土地利用規劃管理的保障措施探討——以安陽市為例

河南建筑職業技術學院 鄭敏

一、重要意義

土地規劃的本質及目的就是達成目標，因此，土地規劃編制的重要環節就是對保障措施的研究。只有土地規劃方案與實施措施緊密結合,才能保證規劃方案的有效落實。其次,保證規劃落實的重要手段就是實行保障措施。只有切實加強規劃實施管理，規劃落實保障措施,土地規劃確定的目標與任務才可以實現[1]。

二、區域概況

安陽市位于河南省最北部，與河北、山西兩省毗鄰，總面積7413平方公里，轄1個縣級市（林州市），4個縣（安陽縣、滑縣、湯陰縣、內黃縣），4個市轄區（文峰區、北關區、殷都區、龍安區）。共有23個鄉、66個鎮、46個街道、244個社區居委會、3285個行政村。安陽地勢西高東低，西部系太行東麓，東部屬黃淮海平原，地形復雜多樣，平原、山地、丘陵、泊洼分別占總面積的53.8%、29.7%、10.8%、5.7%。地處北亞熱帶與暖溫帶過渡區，氣候四季分明、雨熱同期。1991年以來，年平均氣溫14.3攝氏度，年平均無霜期210天，年平均降水量558.3毫米。安陽是國家園林城市，現有林業用地面積278.8萬畝，森林覆蓋率23%，森林蓄積量820萬立方米，活立木蓄積700萬立方米。濕地面積38萬畝。全市共有森林公園19處，其中國家級1處、省級7處、市級11處，規劃面積40.2萬畝；省級自然保護區1處，面積13萬畝；國家濕地公園3處(含2個建設試點)，濕地面積13.1萬畝；公益林面積55.71萬畝。全市共有野生動物207種，國家、省重點野生動物64種。高等植物2000余種，國家、省重點野生植物27種[2]。

三、保障措施原則

（一）系統性原則

土地利用規劃實施管理保障體系應把系統、全局的觀點貫徹于不同時間與各個部分，圍繞土地利用規劃實施管理這個目標設計與發生。為達到良好的實施效果，分目標必須服從整體目標，做到與總目標相協調。

（二）關聯性原則

土地利用規劃實施管理保障體系中各組成部分之間都有相應等級和層次的聯系，同時，各組成部分之間又具有相對的獨立性，不同部分之間發揮的作用不同，在一定程度上對整體功能的發揮產生了影響。所以，在不同部分功能發揮作用前，應重視聯系作用在保障措施中的地位，保障各部分、各要素和諧有序，最大化體現整體功能。

（三）動態性原則

由于易受不同因素的影響，土地利用規劃的實施是不斷動態變化發展的，這就要求在體系設計時應充分考慮多變的外部環境和復雜聯系的內部環境，分析環境變化的趨勢，及時調整措施，改進內容、程序等，發揮最佳系統整體性功能。

（四）科學性原則

科學建立土地利用規劃實施管理保障體系有助于規劃質量的提升。體系中理念和方法應有效，目標層應目的明確，管理措施層應明了，內容應明確，組織結構應清晰，功能應符合土地和規劃管理特點。另外，科學性原則也表現為運行過程中的新思想、新技術、新方法不斷更新完善。

四、實施安陽市土地利用總體規劃的措施

（一）基本框架

依據上述原則,將設置三個層次、五大保障的土地利用規劃管理保障體系。即為土地利用規劃實現的目標層，依托法律、經濟、行政、社會、技術保障的管理層和具體落實路徑的措施層等三個層次[3]。五大體系見圖1。

圖1 土地利用保障措施研究框架圖

（二）保障措施

1.法律措施

（1）制定和執行規劃實施的相關規范性法律文件。如，《中華人民共和國土地管理法》《基本農田保護條例》《河南省實施土地管理法》《河南省基本農田保護條例》《安陽市土地利用總體規劃實施保障辦法》等，確保土地利用總體規劃的落實。（2）切實執行《安陽市土地用途分區管制規則》，結合安陽市的實際，把土地分區分為二級：一級區生態保護用地區，可分為四類，即南水北調、漳河等水源保護區；萬寶山自然保護區；五龍洞森林公園、林慮山—紅旗渠地質公園、淇河鯽魚水產種質資源保護區等；二級區為土地用途區，可分為十類，包括：耕地、園地、林地、草地、水利設施用地、工礦用地、交通用地、居民用地、未利用土地等。根據每個用途區內土地的限制條件和非限制條件，主導用途和允許用途，實行分區管制，切實執行《安陽市土地用途分區管制規則》。（3）深入開展土地規劃法律法規的學習教育。安陽市有關部門學習的法律文件主要有《中華人民共和國土地管理法》（2020年）、《河南省土地管理條例》（2009年）、《基本農田保護條例》（2018年）、《河南省基本農田保護條例》（1999年）等。

2.經濟措施

（1）優化土地使用與征用政策。優先提供集約化程度高的產業區作為建設用地，對其指標折抵、周轉予以大力支持，對于閑置等低效利用又沒有改造措施的企業或地區，應對其新增用地的擴張予以嚴格把控。（2）發揮稅收調節作用，優化稅收政策。安陽市稅務局應完善土地稅收政策，提高現有土地保有成本，提高建設用地門檻，對農用地轉用或征收行為進行規范，遵循土地節約集約利用，減少不合理擴張用地。（3）建設土地基金制度。建立多渠道、多元化的融資手段，加強安陽市政府土地開發專項資金的收繳，加大征收新增建設用地有償使用費力度，減少耕地開墾費的減、免、緩部分。（4）實行獎懲制度。制定獎勵和處罰制度，對于土地開發整理工作預留專項資金，獎勵規劃利用實施較好的縣區，處罰違反土地規劃的行為。（5）對較貧窮地區的土地規劃管理行為給予一定的優惠政策。依據改造收益對等原則，優先提供資金、技術等服務和物資，推動各方對土地整理的積極性，以達到優化土地資源的目標。

3.行政措施

（1）設立年度土地利用計劃管理制度。為切實保護耕地，控制建設用地總量，促進社會經濟可持續發展，根據國資法相關規定，應建立年度土地計劃管理制度，優化計劃指標設置與行為管理方式。（2）設立規劃許可制度。依據《中華人民共和國行政許可法》對以公共政策為主要特點的土地利用規劃提供法律依據。（3）規范建設項目用地預審制度。嚴格落實建設項目用地預審制度，預審未通過或未經預審的，嚴禁辦理用地的相關手續。（4）監督與評估土地利用規劃實施。切實監督耕地保護情況，安陽市國土資源部門應加強部門橫向溝通，積極聯系統計、審計、農業等部門，監督檢查、考核鄉鎮耕地保護落實的情況。（5）建立管理目標責任制。建立健全安陽市規劃實施的組織機構，實行專人負責，實行規劃公示制度、政府任期目標責任制度等制度，與考核、獎懲掛鉤，為管理提供組織保障。

4.社會監督

（1）積極聯系群眾，引導公眾參與。為加強群眾對該工作的支持和理解，安陽市相關部門應深入到群眾中去積極宣傳土地整理政策，引導、鼓勵公眾積極參與，調動公眾的積極性，發揮廣大群眾的力量。（2）完善規劃公示制度。安陽市已初步建立規劃公示制度，該制度保證了規劃的順利實施，加深了公眾對土地利用總體規劃的了解和支持。（3）實施項目座談會制度。土地利用規劃管理的重要制度之一即是座談會制度，這一制度有利于公眾參與到項目規劃的論證與實施過程中。（4）建設公眾意見反饋制度。為了使該制度順利進行，需成立專門的組織機構，保障公眾意見反饋制度的落實，如建立安陽市反饋委員會等組織機構，整理匯總公眾意見，公布相關結果等。

5.技術保障

（1）依托大數據，建立檔案庫。結合本次規劃，依托大數據建立安陽市土地后備資源檔案庫、土地開發整理項目數據庫、備選庫，和耕地占補指標庫等，加強項目管理。（2）運用動態監測技術，保障規劃實施的落實。為隨時掌握全市土地開發利用與整理行為，安陽市有關部門應運用RS等動態監測技術監督實施情況，保證土地規劃的實施。（3）加強動態監測技術方法的應用。為建立起覆蓋全市的土地利用動態監測系統，安陽市國土資源局應及時引進和采用RS、GPS、GIS等先進的技術手段，提高效率，加大土地開發整理的綜合效益。（4）增強人員素質，加強隊伍建設。由于土地利用動態監測體系的建設較專業，為保證監測系統的正常運行，一定要加強專業技術隊伍的建設。比如，定期聘請專業的技術人員到安陽市相關部門開辦講座、培訓，指導等。