以推動集中居住來做大縣城規模

趙江澤

一、推動集中居住，做大縣城規模

（一）推動集中居住，做大縣城規模是促進人口結構優化及產業發展的必由之路。

人口發展是推動社會進步的動力之一。目前，海南人口發展現狀呈現出總量不大，但是局部瞬時人口增多；密度不高，但區域分布不夠平衡；經濟結構變化大，但是人口就業結構變化小以及公共服務已成為制約人口發展主要瓶頸等諸多特點。因此，在全省空間規劃統一的基礎上，以服務人口而不是按行政區劃來配置社會公共設施，科學合理地布局教育、醫療、養老、文化、體育等社會基本公共服務設施則至為重要。具體而言，以產業結構調整引領人口結構布局，以公共服務引導人口向城鎮合理流動，以優質就業機會吸引人才流入，以機制創新推動城鄉人口合理布局、推進寬緊適度的戶籍制度改革則是重要的措施和手段。

（二）推動集中居住，做大縣城規模符合海南自貿港建設發展的基本要求。

《海南自由貿易港建設總體方案》指出，要強化用地保障，在一定前提下，按照國家規定的條件，對全省耕地、永久基本農田、林地、建設用地布局調整進行審批并納入海南省和市縣國土空間規劃。在現有《方案》的要求下，各地區的政府需要合理高效地利用現有的土地資源，推動人口合理流動、建設“彈性城市”，實現人口增長和經濟社會發展的良性循環。而推動集中居住、做大縣城規模不僅能夠實現將全省范圍的分散土地資源集中起來，統一規劃、集中分配、高效配置，且能夠避免因農村地區人員分散居住、低水平生產經營而導致現有土地資源的浪費。

（三）推動集中居住，以做大縣城規模來解決海南大健康產業“地從哪兒來？人從哪兒來？”的問題。

海南打造全域“健康之島”，發展大健康產業依托于政府土地資源保障、市場勞動力資源保障的基礎之上。不過，目前全省可利用土地儲備總量有限、自貿港土地空間規劃發展機制不健全、產業發展與土地供需不平衡，進而制約了海南大健康產業的發展。同時，人口居住不集中、城鄉人口流通不合理，致使大健康產業發展缺乏相關的從業人員及優質人才。因此，推行集中居住、做大縣城規模有利于擴充土地儲備總量、提升土地資源利用效率、健全土地規劃發展機制、引導人員合理流動，進而為大健康產業發展提供土地及勞動力資源保障，以解決“地從哪兒來？人從哪兒來？”的問題。

二、如何解決做大縣城規模的“地從哪兒來？錢從哪兒來？”問題

推動集中居住，做大縣城規模最大的難點就是：農民進城安置和城市建設用地從哪里來？安置和城市建設的資金從哪里來？大幅增加建設用地和投入大量財政資金去做大縣城規模不符合海南的實際情況，充分挖潛建設用地、提高建設用地的效益，撬動社會資本投入縣城建設，這是目前比較可行的選擇。

一是通過將農村建設用地指標變為縣城建設用地指標，可為海南省縣城建設增加上萬畝的建設用地；二是降低10%建設用地綠地率的控制指標，可為海南省節省建設用地指標52.245萬畝；三是將點狀供地和農、林用地引入城市，利用農業用地和林業用地指標替代建設用地的綠地率指標，在不降低城市的綠化率的條件下，不但可以減少使用建設用地指標52.245萬畝，而且可以減少政府農用地、林地的占補平衡52.245萬畝，為海南省多規新增農地和林地指標落圖、落地面積52.245萬畝。

（一）探索將農村建設用地指標變為縣城建設用地指標，利用社會資本解決縣城城鎮化建設資金來源問題。

根據海南省人民政府辦公廳《關于開展全域土地綜合整治試點的意見》瓊府辦函〔2020〕321號文件關于“通過綜合整治騰退的建設用地，在保障當地村莊建設和農村產業融合發展用地的前提下，節余的建設用地指標按照增減掛鉤政策，優先保障本市縣需要，也可在全省范圍內流轉使用。”的規定，將農村建設用地指標帶到縣城，做大縣城規模。利用農村建設用地和縣城建設用地巨大的市場價格差，以及農村建設用地和縣城建設用地容積率的較大差別，通過潛在的巨大利益，吸引社會資本把農村建設用地指標變為縣城建設用地指標，把農民變為市民，建設符合農民意愿的縣城住宅、商業店鋪，提供就業和其他生活保障，這將成為縣城城鎮化建設資金的主要來源。

（二）探索降低建設用地綠地率的控制指標，將農、林用地指標替代建設用地綠地率指標，節約和高效地利用建設用地指標。

1. 降低建設用地綠地率的控制指標，將農、林用地指標替代建設用地綠地率指標，這是處理好做大縣城規模與生態文明建設和保護的重大關系的好辦法。國家規定：節約和高效利用土地等資源是保護生態環境的根本之策。海南省需大力推進節約、集約、高效利用土地等資源，推動土地等資源向高效利用的方式進行轉變。尤其是加強海南省的建設用地全過程的節約、集約、高效利用和監管，降低建設用地綠地率的控制指標，將農、林用地指標替代建設用地綠地率指標，大幅降低建設用地消耗強度，大幅提高建設用地利用強度。

2. 降低建設用地綠地率的控制指標，將農、林用地指標替代建設用地綠地率指標的措施。綠地率指在建設用地內居住區用地范圍內各類綠地的總和與居住區用地的比率及綠地占建設用地指標的比例。根據住建部關于國家建設用地指標標準（中華人民共和國住房和城鄉建設部公告2018年第142號），海南省居住街坊用地與建筑綠地率控制指標為：低層住宅1～3層≥25%，多層住宅4～9層≥30%，高層住宅≥35%；海南省高密度居住街坊用地與建筑綠地率控制指標為：低層1～3層≥20%，多層Ⅰ類4～6層≥25%；對學校、醫院、工業園區等非居住用地的綠地率無控制指標。根據《海南省城鎮園林綠化條例》，建設用地與建筑綠地率控制指標為：居住區≥40%；賓館、療養院、學校、醫院、體育、文化、娛樂、行政≥40%；工業園區、交通樞紐≥20%；倉儲、商業≥25%。

海南省建設用地與建筑綠地率控制指標和住建部標準相比較，海南省居住街坊用地與建筑綠地率控制指標均高出住建部標準的5%～20%；因住建部對學校、工業園區等非居住用地的綠地率無控制指標，海南省非居住用地與建筑綠地率控制指標均高出住建部標準，如賓館、療養院、學校、醫院、體育、文化、娛樂、行政≥40%；工業園區、交通樞紐≥20%；倉儲、商業≥25%。因海南省的綠地率控制指標比住建部所規定的指標高，所以大量占用了海南省建設用地指標。

一方面海南省建設用地指標需求大，供需矛盾突出；另一方面沒有充分高效利用建設用地，提高建設用地的效益。例如：為貫徹落實《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）精神，切實加強對工業項目建設用地的管理和節約集約利用，國土資源部發布了新修訂的《工業項目建設用地控制指標》規定：工業企業內部原則上不得安排綠地。但因生產工藝等有特殊要求，需要安排一定比例的綠地，其綠地率不得超過20%。而海南省工業園區綠地率控制指標≥20%，大量占用海南省建設用地指標，沒有高效和節約利用工業建設用地。

如海南省參照住建部建設用地綠地率控制指標，適當下調海南省建設用地綠地率控制指標，將大量節約海南省建設用地指標，有效緩解海南省建設用地指標的供需矛盾，解決編制多規時農業用地和林業用地指標落圖、落地難的問題。2017年海南省規劃建設用地指標為3483平方公里（522.45萬畝）1，如果海南省建設用地綠地率指標整體下調10%，則全省可節約建設用地指標348.3平方公里（52.245萬畝），同時海南省多規新增農業用地和林業用地指標落圖、落地面積348.3平方公里（52.245萬畝），為海南省建設提供充足的用地空間。如建設用地指標市場價按50萬元/畝測算，新增建設用地價值達到2612.25億元，此項資金將成為海南省發展和建設資金的重要來源。

3、降低建設用地綠地率的控制指標，將農、林用地指標替代建設用地綠地率指標，可大幅提高城市綠化率和生態文明指標。海南省居住區等綠地率控制指標普遍高出住建部標準5%～20%，雖然大大提高了城鎮中的綠化數據，但較高的綠地率指標往往制約了建筑的合理布局，迫使建筑片面往高空發展而忽略了城市界面的連續性，導致土地利用率降低，尤其影響舊城區不規則零散用地的改造和再利用。加上綠地被圍墻隔離，而且分散于各地塊當中，公共價值被大大削弱。為了確保降低地塊綠地率同時又提高城鎮中的生態指標，在城市中引入農地、林地等生態系統，用二到三倍的農林地指標（面積）替代城市建設用地綠化率指標（面積），增加城市的實際綠化率兩到三倍，讓城市望得見山，看得見水，在城市中實現人與自然的和諧。并按只征不轉的方式，集中起來打造成生態公園、生態廊道。探索城市土地精細化管理的高效用地模式，打造建筑疏密有致、景園隨處可見的自貿港生態城市。

（三）探索將點狀供地和農、林用地引入城市，提高城市的綠化率。

1、將點狀供地和農、林用地引入城市，提高城市的綠化率，這是處理好做大縣城規模與生態文明建設和保護的重大關系的好辦法。國土是生態文明建設的空間載體，要按照人口資源環境相均衡，經濟社會效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，在保持海南省森林覆蓋率62.1%2、林地面積211萬公頃3，耕地面積72.3萬公頃4、基本農田面積60.68萬公頃5不下降的前提下，將點狀供地和農、林用地引入城市，提高城市的綠化率，構建海南省科學合理的城鎮化推進格局、農業發展格局、生態安全格局。

2、將點狀供地和農、林用地引入城市，提高城市的綠化率的工作措施。點狀供地是一種新出臺的土地獲取方式，點狀是相對于原來的片狀而言。點狀供地是將項目用地區分為永久性建設用地和農業、林業等生態保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，剩余農業、林業等生態保留用地可只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業主使用。比如100畝的地，如果按片狀供地，建設用地為100畝，綠地率≥40%，實際能用于建設的用地不能超過60畝地，而其他的40畝建設用地只能用于綠化；如果按點狀供地，同樣的建設面積，只需供60畝建設用地，而其他的40畝地可利用農業、林業用地指標，作為生態保留用地可只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業主使用，既不占用建設用地指標，又不降低綠化標準。

將點狀供地和農、林用地引入城市，利用農業用地和林業用地指標替代建設用地的綠地率指標，一是城市建設占用的建設用地指標少，解決建設用地指標有限的問題；二是需要完成的農用地、林地占補平衡少，減少政府農用地、林地的占補平衡的工作；三是投資者需要投資的土地出讓金少，減輕投資者的負擔。如果海南省將點狀供地和農、林用地引入城市，在建設用地綠地率指標整體下調10%的條件下，利用農業用地和林業用地指標的綠化面積替代建設用地綠地率綠化面積，同樣的建設規模和綠化標準，海南省不但可以減少使用建設用地指標348.3平方公里（52.245萬畝）；而且可以減少政府農用地、林地的占補平衡348.3平方公里（52.245萬畝），為海南省多規新增農業用地和林業用地指標落圖、落地面積348.3平方公里（52.245萬畝），解決編制多規時，農業用地和林業用地指標落圖、落地難的問題；同時投資者還可以減少土地出讓金，降低投資成本2612.25億元（按建設用地市場價50萬元/畝測算），為海南自貿港建設創造良好的投資和營商環境。

3、將點狀供地和農、林用地引入城市，提高城市的綠化率，大幅提高城市綠化率和生態文明指標。在城市中引入農地、林地等生態系統，用二到三倍的農林地指標（面積）替代城市建設用地綠化率指標（面積），增加城市的實際綠化率二到三倍。在城市中按照生態文明建設要求，堅持“宜農則農、宜林則林、宜建則建”原則，根據城市資源環境承載能力、區位條件和發展潛力，在城市中充分依托山林自然風景資源，結合城市區塊地形地貌特征，依山就勢進行城市建設，打造建筑疏密有致、景園隨處可見，望得見山，看得見水的自貿港生態城市。

（四）利用已集中居住到縣城的農村的財政資金，集約化投入縣城的城鎮化建設。

2018年全省農林水財政支出247.93億元，其中一般預算安排農林水科目支出227億元6，土地基金提取的農田水利建設資金20.93億元（土地基金支出418.705億元7×5%=農田水利支出20.93億元），此項支出還不含農村教育、醫療、道路支出（因農村教育、農村醫療、農村道路沒有單列支出，因此無法統計）。每年如此大量的財政資金投入建設農村教育、醫療、污水、道路等基礎設施，由于村莊過于分散，建設投入也非常分散，因此財政投入不但過大，而且績效不明顯。海南省可利用節省下來的已集中居住到縣城的農村的財政資金投入縣城教育、醫療、污水、道路等生活必要配套基礎設施，大幅節省財政資金，補充海南省城鎮化建設資金。

（五）保障農民農村集體資產和土地權益，增加農民資產性收益。

堅持農村基本的經營制度，堅持農村土地農民集體所有，讓入城農民放心流轉土地，增加農民資產性收益。在依法、自愿、有償的基礎上整合農村土地，引導農村土地規模化有序流轉，為發展規模化、現代化熱帶高效農業奠定基礎。同時，通過保障農民農村集體資產和土地的權益，讓進城農民無后顧之憂。

三、如何把縣城建設成為海南省縮小城鄉差異、走向共同富裕和實現均等化的戰略支點？

（一）加快縣城城鎮化建設，提高農民收入。

經過40年的改革開放，海南省經濟建設取得了非凡的成就，城鄉居民收入總量迅速增加，人民的生活水平普遍提高，但是城鄉居民收入差距較大，城鄉收入差距大的主要原因是農民收入水平低，而城鎮化是提高農民收入，縮小城鄉居民收入的必然選擇。就農民來說，只有走城鎮化的道路才能達到城鎮居民收入水平，迅速縮小城鄉居民收入剪刀差，實現城鄉共同富裕。海南省2019年農村居民常住人口385.15萬人8，城鎮居民人均可支配收入36017元9（約5571.83美元），農村居民人均可支配收入15113元10（約2337.98美元），如果海南省農民收入達到城鎮居民收入的標準，海南省農民人均收入可以增長20904元，全省農民總收入可以增長805.11億元。

（二）完善縣城服務功能，實現城市居民和入城農民公共服務均等化。

建議海南省率先打破農民戶籍和社會公共服務掛鉤的制度，讓農民享受到和城鎮居民一樣的基本公共服務。一是適應縣城人口流動和新型城鎮化的發展趨勢，著力解決入城農民教育可攜帶性問題，讓農民子女在城市享有和城市居民公平教育的公共服務；二是完善各項社會保險制度的設計和轉移接續的政策，農民在農村參加的養老保險和醫療保險也可以規范接入城鎮社保體系，從制度上解決農民養老、醫療的問題；三是拓寬住房保障渠道，逐步把進城落戶的農民工完全納入到城鎮住房保障體系。同時全面提升城市居住、交通、教育、醫療、游憩等城市功能的品質和質量，讓進城群眾享受到優美的居住和游憩環境、通暢的交通、高質量的教育醫療等公共服務，全面提升群眾的獲得感。

四、如何把縣城建設成為海南自貿港消費、投資和就業的主陣地

（一）升級轉型進城農民生活方式，使其成為未來擴大海南居民收入和消費的主陣地。

農民城鎮化以后，其生活方式發生轉型，消費需求必然增大。因此，縣城人口聚集程度的提升必然會提升本地消費總量。同時，消費總量的增加也會帶來消費市場的升級，更新更多元的消費方式從大城市向縣城滲透，為農民提供了更多樣的消費選擇，能夠從供給端刺激農民的消費需求。海南省海口、三亞以外其他市縣2019年農村居民常住人口317.18萬人11，城鎮居民人均可支配收入33681元12（約5154美元），農村居民人均可支配收入14845元13（約2272美元）。如海口市、三亞市之外的其它市縣城鎮化率如提升至75%（提升25.05%14），將增加約159萬15農村居民轉為城鎮居民，農村居民人均可支配收入與城鎮居民持平，則全省其他市縣（海口市、三亞市除外）可增加城鄉居民總收入約299.49億元，這個收入增量將成為海南省未來5年縣域經濟拉動消費的主陣地。

（二）加快縣城城鎮化建設，使其成為未來海南固定資產投資主戰場。

2019年海南省海口、三亞以外市縣人均新增固定資產投資僅相當于海口、三亞的83.5%左右（2019年全省新增固定資產投資891.73億元16，其中海口、三亞新增固定資產投資330.25億元，海口、三亞以外其他市縣561.48億元，海口、三亞人口311.04萬人17，人均新增固定資產投資1.06萬元，海口、三亞以外其他市縣人口633.86萬人，人均新增固定資產投資0.885萬元），并且海口等發達城市基礎設施投資基本完善，投資空間不大。若能縮小縣城與海口城區建設投資差距，新增投資的空間巨大，未來5年縣城投資建設將是海南自貿港固定資產投資的主戰場。

（三）細化市場分工、夯實縣城產業，為群眾創造更多就業機會。

目前海南省縣城規模較小，市場容量窄，缺乏基本的服務產業，無法創造更多的就業崗位，例如：海南省很多縣城缺乏規模化優質的家政服務、家教服務、養老康養、嬰兒護理、休閑娛樂、美容按摩、夜間經濟、商業綜合體、教育醫療等城市服務崗位。同時，縣城是全縣發展要素最完善的區域，海南省要充分利用自貿港原產地等優惠政策，力爭在縣城打造2～3個百億級或十億級文旅、康養、商貿、物流、教育、醫療等產業集群，為群眾創造更多的就業崗位。

五、如何集中進城農民的農業用地，發展大健康產業。

一是加快海南省縣城城鎮化，可吸納大量農村富余勞動力人口從事大健康相關產業，在城鎮化進程中引導產業向縣城集中、農民居住向縣城集中、農田向規模經營集中，并在依法、自愿、有償和加強服務的基礎上，集中農村閑置農業用地，引導土地承包經營權向生產和經營能手集中，從而有利于提高土地利用效率，為海南省大健康產業發展提供土地及人力資源。

二是進城農民土地可由集體或政府統一收回，對農田改造后再發包給有實力、從事大健康事業的企業，具體包括通過“城鎮興龍頭，農村建基地”的方式，制定扶持龍頭企業發展的綜合性政策，按照扶優、扶大、扶強的原則，選擇一批經營水平高、經濟效益好、輻射帶動能力強的大健康龍頭企業項目予以重點扶持，具體包括高端醫療器械研發及生產、養生健康項目開發、海南特色醫療旅游度假村開發、田園山水休閑療養項目等。

三是引導大健康龍頭企業采取兼并、重組、參股、收購等方式，組建大型大健康產業集團，充分拓展大健康產業鏈發展空間，實現“市場牽龍頭，龍頭帶項目，項目連農戶”的規模化、現代化大健康產業化經營。

總之，推動集中居住、做大縣城規模，助力大健康產業發展要堅持“解放思想、集成創新”的理念，推動將農村建設用地指標轉變為縣城建設用地指標，降低建設用地綠地率的控制指標，將點狀供地和農、林用地引入城市的三點創新式改革，為全省試點試行創造條件，以推動集中居住，做大縣城規模 來解決“地從哪兒來？錢從哪兒來？”的問題，進而解決大健康產業發展“地從哪兒來？人從哪兒來？”的問題。

（責任編輯/曾孔）

1中國統計年鑒2020.分地區土地利用情況（2017）.海南建設用地34.83萬公頃=522.45萬畝=3483平方公里.

2 2020海南統計年鑒.資源和環境.自然資源.森林覆蓋率62. 1%.

3 2020海南統計年鑒.資源和環境.森林資源情況.林地面積3165萬畝（211萬公頃）.

4 2020海南統計年鑒.資源和環境.土地狀況.耕地面積72.3萬公頃.

5海南省人民政府網.新聞.政務動態.海南落實永久落實永久基本農田面積910.23萬畝（60.68萬公頃）.

6海南省2019年鑒.財政.2018年全省一般預算安排農林水科目支出227億元.

7海南省2019年鑒.財政.2018年全省國有土地使用權出讓相關支出418.705億元.

8海南省2020年鑒.人口.各市縣常住人口.鄉村人口385. 15萬人.

9海南省2020年鑒.人民生活.各市縣城鄉居民可支配收入.全省城鎮居民人均可支配收入36017元.

10海南省2020年鑒.人民生活.各市縣城鄉居民可支配收入.全省農村居民人均可支配收入15113元.

11海南省2020年鑒.人口.各市縣常住人口.海口、三亞以外其他市縣總人口633.68萬人、城鎮人口316.5萬人、鄉村人口317. 18萬人.

12海南省2020年鑒.人民生活.海口、三亞以外其他市縣城鎮居民人均可支配收入33681元=（全省城鎮居民總支配收入-海口、三亞城鎮居民總支配收入）/其他市縣城鎮人口316.5萬人.

13海南省2020年鑒.人民生活.海口、三亞以外其他市縣鄉村居民人均可支配收入14845元=（全省城鄉村民總支配收入-海口、三亞鄉村居民總支配收入）/其他市縣鄉村人口317. 18萬人.

14 2019年海口、三亞以外其他市縣城鎮化率49. 95%（城鎮人口316.5萬人/總人口633.68萬人），如城鎮化率上升至75%. 25.05%=75%-49. 95%.

15海口、三亞以外其它市縣城鎮化總人口633.68萬人*25.05%≈159萬人.

16海南省2020年鑒.固定資產投資.各省市縣新增固定資產投資.全省新增固定資產投資891.73億元，其中海口、三亞新增固定資產投資330.25億元，海口、三亞以外市縣新增固定資產561.48億元.

17海南省2020年鑒.人口.各市縣常住人口.全省總人口944.72萬人、海南、三亞常住人口311.04萬人，其他市縣常住人口633.86萬人.