日本國立公園分區規劃與管控的經驗及啟示

張誼佳，彭 蓉，趙依丹，高 媛，趙 明

(國家林業和草原局林產工業規劃設計院)

自2015年國家發展和改革委員會等13部委聯合通過《建立國家公園體制試點方案》后，我國陸續開展了10處國家公園體制試點建設，并在2020年底完成了試點評估驗收工作。我國國家公園通過體制試點建設總結了很多關于管理的體制機制等方面的寶貴經驗，但是各試點單位在實際管理過程中對完善的法律法規制度，明確的管控、建設內容與強度要求，詳細的審批流程等方面存在強烈的訴求。由于目前我國關于保護地管理的兩部法律尚在制定中，試點實際建設管理過程主要參考《中華人民共和國自然保護區條例》《風景名勝區條例》以及各試點自主實施的“一園一法”，規定的內容相對基礎，對實際建設內容的管理指導性不強。筆者以“日本國立公園”“國家公園分區及管控”等為關鍵詞在CNKI檢索，截至2021年5月底前，得到與日本國立公園相關的研究共27篇，主要是概況、發展歷程、管理體制、法律建設、旅游等方面，針對不同分區下具體建設內容要求，審批與管控等方面尚未發表相關研究。對國家公園分區及管控的研究共13篇，多集中在思路、方法的探討，具體措施也是以具體某個國家公園試點來論述，缺少自上而下的基于分區明確的具體建設要求和審批流程的研究。因此，本文基于國家林業和草原局引智計劃“世界自然遺產保護管理規劃培訓”學習成果，結合筆者在參與國家公園體制試點評估驗收工作中發現的問題，及在主持國家級林業科技成果推廣項目“國家公園基礎設施（保護、防災、科研監測）設計規范研究”中整理的我國國家公園基礎設施體系及建設規范要求，通過深入研究日本國立公園各分區建設要求及實際審批流程與審批主體等經驗，為我國國家公園從體制試點階段進入建設與管理階段后的立法、立規以及具體建設內容審批管理提供啟發和借鑒。

一、日本國立公園分區及管控情況

日本早在1931年制定了《國立公園法》，距今已有89年的歷史。作為全球人地關系最為緊張的國家之一，日本在國家公園建設中，以系統化、制度化的管理方式，解決了土地、保護、發展等方面的問題，在土地權屬復雜（包括國有地、公有地、私有地和其他共4類所有權并存）并有較大人口、經濟、環境壓力下實現了對生態系統的有效保護。我國國家公園在土地管理、保護與發展平衡等方面均存在與日本類似的問題，學習日本國立公園的先進經驗，是避免走彎路，實現我國國家公園高效率、高質量建設的最佳途徑之一。

日本國立公園是通過3個層次實現不同權益人行為規范和管理，從而達到整體保護的目的。首先通過實施“地域制”的綠地制度（超越土地產權與土地利用性質），超越土地所有權歸屬的限制，將需要保護的地域指定為國立公園[1]。其次是制定相應的規劃，規劃主要分為兩個方面：①限制規劃，主要通過限制公園內可進行的行為來保護生態環境和自然景觀；②實施規劃，指通過采取相應對策和建設所需設施，保護和恢復生態系統，同時對生態系統進行合理利用。最后通過《日本自然公園法》的法律約束，有效控制有可能改變自然風景的行為。

由于我國土地公有制性質與日本不同，因此除“地域制”外，日本國立公園制定規劃和法律約束規范和管理權益人的行為對我國國家公園建設與管理更有實際的借鑒意義。筆者根據日本環境省官網（http://www.env.go.jp）的相關資料整理出日本國立公園規劃體系（見圖1）。日本國家公園“限制規劃”的“保護分區規劃”和“利用限制規劃”，針對不同保護分區，設置不同強度的控制措施，明確資源可利用時間和方式，達到合理利用與資源保護平衡的目的[2]。本文主要是對日本國立公園“限制規劃”部分在空間和依法審批管理方面的深研究，以期對我國國家公園分區規劃和管控有所啟發。

圖 1 日本國立公園規劃體系圖

（一）保護分區

保護分區規劃是通過分區來設定不同限制強度的行為，使開發和利用服從于保護。分區規劃的目的是保護自然景觀，對無序的開發和利用加以限制。按照生態系統完整性、資源價值等級、游客可利用程度等指標，將陸域劃分為特別地域和普通地域兩大類，海域分為海域公園和普通地域兩大類。特別地域又劃分為以下4類：①特別保護區，是基本處于原始、荒野狀態地區，是國立公園中最核心的區域；②I類特別地區，指符合特殊保護政策的風景區，在特別地域中保持最嚴格的區域，并且需要盡可能保護當前景觀；③II類特別地區，是需要協調農業、林業和漁業活動的地區；④III類特別地區，是環境保護必要性較低的地區，可以進行一般的農業、林業和漁業活動，幾乎不必擔心影響環境的維護。海域公園是指擁有出色的水下景觀以及動植物資源的區域，必須維持優良的景觀特點，保證海洋野生動植物的棲息環境。普通地域是指保護特別地域、海域公園以外的景觀地區，可以視為特別地域或海域公園與國家公園外部的緩沖區，主要實現對整體風景的保護[3]。

據統計，目前全日本國立公園分區保護面積比例如下：特別保護區占13.2%，I類特別地區占11.3%，II類特別地區占24.7%，III類特別地區占22.1%，普通地域占28.9%（數據由江戶川大學國立公園研究所所長中島慶二先生于2019年提供）。此外，國立公園還設立利用調整地區，根據自然資源不同時間段所需保護管理強度，對利用方式、利用時間、利用人群和數量等進行彈性調控。

（二）行為管控

日本國立公園對各類建設行為的管控以分區為基礎，管理制度要求明確，對不同分區具體行為的審批制度、審批規定和審批主體有明確的細化要求。日本國立公園內經常發生的行為主要包括土地性質變更、構筑物建設、資源開采、整體景觀改造等。日本國立公園在管控過程中，首先對主要行為在各類保護分區中所應采取的審批制度進行了相應的規定。筆者參加2019年國家林業和草原局引智計劃“世界自然遺產保護管理規劃培訓”訪問交流活動期間，根據東京都環境局自然環境課佐藤女士“國立公園的保護和使用計劃”課程翻譯整理表1～3。表1明確了針對主要建設行為在不同分區內應采取的行政審批備案制度；表2進一步細化了審批規定，明確了不同分區內可審批的建設行為強度，即超出規定建設強度的行為不予審批；表3明確可審批主要建設行為的審批主體。可以看出，審批主體依建設強度的下降逐步權力下放，既明確管控權責，又保障了主要建設行為的時效。

表 1 日本國立公園內主要建設行為中央政府審批制度表

表 2 日本國立公園各區內主要建設行為審批規定

表3 日本國立公園主要建設行為審批主體（以東京都審批要求為例）

總體來說，建設方面差異主要存在于3個層次，即特別保護區最為嚴格，第I～III類特別地區視具體內容嚴格程度不同，普通地域則相當于協調控制區，約束力不高。具體來說：①特別保護區，禁止一切可能對自然環境造成影響的活動，未經允許不得改變地形地貌、新建或改建建筑物，人類行為受到最嚴厲的管制；②I類特別地區，盡可能維持風景不受破壞，可設置步行道；③II類特別地區，允許建設不影響自然風景的基礎設施，除步行道外，還可設置機動車道；④III類特別地區，對風景資源基本無影響的區域，只要不會嚴重地影響到原有的自然風景，則可集中建設休憩接待設施，前提是建設風格要與本土文化統一結合；⑤普通區域中除非發生超過一定規模的設施建設或采礦等行為，一定要向國家提出申請之外，管理上較為寬松。管理方面，在特別保護地區和I至III類特別地區進行的各類行為需要通過行政許可，不同級別的分區對應環境省環境大臣、地區環境事務所所長和地方知事等不同的行政審批主體辦理許可。普通地域行為主要采取備案制度。

二、我國國家公園分區及管控

我國國家公園建設起步相對較晚，但是類似國家公園的自然保護區建設也一直秉持與國際生物圈保護模式接軌的原則。自2015年我國開始國家公園體制試點建設工作以來，現已有10處國家公園完成試點驗收工作，本文對現有10處試點國家公園分區及管控情況進行了梳理。

（一）分區情況

目前我國10處國家公園體制試點現階段分區情況如表4所示。

表 4 我國國家公園體制試點分區一覽表

我國國家公園在試點建設過程中主要是采用功能分區和管控分區相結合的方式。《國家公園總體規劃技術規范（GB/T 39736—2020）》發布后，現已明確國家公園應采取分級分區分開區劃的方式，即將管控分區與功能分區分開。管控分區主要分為核心保護區和一般控制區兩大類。功能區劃可根據國家公園保護與發展目標進行調整，一般分為嚴格保護區、生態保育區、傳統利用區、科教游憩區等。就目前分區要求而言，主要規定還是原則性條款，如核心保護區原則上禁止人為活動，實行最嚴格的生態保護和管理，一般控制區允許適量開展非資源損傷或破壞的科教游憩、傳統利用、服務保障等人類活動。

（二）管控情況

根據對10處國家公園試點評估驗收情況，試點目前建設項目的審批仍參考原有保護地的相關要求，如《中華人民共和國自然保護區條例》《風景名勝區條例》等，絕大部分項目是根據試點期間“一園一法”、產業準入清單或指導目錄、特許經營管理辦法等實施。但各公園建設者對國家公園的理解程度不同，產業項目、建設開發強度各不相同，造成管理內容五花八門，缺乏統一的標準。

同時，除上述不同分區的細化管控要求不明確、缺乏統一標準外，對于跨省國家公園的管理條例、規劃由誰制定、審批，如何批等問題不明確，導致跨省國家公園建設缺乏基本行為規范，亦是我國國家公園建設亟待解決的重要問題。

三、啟示與建議

針對國家公園體制試點情況及問題，對照日本國立公園建設經驗，為實現我國國家公園從體制試點階段向未來高效建設管理階段過渡，應進一步將管控分區與功能分區相對應，并根據我國國家公園建設特點和建設內容對分區管控進行細化，明確審批流程和主體，落實責任。

（一）管控和功能分區對應

將管控分區與功能分區分開，采用分級分區管理方式，是我國國家公園的分區方法[4]。管控分區相當于日本國立公園特別地域下的特別保護區和I、II、III類特別地區，即我國的核心保護區和一般控制區。但是實際操作過程中，考慮到我國國家公園內存在的空窗區和周邊社區，應增加協調控制區，相當于日本國立公園的普通地域。我國功能分區應與管控分區相對應，即現行的功能分區中嚴格保護區應與核心保護區一致，采取最嚴格的保護方式。其他功能分區，如生態保育區、傳統利用區、科教游憩區等應在一般控制區內進行細分，根據人類活動強度對各功能區建設內容進行“一園一策”的細化。空窗區和周邊社區的建設內容應參考日本國立公園對普通地域的要求，確保國家公園周邊資源也得到有效的保護和利用。

此方法既能保證在我國國家公園建設初期，通過分級分區管控方式有效保護核心資源，又可隨著我國國家公園持續建設，對一般控制區內的不同功能區管控細則不斷完善，逐步形成國家公園不同用途區域管控要求，最終實現“兩級管控區[4]、多種功能區”的系統化、規范化、統一化管理。

（二）細化建設行為要求

筆者根據對日本國立公園分區保護、建設內容限制及審批權限研究，基于國家級林業科技成果推廣項目“國家公園基礎設施（保護、防災、科研監測）設計規范研究”所總結的我國國家公園基礎設施體系[5]，以及實際建設中不同利益主體可能產生的行為，提出適用于我國目前管控分區的建設要求。建設內容以基礎設施體系全部內容為基礎，增加一些農林牧漁方面對資源的使用，明確提出各類設施在兩級分區里是否可建，允許建設的話具體建設要求和應考慮的因素等（見表5）。

表 5 我國國家公園分區管控定性建設要求

（三）明確審批流程及主體

通過將不同管控分區建設內容、建設強度與審批權限對照，為未來實現國家公園分區管控提供思路和支撐。國家公園管理部門主要有國務院、國家林業和草原局（國家公園管理局）、各國家公園管理局、國家公園管理分局/區等。參考日本國立公園環境省環境大臣、地區環境官、地方知事及地方環境所所長的管理級別，筆者建議我國國家公園建設項目審批過程采用如下流程：①在核心保護區內新建設施和原有設施改擴建超過國家林業和草原局管控權限的需報國務院審批；②在核心保護區內設施建設符合管控要求的報國家林業和草原局審批；③在一般控制區內新建設施超過既定規模，視超標程度分別報國家林業和草原局和國務院審批；④其他符合要求的建設項目可委托各國家公園管理局和相應分局進行審批。

日本國立公園通過“限制規劃”進行分區管控，實現不同價值資源的空間劃分、不同利益主體有效的行為規范、不同區域責任單位的有效管理，從而達到整體保護目的。我國已經出臺《建立國家公園體制總體方案》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》《國家公園總體規劃技術規范（GB/T 39736—2020）》等文件和規范，以及《國家公園法》尚在謀劃中。我國國家公園分區管控雛形已經基本形成，并在以國家公園為主體的自然保護地內針對各類設施建設給出明確的管控要求和審批流程，管理將更加有效、順暢。我國在土地資源管理、自然資源管理等方面仍與日本存在一定的差異，國家公園設施建設體系也在完善中。隨著國家公園從試點階段轉為建設管理階段，還需對分區管控和建設審批流程等相關內容持續跟進研究，為立法立規提供借鑒，為提高以國家公園為主體的保護地體系管理效率奠定堅實基礎。