河南省長垣市農民宅基地使用權流轉現狀問題與解決對策研究

河南財經政法大學 趙正豪

一、引言

2015年全國人大授權全國三十三個區縣進行宅基地制度改革，在試點中可以在有條件的情況下進行宅基地使用權跨集體流轉。農村“三權分置”政策和我國2014年以來的宅基地改革政策基本吻合，區別之處在于“三權分置”改革提出是建立在維持宅基地作為農民居住用房的基礎上，對目前的宅基地限制問題指出了完善的方向。農村“三塊地”改革的核心是宅基地改革，宅基地改革的核心是適度放活宅基地使用權流轉，在改革背景下進行宅基地使用權的去身份性探索。

二、文獻綜述

近些年來，隨著國家土地政策的不斷變化，農村宅基地逐漸成為國家土地改革的重點，關于農村宅基地的研究也越來越多。王琪(2018)認為，我國農村宅基地的問題包括限制流轉不利于城鄉協調發展、大量的土地資源浪費和不規范的宅基地隱形交易市場、宅基地法律不能滿足現實需要，因此他提出要放寬流轉限制，建立規范的流轉市場，借助“三權分置”思想改造使用權，借鑒其他地市的經驗[1]。張巧巧等(2017)從共享富民視角研究農村宅基地流轉發現，江蘇蘇北地區農村宅基地流轉形式多樣、農民關于宅基地的法律認知不全、嚴重存在“一戶多宅”情況、宅基地流轉管理制度不完善、流轉糾紛解決法律機制不健全等，同時提出要增強農民的法律意識，完善并嚴格遵守“一戶一宅”制度，建立統一、有序的宅基地流轉市場等[2]。宋志紅(2016)研究發現，我國禁止宅基地使用權向本集體以外的主體流轉，這就導致私下流轉現象大量存在、大量宅基地閑置浪費，因此他提出確權頒證，同時要解決公平分配，為流轉設定必要的限定條件，建立內外有別的分類流轉，農民集體優先購買權，宅基地流轉建立在當地產權交易中心公開交易并在集體備案，改革要因地制宜，分區逐步推進等[3]。

陳然等(2016)從增加農民財產性收入視角分析宅基地流轉制度創新，認為要從立法層面使宅基地使用權能夠合法流轉、打破對宅基地使用權的限制、建立宅基地流轉市場、調節使用權的流轉收益分配機制[4]。王煥軍等(2015)認為，農村宅基地使用權流轉制度改革需要規范使用權流轉立法、建立使用權流轉制度、建立使用權流轉的收益分配機制[5]。余永和等(2014)通過分析嚴禁流轉和自由流轉兩學派的觀點認為，嚴禁流轉已經無法適用市場化與城鎮化要求，而私有化也并非是宅基地改革的方向，農村宅基地制度的有效路徑是集體所有制下規范流轉[6]。張克俊等（2020）適度允許宅基地使用權跨集體經濟組織轉讓[7]。

通過對以往文獻的梳理與總結可以看出，由于農村土地改革，特別是宅基地的改革還處于試點階段，而且由于宅基地問題的多樣性，大多數學者會選擇某一地區進行研究，針對具體問題具體分析。

在以往的研究中，學者們已經取得很多成果，但也存在一些不足。隨著宅基地制度的改革，有一小部分地區已經開始進行宅基地流轉的試點，這也意味著宅基地流轉行為是一種國家認可的行為。因其政策的變化，以前沒有這方面的政策引導，也無法創新制度，學者對宅基地使用權跨集體流轉行為方面的研究相對較少，因此，本文以國家宅基地試點地區農戶宅基地使用權跨集體流轉進行研究。

三、研究區概況

河南省長垣市基本情況：長垣位于豫東北地區，是鄭州、新鄉、濮陽、菏澤、開封等城市群的中心，南與蘭考相連，西與封丘、延津毗鄰，北與滑縣、濮陽縣相接、冬季干冷，居住環境適宜，具備發展農業的良好條件。長垣是黃河沖積平原的一部分，境內無高山，海拔57.3-69.7米之間，地勢平坦低洼，黃河大堤將該縣分為兩部分，堤西面是黃河沖積平原，地勢多平坦，堤東面是黃河灘區，地勢南高北低、西高東低。

社會、經濟概況：長垣縣域面積1051平方公里，耕地面積86萬畝，598個建制村。長垣是省直管縣，經濟水平較為發達。2019年長垣地區常住人口有77.91萬人，其中城鎮人口有37.28萬人，城鎮化率47.85%，接近河南省各地市城鎮化的一般水平。

四、現狀

（一）長垣人口經濟現狀

長垣縣戶籍總數有28.6萬戶，戶籍人口有87.83萬人，常住人口有77.91萬人，城鎮人口有37.28萬人，城鎮化率47.85%。農村居民人均可支配收入達21610.4元。長垣農村居民點面積為11985.51公頃（表1）。

表1 長垣農村基本情況表

（二）收入來源

根據調查，長垣收入來源為務農的占比較高達到40%，接近于總數的一半，收入來源為外出打工的占比僅為10%，90%的農民選擇留在本地工作。本地工廠比較聚集，所以很多農民還是愿意留在本地，并且常住人口從2018年至今已經增加了13萬人（見圖1）。

圖1 長垣農村家庭收入來源

（三）家庭擁有空閑宅基地情況

在本次調查中，農戶家庭中擁有空閑宅基地的占比達為23%，農戶家庭中沒有空閑宅基地的占比達到77%。從以上樣本數據發現，擁有空閑宅基地的農戶數量占比較重，大量的宅基地閑置，嚴重浪費我國土地資源，一宅多戶的情況多有發生。我國一直是人多地少，資源緊張，宅基地大量閑置不符合國家和發展（見圖2）。

圖2 長垣空閑宅基地情況

（四）宅基地流轉行為

在本次調查中，農戶有流轉行為的占比為82%，農戶無流轉行為的占比為18%。很多不愿意流轉的也多有發生流轉行為，但是還是不懂什么是宅基地使用權流轉，對這方面還不是很了解，這就造成宅基地流轉市場和交易的混亂，歸根結底還是沒有一個完善的流轉秩序和規則。長垣縣共出臺改革配套文件43個，實現了三項試點之間、三項試點與相關改革任務的同步開展、深度融合，已完成集體經營性建設用地入市192宗3657畝，成交金額3.11億元，通過入市不斷釋放改革紅利，被征地農民綜合收益較之前提高40%。在全國較早出臺了《長垣縣宅基地“三權分置”指導意見》，探索并實踐了“三權分置”實現形式，騰退宅基地7207畝，安排專項資金3000萬元。

五、現狀及問題分析

（一）現狀分析

根據長垣縣自然資源統計數據，長垣縣宅基地使用權流轉現在還處于萌芽階段，各種隱形流轉出現，讓政府也無法真正了解農村宅基地流轉的情況，總結一下，總共有四個方面的因素嚴重影響長垣縣宅基地使用權流轉的活力：1，宅基地使用權流轉如何來定義，在法律中是非常模糊的，并且流轉方式是如何來實現的，是一個值得深思的問題；2，宅基地隱形市場成本太低，并且沒有監管部門，造成了無人監管的混亂局面；3，由于市場混亂，造成了價格沒有一個標準，讓買賣雙方無法信服；4，民眾不了解政策，感覺麻煩就不想流轉。因此，在現實中，很多老百姓都是通過私下的“隱形流轉”，即私下的未備案的宅基地流轉。

（二）存在問題

1.宅基地使用權流轉的立法缺陷

我國法律現階段對宅基地使用權是否可以流轉的態度極為模糊不清，宅基地使用權立法存在一定的滯后性。從第一章的梳理可以看出，我國在近十幾年來在宅基地使用權的流轉方面的法律規制一直處于半空白狀態，另外，立法對宅基地使用權流轉的限制與其權能相矛盾，最核心的價值就是其使用價值。宅基地使用權既然已經從所有權中分離出來，被《物權法》界定為獨立的物權，那么，《物權法》一方面承認宅基地使用權的物權性質，另一方面卻又對其物權中的處分權能施加阻礙，就凸顯出了立法的矛盾。

2.宅基地使用權流轉市場保障問題

很多老百姓不愿意退出宅基地，很大一部分原因是自身得不到保障，退出宅基地后生活沒有保障。交易市場混亂，大部分村民對流轉后是否有法律糾紛對此一片模糊，并且價格是隨意制定的，并沒有一個指定的標準，讓買賣雙方無法達成一個滿意的價格，市場也需要配套的管理制度和體系，這是至關重要的。

3.宅基地使用權流轉心理預期大

現實生活中，村民對價格預期過大，導致雷聲大雨點小，并且宅基地的所有權是歸村集體的，所以村集體也是抱著想分一杯羹的態度，很多村民對于宅基地使用權流轉均抱著一種觀望的態度，沒有一個標準去衡量宅基地使用權的價格，并且國家和政府沒有出臺相關的政策，導致村集體也無法引導村民，因此迫切需要指導文件并得到政策執行的具體指導。

六、建議和措施

（一）完善宅基地的法律法規制度

擴大宅基地流轉范圍。在我國的法律規定中，農戶流轉宅基地只能在本集體中進行，這與我國《物權法》中農戶宅基地使用權的用益物權不符，農戶的宅基地使用權應發揮其真正的財產性功能。長垣縣作為宅基地改革試點地區，在2018年3月發布的《長垣縣農村宅基地有償使用、流轉和退出暫行辦法》中，對符合集體經營性建設用地入市有關規定的也可進行流轉。從文件中可以看到，流轉的范圍還是集中在本集體經濟組織，外部人員不能參與其中，這極大地限制了農戶宅基地流轉行為，大多數本集體的農戶沒有流轉宅基地的需求，這一規定嚴重影響農戶宅基地使用權用益物權的發揮，農戶不能通過流轉宅基地獲得收益，這在一定程度阻礙了整個市場的發展。農村要想實現鄉村振興、發展經濟，其土地市場化是必走之路，在不改變宅基地所有權性質和土地用途的條件下，建議政府修改這部分法律，釋放農戶宅基地用益物權的更多屬性，允許農戶的宅基地流轉到本集體以外的地方，讓本集體與其他集體、本集體與城鎮之間能夠自由流轉土地，讓農戶對于宅基地使用權具有自主支配能力，不斷推進宅基地登記確權工作。其次要加強組織領導，實行多部門聯合辦公，國土、農林畜牧等多部門共同工作，組織領導越好，其工作效率越高。

（二）建立健全宅基地市場交易體系

宅基地使用權屬于一種特殊的社會商品，僅通過價格進行調節會讓部分農戶的利益受到損失，這就需要政府機關建立一個宅基地使用權流轉交易市場或者將使用權納入農地交易體系中，讓它能規范交易。在交易中提供專門的政府性交易平臺，為廣大農戶提供準確的價格指導，方便交易雙方合理進行交易，防止惡性交易，保護農戶的權益。在交易的后期，為交易的雙方提供法律咨詢，方便解決交易后產生的各種問題。政府性的農村產權交易服務中心可以設置縣鄉村三級辦公地點，方便農戶進行宅基地使用權的流轉，同時也可提高政府的工作效率。

（三）建立宅基地使用權流轉配套制度

結合實際情況和原有的國土地價情況，著手制定適用于本地的《農村宅基地基準地價》和《農村宅基地地價評估機制》，在宅基地交易市場中組建第三方評價機構來評估價格是否公平公正，評估專家可由住建、國土、財政、銀監等職能部門和相關商業銀行的專業人員組成，充當引導角色，并且出具書面評估報告，完善并且規范宅基地流轉交易市場的引導制度和體系。

（四）加大宣傳宅基地使用權流轉的政策

改革能否有效實施，在于各級政府的執行。農村地區因其受教育程度、人口老齡化等問題，對于國家政策的理解相對于城市地區要慢一些，因此需要各基層政府部門加大對政策的宣傳力度，讓其更通俗易懂，更容易被農民群體接受。我們得知，大多數農戶對于宅基地相關政策是不了解的，對于政策的不了解也導致他們會錯過國家相關的福利，或失去利用國家政策增加自己收入的機會。推動農村宅基地使用權流轉，首先要讓村干部進行系統的學習，達到一定的工作能力，其次要通過發放宣傳頁、在村內廣播給農戶講解國家政策，提高農戶的思想認識，最后通過典型案例讓農民看到實實在在的福利。

（五）加強農村宅基地規劃的資金投入

要從合理規劃建設的角度著手，推進農村宅基地的集約利用和構建，從而保證宅基地集約利用的順利進行。政府應該根據本地的實際情況，完善各鄉鎮農村宅基地建設的內容。同時要依據科學、合理的原則對新增宅基地進行布局，嚴格實行統一規劃管理。要加大對宅基地的資金投入力度，政府和村集體要千方百計擴大收入來源，提高資金利用效率。加強對閑置宅基地的管理，增加人力、物力和資金方面的投入，由當地政府牽頭，整理清查閑置宅基地，對較長時間內空置地實行統一騰退和清理，增加宅基地的利用效率。

七、結語

現有的宅基地政策具有滯后性，從長遠來看，完善宅基地使用權流轉政策是十分重要的，各種宅基地使用權跨集體或者村集體內部流轉保障制度沒有完善，交易市場需要更多的市場行為規范，讓更多的村民了解宅基地使用權流轉的相關政策是十分重要的。