論城鎮化進程中農轉非社區重建問題與對策研究
——以福州閩侯大學城新區的失地農民集中居住地為例

彭 琳王 煒

2006年10月，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”[1]。而黨的十八大新型城鎮化的提出，已從國家層面對城鎮化和城鄉協調發展提賦予新的時代特征和更深層次的意義。如何實現農村社區化建設成為了推進城鄉統籌發展的關鍵切入點。

但隨著城市化進程的加快，越來越多農民失去土地，面臨農轉非，被動市民化。上街大學新校區位于閩侯縣上街鎮，至2020年規劃人口30萬人，建設用地34km2，建成為教育科研基地和綜合型生活新城。福州地區大學新校區占地面積約13km2，已入駐福州大學、福建師范大學、福建醫科大學、福建中醫學院、閩江學院等十余所省、市屬高等院校。規劃集中建設大學生體育場館、中心醫院、旗山湖公園、科技園區等配套項目，為實現建成設施共享，使大學新校區成為福建省高等教育和研發基地校區，大學城當地農民居住區便持續上演轟轟烈烈的“被上樓”運動。

那么失地農民（征地農民）作為一個新的社會群體，安置小區作為一個新的新型農村社區，這類“農轉非社區”是否實現社區重建，這些失地農民是否實現經濟社會發展與生活方式的變革。

本文試圖通過對福州閩侯大學城新區的失地農民集中居住地的現狀調研來揭示城市化進程下農轉非社區重建所遭遇的諸多問題，希望為相似地區日后的社會管理體制的架構以及居住社區的規劃設計提供一些借鑒。

1 城鎮化進程中的農轉非社區建設

農轉非是城鎮化進程中現有中國戶籍制度下的特殊產物，而本文所研究的農轉非社區重建主要是針對這些由于城市迅速擴張大面征用土地后，由政府統一安排將原本建立在城郊土地資源及生產資源之上的不同地域失地農民集中安置的新建小區。這類完全不同于傳統空間結構的社區空間就面臨著社區重建的問題。文中主要從社區發展體系的四個方面展開研究[2]：①社區物質空間環境建設與改善——社區居住環境改善、公共資源配置等硬件條件；②社區成員的發展——主要是社區成員社會發展的相應發展策略；③社區共同意識的培育——主要從社區歸屬感及文化建設凝聚性兩方面展開；④社區組織管理機制的完善——維系社區內各類組織與成員關系的權利結構和管理機制。

2 城鎮化進程中農轉非社區建設中存在的問題

2.1 社區物質空間環境建設與改善情況分析

（1）居住空間規劃的不合理

我們對安置區居住空間的調研主要從農轉非過程中居住面積、居住模式、居住環境等方面切入調查，了解農民的居住狀況前后的變化（表1），調查表明這些安置小區的居住空間規劃存在較大的不合理性。

表1 農轉非住房面積變化

①住房面積變化。分析數據得，78%的居民反映住房面積基本沒變化，22%的居民反映住房面積變小。但調查表明，“被上樓”后居住開始從原來的分散向集中開始轉換。這些農民在“被上樓”之前傳統農村生活往往是以血親、宗親為鄰，居住方式較為分散，但這些安置小區都是高密度高開發強度的樓房，居住空間被壓縮無法滿足農民傳統生活方式的需要。

②居住模式變化。調查表明伴隨著居民“被上樓”后居住空間的分散，很多家庭的居住模式發生變化，多由三代居轉為兩代居、單代居（表2）。而對于這些習慣了獨門獨院，南北通透的平房居民，尤其是老人家來說，這些沒有安裝電梯的多層建筑給他們的日常出行帶來諸多的不便。

表2 家庭居住模式匯總

③居住環境。在走訪的三個住區中，據調查44%的居民對居住環境滿意，56%的居民對居住環境不滿意，主要存在的問題有：住房質量，公共活動場所，治安和衛生問題。

a 住房質量問題：部分居民反映住房質量存在問題，下雨天樓板漏水，多次反映無果。b 治安問題：走訪岐安村時，居民反映小區內偷盜現象嚴重，經常有住戶的電動車和非機動車發生丟失。經調查，主要原因在于設施維護與管理缺失引起的，因為安置區社區成員結構混雜再加上監控、防御與管理的三重缺失，安全隱患就較為突出。c 衛生問題：大多數的住區都存在衛生條件差的問題，垃圾隨處堆放，公共空間凌亂無序。這些現象的原因除了管理缺失外，主要還是在于社區空間規劃的不合理，這些“被上樓”的失地農民許多還保留原有的生活習慣：例如在公共空間養雞種地；因為缺乏一些特殊用途的環境空間，在小區里隨意晾曬糧食、衣物等種種現象，嚴重破壞小區整體環境的整潔有序。

（2）公共生活空間的缺失

經調研發現，安置后村民依然保持著原本喜歡聚會的生活習慣，較喜歡功能多樣積聚人氣的活動空間，但在我們所調查的幾個安置住區內都存在公共服務設施、公共集會場所缺乏，公共場所設施簡陋的問題，居民更是缺乏多樣化、多層次的交往空間。

2.2 社區成員發展：安置區失地農民家庭經濟結構分析

（1）“失地”農民的職業構成

在有關失地農民就業問題的相關研究中，較為一致的認識是，該勞動力人群綜合就業競爭力普遍較低，無論是教育水平、技術技能、薪酬要求等方面均不具備相當的競爭力，正規就業渠道無法消化的勞動力轉而開始向非正規就業市場轉移。在我們的調查數據中也反映這一現象，從整理的調研數據（表3～4）可知，在被上樓之前，當地居民87.8%是以務農為主。但被上樓之后，居民中拆遷安置戶大多因為失去了原有土地，不得不放棄原本的農業生產，因此仍然從事農業活動的居民基本沒有了。大部分原住民只能進行非正規就業，商人、工人等各種比例相應上升。同時，待業的比例也上升了19.9%，其中女性所占的比例較為突出，上升了16.6%。

表3 農轉非就業狀況

表4 就業狀況匯總

（2）“失地”農民收入來源的變化

“失地”農民從“農民”變為“工人”的過程中，勞動方式的改變使得其收入結構也發生了很大的變化。尤其是收入來源方面，呈現多元化，根據調查數據（表5）可知，被上樓的農民的收入來源發生很大變化，從之前的務農收入向各個領域轉變。村民收入來源不單單局限于務農為主，有了其他的收入來源，收入多元化。因此農轉非居民家庭在城市化的過程中，家庭收入的結構發生了很大的變化，這些變化對于農轉非居民的生活穩定性產生了很大的影響。

表5 農轉非收入來源匯總

（3）“失地”農民支出情況分析

從具體數據來看，農轉非居民各項支出都超過原水平（表6），且對于在消費中占最大比重的是食品消費和衣著，遠遠大于原水平，食品支出較原來增加了1.3倍，衣著的支出更是比原來增加了4.4倍。同時，原本不需要的開支也成為他們支出的一部分（表7），這些必需品消費成本的增加是導致農轉非居民生活成本大幅上升的主要原因。

表6 農轉非家庭支出匯總（單位：元）

表7 農轉非家庭新增消費項目匯總

總之，農轉非居民在城市化的過程中，承擔了更多的生活成本，使得支出產生了大幅的增加。

（4）村民收入的滿意度

農轉非家庭進入城市后，收入確實有了明顯增加，但城市和農村的生活成本有很大的不同，生活成本的大幅增加，使農轉非居民的生活并未得到改善。從調研數據（圖1）可以了解到，目前村民對自己收入的滿意度是比較低的，只有 20%的人覺得收入滿意，57%的人認為目前收入不滿意。說明當地村民的收入并不理想，或者說收入偏低。

圖1 收入滿意狀況圖

2.3 社區共同意識的培養情況分析

（1）社區歸屬感

關于被上樓后的歸屬感，從具體調查結果來說（表8），農轉非居民的身份認同度比較低，完全認同和比較認同自己已經是一個城市人的居民僅占18.3%，同時還發現認同自己還是一個農村人的比例也僅僅為54.3%，這說明還有很大一部分人無法找到自己的身份歸屬。從與農轉非居民的訪談中了解到，很多人對于自己的身份定位很模糊，自己既沒有作為農村人應該得到的土地，也沒有作為城市人應該得到的待遇。調查還發現有91.2%的農轉非居民認為城市原住居民比自己得到更多的權利。

表8 農轉非后歸屬感調查匯總

而“被上樓”之后，農村社區村民們的交往更多是在血緣、地緣等傳統情感規范影響下的“非正式性”交往，但隨著原本居住結構的打散重構（大多安置采用就近原則），原本同質性的人口逐漸變得復雜，社會互動趨向于理性，社區歸屬感也相應削弱。

（2）社區文化建設

通過調查對比發現這些“失地”農民被上樓后在社區文化上呈現消退的現狀，在被上樓前傳統的社區活動例如：祭祀、慶典等，這些傳統民俗活動使居民產生很強的社區認同感與歸屬感。居民這期間的交流很多，文化的傳承沒有出現斷層。

根據調查發現，被上樓后的社區生活則顯得單一，居民多是隨遇而安地參與社區活動或者沒有活動，因為空間少了，他們多是在門前的市井嘮嘮家常（表9）。

表9 農轉非社區活動項目匯總

被上樓前，老年人可以在自家門前擺上座椅坐下來閑聊，氣氛十分和諧，滿足感強。被上樓后，也許可以延續鄰里之間的交談，但是很多情況下，社區的環境限制了人們的出行與停留感。更多的是出于某種目的而逗留，比如打麻將而不是心與心之間的談話，而且環境破亂不堪。

2.4 社區管理組織情況分析

關于“失地”農民集中居住地社區管理體制做問卷進行調研，其整體概況幾乎沒有管理體制，多為沿用之前的村委會。相關管理體制問題突兀，顯然管理體制是一個空殼政策。

關于被上樓前后居委會職能變化調研，我們發現被上樓后職能幾乎沒有變化，只是職能實施性變弱，重視度降低。功能分工更細化，缺乏統一調配（圖2），主要存在的問題如下：

圖2 “被上樓”前后村委會職能變化

（1）新型社區管理失序化

前文提及的環境問題、安全隱患問題及歸屬感弱等歸根結底就是管理缺位、管理錯位和管理失序引起的。例如，很多社區都遇到的一些紅白喜事如何辦，在何處辦的問題，這些社區農民在被上樓后還保留著一些傳統習俗，例如一些紅白喜事習俗，但因為缺乏特殊用途的空間，就存在占用道路、公共空間等問題。而管理上的缺失，也導致這些行為缺乏合理的引導和管理。

（2）“被上樓”后相關管理部門滿意度較低

關于管理體制的變化滿意度的調研，由調研問卷得知，67%被調研者認為還好，但仍有11%認為變差，更有22%認為很差，從上述分析以及調研走訪，這也是一個很突兀的問題。

而關于“被上樓”后相關管理部門滿意度調查：根據調查數據顯示（表10）：失地農民被上樓后公共活動組織力度欠缺嚴重，關于社區問題解決也沒有做到實處；然而關于收費還算合理，我們走訪得知，他們有村委會全權代繳相關其他費用以及垃圾、公共綠化的服務，但是滿意度不是很高；很多居民抱怨公共綠地一年才整修一次，衛生只有位于主要道路旁部分才清理，這是我們發現的嚴重的社區問題。

表10 管理部門各項指標匯總

3 問題的癥結

因為大學城征地動遷，導致失地的農民在“被上樓”后的集中居住地目前反映出來的上述現象及存在的問題，應該說在當前福州城郊的城市化過程中還是有一定的代表性的。正確認識這些存在的問題及其給當地社會管理、社區發展帶來的阻礙和挑戰是刻不容緩的。

綜合考量上述現象，筆者認為造成上述問題的主要原因有以下幾點。

（1）保障體系的單一化

雖然我國規定的失地農民保障方式多種多樣，但根據實際調查，目前國內在進行失地農民的城市化保障安置時，實際用到的安置方式還是以采用一次性貨幣補償的方式對失地農民進行補償安置，保障體系比較單一，缺乏多元化的保障體系。應該說對于失地農民來說，合理的拆遷補償與優良的住區內部環境可以保障其基本的生活，但如果從長遠發展來看，僅僅只有物質空間層面上的推進是不能夠的。在我們所調查的三個安置區里， 因沒有較強較具有針對性的養老保障和就業上的支撐政策，失地農民在生活失去保障后較容易因產生被動城市化后的負面情緒。這種被動城市化的負面情緒是來自于他們對城市生活的矛盾態度——雖然在物質空間方面失地農民實現了城鄉之間的剛性轉移，但受限于文化素質平均水平較低和慣性思維，以及在居住空間重置過程中就業支撐不足、拆遷補償不當、住區建設不佳等因素讓他們疲于在城市與鄉村間夾縫求生。

（2）公共生活空間的缺失

農村公共生活是指在鄉村場域中所形成的超出家庭范圍的人與人之間的一種社會公共交往形態，既包括面對面交流與溝通的日常生活交往，也包括關乎農村公共利益的公共事務的參與和基于某種社會關聯自主生成的集體行為和交往[3]。新建的集中安置居住地，兵營式的布局只是為了滿足經濟指標，對維系傳統農村社會結構的紐帶——公共活動空間的營造比較缺失。在我們所調查的三個安置區均存在相應的問題，因為在前期的規劃設計中一味地強調經濟指標，缺乏對人文環境、人際關系環境營造及社區服務配套設施建設的營造。例如原來村莊里的曬場、衛生所、商店、茶館、棋牌室等場公共空間都是原來村民自發性交往活動的發生地，而在安置區的規劃設計中因為缺乏對這些公共活動場所的營造，導致以往的公共活動中心逐漸轉向“內向”的家庭生活，人與人之間的社會交往頻度下降，人際關系也日益生疏。

（3）地域特色的缺失

在快速城鎮化的進程中，為了快速安置居民而建設的安置區在空間形態的塑造上往往只從經濟角度出發考慮，缺乏對當地居民居住習慣以及居住文化傳統形態方面的研究和延續，缺乏具有地域特色的傳統民居精華。在我們所調查的三個集中安置區，其建筑的排列無一例外的都是簡單整合、整齊劃一的兵營式規劃布局，建筑形象也是單一呆板，缺乏地域性特色，戶型設計上也是照搬圖例，未考慮村民真正需要的居住空間形態。有兩個集中安置區有高達58%的居民認為現有居住環境比遷居前差，對小區內部環境臟亂和戶型設計的不合理抱怨很大。只有其中一個安置區中超過一半的居民則認為在居住環境上和設施便利上比遷居前好，但少數不滿意者則主要出于對原有獨立的居住方式以及日常鄰里交流空間的懷念。可見小區的戶型設計以及內部空間規劃很大程度上影響著居民對遷居后住宅和住區環境的適應，特別是交往空間場所的營造。

4 社區重建的路徑思考

（1）社區的空間重建——“村落型社區”的社區形態營造

失地農民的集中居住地規劃建設應避免簡單整合、整齊劃一的兵營式規劃布局模式。首先，在空間組織處理、院落組合特點應充分體現傳統民居的形態特征和空間特色，要注意對當地村民傳統生活方式的尊重和維護。其次，在平面布局方式上應維持原有村莊開放型的公共社區形態，注意公共交往空間的營造，以滿足農村居民的社會交往需求。最后，安置區應注重社區人文環境、人際關系環境營造及社區服務配套設施建設的重視，以滿足失地農民過渡期的生活需要。

（2）社區成員發展——建立多元的社會保障體系

根據國外較成功的經驗，為了解決我國失地農民的城市化保障問題，需要建立多元化的保障機制。根據有關研究，可以將安置補償金分類使用、分期支付的方式建立一套創新的集經濟補償、社會保障、就業服務三位一體的保失地農民城市化保障機制，來緩解失地農民的生存壓力。即將征地補償金劃分為完善社會保障體系、完善就業培訓機制、支付農民征地補償金三個方面來分別進行使用[4]。通過一套多元化的就業安置機制來解決失地農民的就業安置問題。

（3）社區共同意識的培養——重視“上下結合”的規劃組織

安置區的規劃設計應適應失地農民城市生活過渡適應期的實際需求，這種需求需建立在多方組織單元的有效溝通基礎之上。在我們的調查中發現村民并不缺乏關注公共事務，維護公共利益的意識和熱情，但是缺乏溝通渠道和組織。而作為社會結構穩定、社區聯系緊密的傳統農村社區通過增強居民參與社區事務的意識和能力，可形成對自身文化價值認同的社區意識，產生社區凝聚力和集體行動能力。因此在規劃組織方式上，可以以“全方位”村民參與為突破，探索從參與對象、參與流程、參與內容和參與表達等方面對傳統村民參與進行改進和完善，通過農民多層次和多途徑參與規劃編制的各個環節，確保農民在規劃過程中的利益主體地位，只有這樣才能從真正意義上提高人們的社區歸屬感。

（4）社區組織重建——加強新型農村社區的建設

農村新型社區建設是以根本改變農民生產生活條件為目的，以提高農村公共服務能力為著力點，逐步實現城鄉發展規劃、基礎設施、公共服務、社保就業、社會管理一體化，實現城鄉公共服務均等化，加速城鄉一體化融合發展的重要舉措[5]。通過完善農轉非社區的管理體系、社會化服務體系，來加強新型農村社區的建設，培育社區的內生承載力和凝聚力，通過活動載體鼓勵社區居民廣泛參與，以此增強社區的凝聚力，為失地農民快速適應新的生活方式并融入新型社區奠定厚實的基礎。

（注 論文本部分所有數據均來自筆者帶領的調查小組于2013年4月—7月進行的“‘被上樓’城郊居民生存狀況調研社會調查報告”，調查組其他成員為張曉陽、張志雄、林寶梁 、司秋月。）

資料來源：

文中圖表均為作者自繪。