基于適應性理念的國外河流保護地政府治理模式演變與對比

李 鵬，高亞婷，蘭紅梅，趙 敏

(1.云南大學工商管理與旅游管理學院；2.國家林業和草原局(國家公園管理局)國家公園規劃研究中心；3.云南大學建筑與規劃學院)

自然保護地永續保護離不開有效的政府治理。世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，簡稱IUCN）及世界自然保護地委員會（World Commission on Protected Areas，簡稱 WCPA）等認為“治理”關注的是決策主體、決策過程、決策主體的權責分擔以及問責[1]。《保護地2018年度報告》（ProtectedPlanetReport2018）指出全球只有20%的保護地得到有效治理[2]。政府治理是自然保護地達到“善治”（Good Governance）的關鍵途徑。

河流是自然保護地體系中重要的保護對象。河流作為一種自然要素，保護對象構成復雜多樣，是水域、濕地及陸地的完整生態系統組合。同時，河流又是地球上所有生物群落和棲息地中受人類活動影響和威脅最大的區域[3]。20世紀50年代初，美國公眾和政府開始認識到河流除了具有經濟價值之外，還有生態價值和游憩價值，促進了河流保護的開始[4]。早期，美國政府主要通過利用國家公園、國家森林等其他類型保護地對河流實施保護，如黃石國家公園的黃石河、白河國家荒野保護區中的白河。在荒野思想和反壩運動的推動下，1968年美國國會正式通過了《荒野風景河流法案》（Wild and Scenic River Act，簡稱WSRA），標志著國家荒野風景河流體系（National Wild and Scenic River System，簡稱NWSRS）的正式建立。NWSRS的建立旨在保護和提高河流的自由流動性、水質以及杰出的顯著性價值[5-6]。WSRA的通過是世界河流保護的分水嶺，開啟了通過自然保護地建設實現河流保護的新紀元。在NWSRS的影響下，1984年加拿大建立了加拿大遺產河流體系（Canada Heritage River System，簡稱CHRS），隨后澳大利亞和新西蘭也建立了自己的河流保護地體系（Protected River Area System，簡稱PRAS）對河流進行保護[7]。

迄今，作為淡水保護地的一種類型，河流保護地并沒有統一的定義。參考IUCN的自然保護地概念，將河流保護地（Protected River Area，簡稱PRA）定義為：用來保護并維持河流自然價值和生態健康，通過法律或其他有效方式獲得認可并進行管理的內陸水域。美、加等國的河流保護地系統在保護河流、湖泊等內陸水域中發揮了較好的作用，已成為國家重要的自然保護地類型之一。目前，關于河流保護地體系治理的研究，主要集中在法律體系、管理機制、保護規劃和社區參與等方面[8-11]，不同國家河流保護地治理模式的比較及其形成原因鮮有人研究。

治理模式在河流保護地實現保護目標方面具有關鍵作用。治理模式決定了相關的成本收益分擔，是預防和化解社會沖突的關鍵，影響著社會、政治和財政支持[12]。目前，全球自然保護地治理模式大都以政府治理為主，但環境的變化對傳統的政府治理模式提出了新要求和挑戰。適應性[13-15]理念作為保護地政府治理模式創新的指導思想，對保護地建設具有重要意義。河流保護地體系作為一種保護地制度體系，需要根據國情差異和河流特點形成符合自身的治理模式。為此，本研究基于適應性理論框架，針對已經建立河流保護地的美、加、澳、新4個國家，比較其河流保護地治理模式的差異，并剖析造成差異的原因，進而為中國自然保護地體系和河流保護地的未來建設提供借鑒。

一、適應性研究框架

（一）概 念

適應性是應對環境復雜性、不確定性及變化的選擇。適應性原指若一個物種在不同的環境下仍能保持自身的存在，則其具有適應性[16-17]。自然選擇是適應的發生和維持唯一可接受的解釋[18]。社會系統表現出的適應性與自然系統類似[19]，Steward[20]首次提出了“文化適應”概念，用于描述“文化核心”（即區域社會）調整自身行為適應自然環境的過程，突破了適應性自然科學的范疇。后來，適應性被廣泛應用于全球變化、可持續發展等新領域，脆弱性、恢復力等成為適應性研究的核心概念[21]。IPCC（Intergovernmental Panel on Climate Change，政府間氣候變化專門委員會）指出應對全球氣候變化的適應性是通過調整系統進而降低脆弱性或增強彈性的過程來體現的[22]。社會—生態系統（Social-Ecological Systems）是一種復雜適應系統，有學者用“適應性”來概述適應主體及其環境間的非線性和相互作用，促進可持續發展[23]。WANG等[24]和SMIT等[25]認為適應性是適應主體的行為特征，強調主體在“干中學”，以趨利避害，增強恢復力。目前，適應性已是全球變化科學的核心概念之一[26]，也是可持續發展研究的關鍵要素和分析框架[27]。

適應性概念從自然科學到社會科學一直處于動態發展過程，是一個復雜的過程，包含了學習、調整、響應等環節。保護地政府治理的適應性是適應主體為減少對保護地的負面影響，調整其行為和系統結構的過程，以實現系統動態平衡。

（二）框架構成

“適應性”既指適應的過程，也指適應的條件，在特定的學科中有更具體的解釋。適應性框架需基于三個問題[28-29]：適應什么？誰或什么適應？適應是如何發生的？任何對適應性的科學分析都需要明確這三個要素。

1）適應對象。任何對適應系統性的分析都需明確“適應什么”，即適應的對象。不同的適應過程，適應對象亦不同，可以是生物等實體，也可以是時間、空間范圍、現象問題等非實體，如包含氣候變化的自然生態系統問題、環境難民問題都可以視為是全球變化背景下的適應對象。分析適應對象的特性，有利于適應主體做出調整。

2）適應主體。適應主體是適應的關鍵要素，任何適應性的研究都需要對系統的主體進行定義或描述。適應主體既與尺度規模相關，如國家、區域等，也與系統的性質有關[30]，如生態、經濟、社會、政治等。社會—生態系統的適應主體是其系統組分，既包含人類社會也有自然系統。

3）適應過程和結果。適應過程和由此產生的適應結果回答了“適應如何發生”的問題。適應的過程和形式依據不同屬性可劃分為不同的類型，例如，有學者將適應分為長期的和短期的，也有學者認為在沒有管理的自然系統中，適應是自發的，而公共機構發起的適應通常是有計劃的并可能是預期的[28]。根據內外部因素和適應主體的適應能力動態變化，HOLLING等[31]提出適應性循環（adaptive cycle）模型，表明這種過程是不斷循環的，適應結果是評價適應是否成功的依據。

適應主體和適應對象之間存在不同，都會引起適應過程和結果的差異。在不同國家，保護地政府治理的適應結果直接表現為不同的治理模式。

二、河流保護地政府治理模式比較

依據政府治理的主體（主要行為者）對保護地管理所負有的權力和責任的不同，可將河流保護地政府治理模式分為4種類型[12]。

（一）聯邦主導模式

聯邦主導模式是以聯邦政府為主導，聯邦機構享有決策權，承擔責任和義務，具有強執行力和高效性的特征[32]，美國的NWSRS政府治理是其中的典型代表。截至2019年4月，美國的國家荒野風景河流單元數量已達226段（一條河流可能只有一段或多段符合要求，故其數量單位用段），長度為21 585.3 km[33]，已經成為聯邦層面重要的保護地類型之一。NWSRS的法律體系構成以聯邦立法為主，并輔以相關的環境保護法案[34]。WSRA明確了國家荒野風景河流的地位、目的、遴選標準和管理過程等各項事宜以及具體的技術性管理；同時，輔之以一系列配套的計劃、政策、戰略、指南等。此外，國家荒野風景河流保護也需遵循水資源和野生動物保護等方面的法律，使得河流保護地體系建設的各項運作有法可依、有章可循。NWSRS的治理主體以聯邦機構為主，非聯邦機構為輔。聯邦機構包括林務局、國家公園管理局、野生生物與魚類管理局、土地管理局[35]等，非聯邦機構主要涉及州政府或地方政府。這種聯邦與非聯邦治理機構形成了4種組合管理方式：單一聯邦機構進行統一管理；不同聯邦機構進行聯合管理；州或地方政府進行地方管理；“聯邦?州?地方政府”進行合作管理[36]。資源權屬方面，NWSRS賦予聯邦機構絕對的管理權。大部分荒野風景河流土地屬于聯邦，對于非聯邦所有的土地和水資源，WSRA明確規定聯邦機構擁有優先獲得權、購買權及限制權，從而控制河流及其沿岸土地的使用方式。一部分私人土地通過地役權（Easement）方式加以保護，一部分私人土地和水資源則通過勸說、環境教育等方式進行管理，讓原所有者自覺參與到河流保護行列之中[34]。國家荒野風景河流治理的資金保障有多種渠道，主要是聯邦和地方財政支持，其他還有特許經營收入、企業贊助、非政府組織資助等形式，豐富多樣的資金渠道為荒野風景河流體系的發展提供了有力保障。

（二）綜合治理模式

綜合治理模式是由聯邦政府主導治理方向并適度分權，將部分管理權下放至地方政府，既有聯邦政府的主導，又有地方政府的自主決策，新西蘭的荒野風景河流體系是典型代表。新西蘭是一個深受河流影響的國家，河流是重要的景觀特征并塑造著國家環境[37]。1981年，《水土保持法修正案》（Water and Soil Conservation Amendment Act）的通過標志著荒野風景河流體系的正式形成，它首次提出保護河流突出的荒野、風景、娛樂或其他自然特征。

荒野風景河流的保護法律由中央政府制定。新西蘭《水土保持法修正案》（也被稱為《野生和風景河流法》）的頒布催生了水保護令（Water Conservation Orders，簡稱WCOs）。1991年通過的《資源管理法》（Resource Management Act，簡稱 RMA），為管理河流和河流內的水體提供了主要的立法保障，專門承認和保護河流水體價值的WCOs被納入。由于過度復雜的申請程序，目前WCOs僅覆蓋了新西蘭13條河流的部分河段和2個湖泊，發展較為緩慢[37]。此外，《國家公園法案》（National Parks Act）（1980）、《保護法》（Conservation Act）（1987）、1983 年淡水漁業條例等也為荒野風景河流的保護提供了支持。

新西蘭未成立管理河流保護地的專門機構。根據《保護法》和RMA，保護部、漁獵委員會和區域委員會是河流管理的主要機構，職責包括管理保護區和野生動物，開展淡水漁業研究，倡導保護水生生物和淡水等。同時，區域委員會在水污染防治、水資源利用以及沿河土地使用方面起著重要作用。

新西蘭土地所有權分為政府所有、私人所有和租借持有3種形式。所有的土地管理權都集中在中央政府，存在部分公有土地的所有權與管理權分離。對于私人土地，政府需要購買或同私人達成協議后進行聯合管理。WCOs僅保護河道水流，并不像美國一樣對河流周邊土地也進行保護。當出現資源權屬沖突時，由地區或市議會審議對影響水資源的土地使用進行決策。

河流保護地的保護資金近90%來源于中央財政，各種其他基金也是來源之一，如自然遺產基金等。

（三）合作共管模式

合作共管模式是一種多主體參與的模式，重視利益相關者的參與、互動和共識達成，遵循約束、協調和控制的管治特征，加拿大CHRS是合作共管模式的典范。加拿大國土廣闊，有著眾多價值突出的河流或航道，1984年各級政府聯合成立了國家河流保護項目——CHRS。政府與當地社區和管理團體合作，在全國范圍內遴選優秀遺產河流，并鼓勵對這些河流進行長期管理以保護其自然、文化和游憩價值，使加拿大人代內、代際都能受益[38]。截至2017年底，CHRS已經提名42條遺產河流，其中39條已指定保護，總長近12 000 km[39]。

CHRS作為一個國家項目，只是一個公共信托，這就決定了其本身沒有立法權。《遺產河流系統：政策、程序和操作指南》是加拿大遺產河流項目的基礎文件。該文件詳細界定了CHRS的總體原則、治理結構、提名和指定過程以及監測制度，成為聯邦、省和地區管轄范圍內參與該項目的關鍵文件，包含指導CHRS項目的《遺產河流憲章》以及十年戰略計劃等內容。同時CHRS在具體實施時有相應的配套政策，如國家公園指導原則和運營政策中的遺產河流政策[40]等內容。

與美國NWSRS不同，CHRS由遺產河流委員會（Heritage Rivers Board，簡稱HRB）進行管理。HRB由聯邦、省、地區政府的官員組成，由公園管理局、印第安事務及北方發展部代表聯邦政府[41]，普通民眾可由政府指派進入HRB來參與管理。合作共管模式的思想是堅持民主平等原則，參與主體有政府部門、當地居民、學者和非政府組織，如Three River由三河協會進行管理，Hillsborough河由私人土地所有者進行管理。

依據《遺產河流憲章》，各個區域和流域的管理機構自愿加入河流保護項目，被納入項目的遺產河流，其資源權屬不改變。CHRS尊重土著社區、土地所有者和個人權利，參與者保留在CHRS中河流的管轄權力，其中包括土地所有權、被提名的河流的確定及按照該系統目標運營和管理的權利。

聯邦資金是CHRS運行的資金來源，主要由國家公園管理局提供。作為項目的牽頭機構，國家公園管理局通過其秘書處，為編制文件和與CHRS有關的研究和項目提供財政和技術援助，以完成提名和指定遺產河流的研究和計劃[42]。

（四）地方自治模式

地方自治模式的鮮明特征是保護地的管治權歸屬地方政府，聯邦政府主要負責對外溝通交流及內部引導協調，保留外交權和調處權，澳大利亞河流保護地治理體系是其中的代表。1979年，荒野協會及其他環保組織在塔斯馬尼亞州反壩運動中的成功，標志著澳大利亞河流保護意識上升到國家層面[43]。1993年，澳大利亞遺產委員會啟動“荒野河流項目”，系統識別澳大利亞的野生河流，制定可持續管理野生河流的準則[44]，以提高人們對野生河流價值的認識，保護真正意義上的荒野河流。具體落實河流保護概念的是各州及領地，且采取的形式極為不同，如昆士蘭州、新南威爾士州的“荒野河流”、維多利亞州的“遺產河流”[45]。

各州政府的專項法規或條例是平行而非隸屬關系。荒野河流項目結束之后，2005年昆士蘭州政府為履行承諾提出了“荒野河流法”（Wild Rivers Act，簡稱WRA）（2014年廢除），成為澳大利亞第一個立法保護野生河流的地區，并在2007—2010 年間提名了13條野生河流[46]。WRA作為河流保護的管理依據，與可持續規劃法案、水資源法案及其他相關法律協同運作，為保護荒野河流價值可持續發展奠定了基礎[43]。此后，其他各州也相繼出臺荒野河流（遺產河流）的法規和政策，如維多利亞州的《遺產河流法》、西澳大利亞州的《河流恢復手冊》、首都領地的《水資源法》等。

荒野河流的治理主體以地方政府為主，聯邦政府為輔。地方管理部門對當地河流保護地的立法、規劃、決策和執行擁有自主權，聯邦政府對內與各地方政府和區域資源管理規劃機構合作，對外履行國際條約義務[8]。具體的管理機構因州而異，如維多利亞州的可持續發展與環境部、西澳大利亞州的水資源與環境規劃局、首都領地的環保局。對跨界河流，相關州聯合設立區域管理委員會，以實現對河流的整體保護，如墨累達令流域委員會、昆士蘭州和新南威爾士州邊界河流委員會。各州因地制宜實行多樣化管理，不僅增加了河流保護地管理的靈活度，也相互提供了經驗借鑒。

澳大利亞有約13%的荒野河流處于自然保護區內，超過1/3位于私人土地上[44]。當河流保護剝奪了原住民傳統的土地權利時，由地方政府進行協商。例如，昆士蘭州的WRA在原住民土地權屬問題上與《原住民土地權法》存在矛盾，受到反對派Abbott和著名土著活動家Pearson的強烈反對，WRA在爭議聲中艱難推行，直到反對派競選成功，《區域規劃利益法》取代了約克角半島的WRA，才平息了荒野河流保護和原住民之間土地權的糾紛。

保護荒野河流的資金主要由聯邦政府提供。隨著原住民在保護區內自然和文化資源保護中重要性的凸顯，對處于原住民土地上的荒野河流，聯邦政府在原住民自愿的前提下為其提供資金和技術支持[47]。同時，聯邦政府鼓勵私人參與保護，增加了資金來源。

三、河流保護地適應性政府治理模式形成原因

美國NWSRS作為河流保護地體系的“原種”，形成了一套聯邦主導的政府治理模式，其政府治理理念逐步向全球傳播。各國在自身實踐過程中，結合國情演化出不同形式的“變種”，形成了與國情相適應的治理模式，這是政府治理差異化，也是適應性治理的表征。4種河流保護地治理模式對比結果如表1所示，4種模式在法律機制、管理機構、資源權屬3個方面表現出較大差異，資金來源均是多元化的資金渠道，國家財政撥款在支持河流保護地建立與管理過程中承擔主要責任，特許經營收入、非政府組織及企業等社會團體捐助也提供了支持。結合上述研究表明，各國PRAS政府治理模式是適應主體，適應對象是各國保護地管理體制和政治制度，4種治理模式是適應的結果。

表 1 美、加、澳、新4國河流保護地政府治理模式比較

（一）不同治理模式是適應保護地管理體制差異的結果

4種河流保護地體系與自然保護地體系存在被包含或部分被包含的關系，治理模式深受所在國自然保護地管理體制影響，主要是通過不同的管理機構作用于適應主體，從而形成4種適應過程和結果。

美國NWSRS是國家保護地體系的有機組成部分，林務局、國家公園管理局等聯邦機構是其主要的治理機構，延續了保護地聯邦主導治理模式。美國大多數自然保護地都是采取政府治理模式，主要特征是聯邦集權、垂直管理，國家公園、國家森林等“完全中央集權”。當保護地治理體系的治理客體變成構成復雜的河流時，其政府治理模式適應性地變成了局部“非完全中央集權”的聯邦主導形式[34]，主要體現在兩個方面，一是治理主體的多元化，荒野風景河流治理主體除聯邦機構外還包括當地政府、協調管理委員會及公眾；二是資源權屬的多樣，荒野風景河流資源包括土地和水資源，其所有權和管理權是分開的。

新西蘭荒野風景河流治理模式沿襲了聯邦政府主管、地方政府輔助的形式。目前，新西蘭保護地管理體系中，政府機構和非政府組織是管理主體。政府機構由保護部和其他一些部門組成，是保護地體系的中心管理機構。保護部擁有保護地的土地所有權和管理權，簽署執行相關法律法案（包括認可毛利人參與保護的地位的相關法規），同時其設有11個區域辦公室，各級區域管理機構負責各自區域的管理規劃編制[48]。保護地的資金保障主要來源于政府財政，其他來源包括基金項目和旅游收入等[49]。正是對保護地管理體制的充分適應，才形成保護部和地方機構主管河流保護地的綜合治理模式。

加拿大近一半的遺產河流位于國家公園內，國家公園管理局是CHRS項目的牽頭機構，是自然保護地的重要組成，河流保護地治理模式是國家自然保護地管理體制的延伸。加拿大自然保護區的建立并不是通過立法來明確界定的[50]，95%的自然保護區由政府管理，伙伴協作、共同保護是其突出的管理理念，如國家公園的建設與管理主體包括政府、企業、學術界、非政府組織和私人管理者等。包含大量政策、指南等的指導文件，多方構成的治理主體，尊重各方權益的資源權屬及政府財政為主的資金保障，是河流保護適應自然保護管理體制的有力證據。

相比美加兩國，澳大利亞河流保護地體系更為獨立，雖未完全納入聯邦保護地體系，但作為自然保護地的一類，河流保護地治理模式大體遵循原有保護地管理體制。各州、領地是自然保護地發展的主導者，保護地的管理主體是各州、領地政府機構[51]。20世紀70年代《國家公園和野生動植物保護法案》頒布后，聯邦政府才開始在管理上擔任實質性角色，負責國家層面的保護區并起協調作用。2008年，聯邦政府將國家保護地體系列為其6 大優先事項之一并提供資金，也包括對土著保護地的資金支持[52]。聯邦政府和州、領地政府分別制定相應的法律對各自負責的保護地實行保護，河流保護地基于自然保護地的地方管理體制做出響應，形成地方自治模式。

（二）不同治理模式也是適應國家政治制度差異的結果

不同的政治環境和體制是4國形成河流保護地適應性政府治理模式的基石。美國、加拿大、澳大利亞同屬聯邦制國家，三權分立卻不盡相同；新西蘭實行君主立憲制混合英國式議會民主制。適應主體受到各國的法律法規、權利分配等的擾動而出現不同的適應結果。

美國聯邦起主導作用的政治制度是其河流保護地治理模式關鍵的適應對象。美國聯邦憲法發展過程呈現出聯邦權力擴大和加強的趨勢[53]，聯邦政府集權是保護地聯邦主導的政府治理模式形成的重要原因[54]。聯邦政府與州政府的權威分配依照憲法規定的原則進行，聯邦政府地位高于州政府，州政府分權在中央集權基礎上進行[55]。即便大部分土地為私人所有，但美國政府可以通過購買、租賃、稅收等方式獲得其所有權，保護地所有權主要為聯邦政府擁有[56]。聯邦政府機構是自然保護地的主導者，河流保護地體系政府治理為聯邦主導模式順理成章。

集中的政治制度是新西蘭河流保護地政府治理適應性模式出現的刺激因素。新西蘭是具有議會制政府的君主立憲制國家，相較于美、加、澳，政治制度較為簡單，權利分布在議會（由君主和眾議院組成）、行政和司法三個政府部門，議會是只有眾議院的“一院制”，對行政權力的制約不大，內閣通過簡單多數的投票制實現對立法機關的控制[57]。新西蘭沒有成文的憲法或高于議會通過的法律的任何形式的法律，中央與地方的垂直關系較為明顯，單一集中的政治制度為保護地中央政府主管和立法提供了條件，是河流保護地中央與地方聯合治理的適應結果形成的關鍵。

加拿大獨特的聯邦制作為適應對象，塑造了河流保護地合作共管的政府治理模式。加拿大采取聯邦和各省之間分權的聯邦體制，省政府擁有更徹底的分權，省政府是政府體系的主角，在各自的管轄范圍內擁有強大的自主權和立法權。1867年憲法規定了聯邦與各省的立法權，聯邦權力集中于國防、外交、貨幣及省級貿易等全國性事務上，各省立法主要在省內事務方面，如自然資源、教育和健康等[58]。聯邦政府無權直接管理各省的土地資源，但聯邦政府與地方政府之間具有較強的協作性[59]。以上各種因素導致了保護地政府管理和伙伴協作機制，出現由國家公園管理局牽頭、多方參與的治理模式。

澳大利亞河流保護地地方自治模式的形成歸因于其“聯邦弱、地方強”的政治制度。各州原為英屬殖民地，1900年各個殖民地聯合通過《澳大利亞聯邦憲法》，并于第二年宣布成立澳大利亞聯邦。但聯邦政府與州政府之間的協作不如加拿大成熟。聯邦建立初期，州政府的權力大于聯邦政府，聯邦政府在某些方面甚至缺少干預權；隨著國家的發展，聯邦政府逐漸成為主要角色，但各州獨立性依舊，有各自的憲法和獨立的政治體制，聯邦政府主要起協調和引導作用，是典型的“弱聯邦?強地方”制度，聯邦與各州互相牽制。澳大利亞保護地治理隨本國政治制度的發展而發展，河流保護地主要由各州政府負責相關事項，適應形成了地方自治的治理模式。

四、結 語

綜上所述，各國河流保護地政府治理模式各具優缺點。美國聯邦主導的河流保護地政府治理推行了有效的分級管理，聯邦和地方各有側重，管理方式多元化，法律制度完善，實施性強；新西蘭綜合治理模式雖嚴格地保護了河流，但公眾參與度不高；加拿大合作共管模式充分調動了各種保護力量，但專項法律的缺位和自愿參與的原則削弱了對河流的保護強度；澳大利亞地方自治模式自由度高，但缺少聯邦層面法律引領約束，造成河流保護進程坎坷。

適應性是保護地治理的必然選擇。自然保護地治理沒有統一的模式，必須依據不同的治理環境進行設計[60]，河流保護地體系也不例外。以上研究表明，各國有本土化的法律政策和管理機構，河流保護地體系體現出適應性特征。從主體、對象和過程[29]三個要素來看，適應性是河流保護地政府治理適應不同治理環境的結果，其深層原因則是適應所在國政治制度的變化（見圖1）。

圖 1 河流保護地政府治理適應性分析

中國目前還沒有自己的河流保護地，與國外河流保護地最接近的是國家水利風景區。但是，國家水利風景區與河流保護地相比，在法律、管理機構等方面仍有較大差距。2018年習近平總書記指出，“長江擁有獨特的生態系統，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置”，2020年中央又提出了“黃河流域大保護、大治理”，表明我國河流保護意識得到進一步加強，河流管理將由單一管理轉變為綜合治理，專門的河流保護地類型將成為一種潛在選擇。2020年12月，中國第一部有關流域保護的專門法律——《長江保護法》出臺，《黃河保護法》也在起草之中，預示著專門的河流保護地體系及其相關法律極有可能在中國誕生。

河流是一種獨特的生態系統和地理單元，建立中國的河流保護地體系應該是中國特色自然保護地體系新的拓展和努力方向。根據適應性原理和方法，汲取4國河流保護地建設的成功經驗，相關部門應在法律、機構、社區等方面予以提前考慮，為探索出符合中國國情的河流保護地政府治理模式奠定基礎。要以《長江保護法》《黃河保護法》的出臺為契機，建立國家層面的專門法律，作為統領河流保護地發展的指南和建設的依據。同時要以生態文明思想為指導，兼顧生態環境保護和利用。由于國情不同，中國難以像某些發達國家一樣采取拆壩等方式來保護荒野河流，但是我們可以保護人民身邊的河流，打造城鄉健康美麗河流。

綜觀國外河流保護地管理機構，并結合中國現有政治制度，中國河流保護地體系建設需要由一個部門進行統籌，實行分級管理，采取中央直接管理、中央委托地方政府管理、中央和地方政府共同管理等模式[61]，同時建立企業、社會組織和公眾參與的長效機制。我國土地和河流等自然資源都屬于公有，不存在河流保護地建設與私人土地、河湖資源之間的權屬沖突，但是，中國存在土地集體所有的居民生計依賴與全民生態保護責任的使用限制之間的矛盾。基于此，應探索河流保護地資產使用權的多樣化，在不損害河流生命體和生態系統的前提下，完善使用權轉讓、出租、作價出資（入股）等權能，探索與河流相關的特許經營活動，鼓勵原住民共參共享。國內外自然保護地的資金來源基本是以財政投入為主，并鼓勵非政府組織和個人提供支持，河流保護地建設也是如此。我國今后在建立多種資金來源機制之外，還要實現與河流保護地相關生態產品的貨幣化，明晰河流生態產品數量及質量，通過市場機制，實現綠水青山向金山銀山的轉換，進一步反哺到河流保護地的運營管理。