印度國家公園社區參與老虎保護的經驗與啟示

張姝琳，王夢橋，王忠君

(北京林業大學園林學院)

一、研究背景

推動國家公園體制建設有利于保護生物多樣性是當前國際社會的共識。在國家公園長期的實踐中，人們逐漸認識到原住民及社區也是國家公園生態系統的重要組成部分，社區支持、社區參與式的國家公園建設模式日益涌現。國家公園社區，一般是指長期或相對長期生活在國家公園內部以及毗鄰區域的擁有共同價值體系、具有共同文化特征的群體，即當地居民[1]。國際上，學者對社區參與的國家公園生物多樣性保護的研究主要集中于保護效果、參與機制、沖突解決策略等方面，其中社區參與機制的研究是關注的熱點。學者們在社區參與國家公園生物多樣性保護效果實證研究方面開展較早，如Evan Bowen-Jones等[2]在2002年提出了選擇“適合當地”的旗艦物種的10條標準，如地理分布、保護狀態等，并用印度尼西亞的大象、奔巴島上的狐蝠和伯利茲南部托萊多區瑪雅人社區的森林保護3個實證案例，闡述了保護生物多樣性的基礎舉措是獲得當地社區的支持；2017年Mwazvita T.B.Dalu等[3]以位于津巴布韋東部高地地區的溪蟹（Potamonautes）為研究對象，評估了直接或間接的社區生計與社區參與對該物種保護的影響。這些研究充分肯定了社區參與在保護地生物多樣性保護方面起到的正向作用。保護地“人獸沖突”解決方案也一直是學術界關注的重點，如Monica等[4]于2008年考察了印度北阿坎德邦人類與野生動物的沖突，指出單一的政府賠償是不夠的，社區居民完全知情的參與是減少保護與社區發展沖突的主要手段。對國家公園與自然保護區社區參與機制的探索始終是學術界研究的熱點，如Biljana等[5]通過結構化問卷調查的方式，對生活在3種不同土地保有權下的247個村民進行了調查，得出加強居民對權利的認識、改善管理者與當地人之間的關系是國家公園可持續管理的優先事項；2016年Aatif等[6]調查了Van Gujjars社區半游牧民族對科貝特印度老虎保護區自然資源保護的觀念和態度，研究表明社區參與生物多樣性保護的前提是社區認可與主動支持的態度。

印度建立國家公園體制最初學習的是美國黃石模式，即國家公園被給予最高級別的保護，禁止放牧、私人占有，導致早期的印度國家公園存在著激烈的人園矛盾，生態保護面臨著巨大的社會經濟壓力[7]。直到印度國家公園盡可能地平衡了人與保護之間的關系，以“老虎項目”(Tiger Project)為代表的各類生物多樣性保護計劃才得以順利實施。筆者在Web of Science數據庫中分別鍵入主題詞Indian national park、Indian nature reserve、tiger project后，分別獲得1 050、1 086、352篇相關文獻，利用NVIVO軟件對內容密切相關的文獻進行詞頻分析發現，“社區”（community）這一詞匯加權百分比達到了43%（見圖1），說明對印度國家公園的社區參與、社區談判與協商、老虎保護的研究是比較充分的。印度和中國同為亞洲人口大國，在保護地的建設管理上面臨相似的挑戰，印度社區參與國家公園生物多樣性保護的經驗有值得借鑒之處。

圖 1 研究印度國家公園文獻詞匯云分詞

二、印度國家公園與“老虎項目”

印度的自然保護地體系分為4類：國家公園（national parks）、野生動物保護區（sanctuaries）、保護預留地（conservation reserves）和社區保護地（community reserves）（見表 1）。這些保護地的保護要求與管理水平有所差異。

表 1 印度自然保護地體系分類與保護要求

印度自然保護地體系是以國家公園為核心、以野生動物保護區為主體、以保護預留地和社區保護地作為緩沖區或廊道的“動態”保護地體系[7]。印度這4類保護地的總面積約占國土面積的5.03%[8]。在所有類別中，國家公園由國家立法機構設立，提供最大面積和最嚴格要求的保護，在重要的生態、區系、動植物、地貌等地區，資源利用的限制要求最高[7]；野生動物保護區的管理要求次之；而保護預留地和社區保護地多是私人或社區所有土地，是為了保持前兩類自然保護地的生態連通性而在法律上予以確認的兩類保護地，這兩類保護地保留當地社區居住和維系生活的權利。

老虎是列入世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，簡稱 IUCN）紅色瀕危名錄的物種。在印度，老虎保護事業取得了真正的進展。印度的野生老虎主要為孟加拉虎（Panthera tigris），是目前數量最多、分布最廣的虎的亞種。孟加拉虎主要分布在尼泊爾、印度和孟加拉國，也有少量分布在中國西藏墨脫和云南。作為最大的野生貓科動物之一，雄虎體重范圍是180～258 kg，雌虎體重范圍是100～160 kg。19世紀初期，大約還有4萬只老虎棲息在印度。1972年之前，毫無止境的獵殺以及土地爭奪導致大量老虎喪生，有研究表明如果這個趨勢不能遏制，只要50年孟加拉虎就會從印度消失[9]。印度于1973年開展了“老虎項目”，印度老虎和生物圈保護區開始建立。政府通過“老虎項目”吸引大量志愿者和非政府組織（Non-Government Organizations，簡稱NGO）參與老虎保護，與私有土地所有者、政治家和媒體合作，建立了廣泛的守護老虎網絡，推動實行了一系列移民和民生項目，為老虎恢復了大片棲息地，并在這些棲息地上構建了宏大的監測巡護網絡，使得老虎數量恢復到了很高的水平[10]。目前，世界上近70%的孟加拉虎棲息在印度國家公園中[11]，2006、2010、2014年的普查結果顯示，野生孟加拉虎在印度的數量分別是1 411、1 706、2 226 只[8]，目前數量仍在增長中。

三、印度國家公園“老虎項目”的社區參與歷程

印度國家公園社區參與“老虎項目”的歷程可以分為3個階段、6個時期（見表2）。

表 2 印度國家公園社區參與“老虎項目”的時序變遷

（一）第一階段（1988年以前）：被動搬遷、沖突劇烈

印度第一個國家公園，吉姆·科貝特國家公園（Jim Corbett National Park，舊稱 Hailey National park）成立于1935年。現今印度已建立104個國家公園[8]。1972年，印度頒布了《野生動物保護法》，號召國家公園致力于保護野生物種和生物圈。1973年，印度政府在世界自然基金會（World Wildlife Fund，簡稱WWF）的支持下開展了“老虎項目”，老虎保護地由“限制所有人類活動”的核心區和“限制人類土地利用”的緩沖區組成。國家公園往往是其核心區或緩沖區，如坎哈國家公園陸續在940 km2的核心區之外開辟了超過1 000 km2的緩沖區。印度早期的國家公園采取排他性的單一生態保育管理政策，造成了一系列的管理問題。《野生動物保護法》頒布后，印度頻繁發生抵制活動，社區村民與林業人員多次發生肢體沖突。后來，印度政府當局以及眾多國際動物保護組織采取了補償資金的方式，將國家公園內和附近的居民遷移到遠離老虎的區域生活，以確保國家公園和周圍緩沖區域內的原始森林中老虎的棲息地不受到人類生活干擾。但由于遷移村民涉及大量資金、原住民強迫性重新安置也導致許多社會問題[12]，僅靠搬遷和禁牧等消極保護策略難以解決老虎保護和直接依賴自然資源的居民間的問題，導致了社區和管理者之間矛盾尖銳。

（二）第二階段（1988—2006年）：聯合共管、明確參與權利

面對保護地周邊巨大的人口壓力，印度政府創新地推行了“聯合森林管理”（Joint Forest Management）和“生態發展項目”（Ecodevelopment Plan），以協調社區發展與自然保護的矛盾。1988年印度發布新的《國家森林政策》，將當地社區納入自然資源保護范圍；1990年，印度環境森林氣候變化部提出了由邦立林業部門和當地社區組織合作，共同保護森林和共享森林產品的聯合森林管理策略；1991年，印度在80個保護地上建立生態發展項目，通過幫助貧困社區放棄從保護區中取薪材的習慣來實現自然保護的目標；1996年，《村務委員會法案》（ThePanchayatAct）授權地方傳統組織參與決策有關非木材林產品利用問題的治理，社區參與保護地管理的權利逐步被政府承認，且被給予法律保障；2002年的《生物多樣性法案》（TheBiologicalDiversity Act）和《野生動物行動計劃》（WildlifeActionPlan（2002—2016））加強了保護地內外的社區在利用和管理生物多樣性中的作用和地位[10]。

（三）第三階段（2006年至今）：主動搬遷、積極的參與態度

2006年《在冊部落和其他傳統林區居民（林權確認）法案》（TheScheduledTribesandotherTraditional ForestDwellers（RecognitionofForestRights）Act）明確了森林部落的權利，并授權他們在移民安置過程中的土地所有權、保護區范圍內的自然資源利用權和知情同意權[10]。2007年，印度中央政府發布《國家移民安置與恢復政策》，具體規定了國家公園和野生動植物保護區部落村莊的自愿搬遷與補償方案[13]。正由于一系列社區權利的確認和民生項目的實施，在老虎棲息地上構建了宏大的監測巡護網絡，使得印度老虎數量逐漸增加。

四、印度國家公園“老虎項目”的社區參與方式

印度國家公園在實施“老虎項目”過程中，除制定并基本能夠嚴格執行相關的野生動物保護法律法規外，也會根據各保護地情況，因地制宜地采取一些吸引和鼓勵社區參與保護管理的措施，其中社區教化、發動群眾、鼓勵典型、人退虎進、生態旅游和談判協商等是最常見的社區參與方式。

（一）社區教化：依法保障和社區志愿教育

社區參與“老虎項目”的法律與政策保障經政府宣傳和志愿者普及后，直接促進了國家公園原住民保護老虎的行動。許多非政府組織和野生動物保護志愿者在教化社區方面發揮了舉足輕重的作用。如印度孫德爾本斯國家公園（The Sundarbans）是孟加拉虎重要的棲息地之一，在當地原住民的傳統習俗中，殺死老虎一度被大家視為英雄事跡。生態保護組織“野保隊”（Wild Team）在當地志愿者的幫助下，編制了宣傳材料，使村民認識到保護自身和拯救老虎可以雙贏，讓當地村民開始學習如何把老虎嚇退到森林里去，而不是殺死老虎。后來附近村子也加入到保護老虎的行列中，村民們自發做志愿者，主動幫助管理方保護老虎并制止偷獵行為[14]。

（二）發動群眾：集體行動參與老虎保護

印度采用的“聯合森林管理”策略中，特別強調以當地社區組織作為共同管理者，實現可持續管理。為了保護老虎棲息地的木材和薪材免遭非法砍伐，很多國家公園與保護區的緩沖區將一些邊緣村莊全部納入當地保護組織結構中，鼓勵社區公眾擔任組織成員，并由當地人組成巡邏隊，積極參與保護計劃，管理和保護生物多樣性[13]。為了遏制盜獵老虎的趨勢，老虎保護組織逐步與當地原住民積極開展合作。如在喀拉拉邦的貝里亞爾老虎保護區，76名當地默吉亞族婦女被組織起來參與老虎保護行動。這些婦女每天在叢林中巡邏，積極搜尋盜獵者的蹤跡[9]。

（三）鼓勵典型：宣傳并爭取當地“保護冠軍”“社區領袖”的支持

印度中央及地方政府提倡表現卓越的個人“保護冠軍”，對其進行表彰，并給予精神和物質獎勵，對“老虎項目”的成功起到了至關重要的作用。“保護冠軍”是指對國家公園或保護區內的老虎、其他野生動物保護工作做出了較大奉獻、有較顯著成績的個人或團體。森林官員主動建立當地社區保護機構以支持野生動物保護，特別鼓勵當地人爭當“保護冠軍”，促使當地社區更多、更積極地參與保護[15]。

（四）人退虎進：政府賠償與自愿搬遷

政府推動的社區移民是一項重要的保護地管理政策。印度有多個政府機構參與老虎保護地內的居民遷移，居民遷移前首先根據《森林權利法案》（ForestRightAct，簡稱FRA，2006 年）中關于重要野生生物棲息地（critical wildlife habitats）的相關條例標準進行地點選擇；選址后，地方林業部門先與被搬遷村委會及各利益相關方進行溝通，征求居民對搬遷事宜及新址的意見，在得到村民代表的正式同意后，方可開展搬遷。居民做出搬遷決定受到很多因素影響，總的來說，政府需提供一套可以綜合提高被搬遷者生活水平的方案才可吸引居民自愿搬離保護地[16]。1970年至2008年之間，印度至少有10萬人進行了移民。安置移民，要求相當大的投資，并且由于流離失所會給社區帶來不利影響，歷史上對移民搬遷也一直存在爭議。但是目前印度確實有很多當地人自愿先搬出國家公園和保護區，以換取新土地，后期政府會給予一定補償，也能夠提高生活水平[15]。搬遷使許多野生物種的保護狀況得到了切實改善，例如，在1984至2002年期間，從北阿坎德邦的科比特老虎保護區遷移了411個家庭，老虎棲息地面積恢復了273 hm2，老虎數量增加了52%[17]。

（五）生態旅游：增加當地社區的收入與工作機會

1991年，印度政府出臺“生態發展項目”，通過向包括國家公園在內的保護地提供資金援助，幫助當地社區開展生態旅游等有利于生態環境與生物多樣性保護的經濟活動，以實現地方經濟發展與保護的統一。國家老虎保護管理局（NTCA）經常制定旅游活動的規范標準和老虎項目的指導方針，在國家公園及邊界8 km范圍內的社區設“鄉村生態發展委員會”（Village Ecodevelopment Committees），在人口密集程度較低的森林邊界8 km內設“森林保護委員會”（Forest Protection Committees），二者作為基層管理機構負責“生態發展項目”的實施。世界自然基金會提供給國家公園管理者大量車輛、無線電、監控設施，甚至制服，同時開展關于生態可持續旅游的專業培訓。生態旅游給當地居民帶來了可觀的收入和工作機會，使他們從心底里對老虎感到珍視。2010年統計數據顯示，3.5萬印度游客和1.8萬外國游客來到班達迦國家公園看虎。Kanha國家公園是印度第二大國家公園，那里有數量眾多的孟加拉虎，每年吸引成千上萬的游客，園內主要由當地人擔任導游，越來越多的旅游收入和工作機會使當地村民充分認識到野生動物資源的重要性[18]。

（六）談判協商：建立溝通順暢的利益與權利“博弈”機制

土地、權益等問題是國家公園社區管理中的普遍問題，而建立穩定持續的談判協商機制是緩解國家公園社區沖突的有效途徑[19]。當國家公園出現旅游收益分配沖突、資源獲取沖突或利益補償沖突時，這個機制能夠有效地緩解沖突并提升管理成效。如吉爾國家公園（The Gir National Park）依據印度《野生動物保護法》，強制遷出國家公園內的居民，且限制他們使用公園內的自然資源，由此引發了資源獲取沖突與利益補償沖突。之后國家公園管理機構通過實施社區談判政策，將當地社區利益納入國家公園的管理，由不同村莊的積極人士和森林部門代表共同組建森林保護委員會，制定農作物補償和牲畜損失補償計劃等，有效地緩和了沖突[20]。

五、印度國家公園社區參與“老虎項目”的特點

（一）確認原住民權利

印度保護地面臨著巨大的人口壓力和鄉村經濟發展的壓力，同時保護地管理機構也缺乏資金和能力建設。印度“老虎項目”的有效實施，得益于政府針對老虎、大象、鱷魚等重要物種建立的監測保護網絡，由中央政府、邦政府、非政府組織、社區等利益相關者共同參與保護，同時，更得利于社區共管，以及社區在保護地土地所有權、自然資源利用的權利從法律上得以確認，緩解了社區和保護地的矛盾，挖掘并保護社區傳統文化的同時增強了管理機構的管理水平。印度的社區發展與參與保護地管理的權利是在法案的制定和修訂中逐步明確的。1988年印度頒布《國家森林政策》，將當地社區納入自然資源保護；1996年印度頒布《村務委員會法案》，設立村潘查亞特（Gram Panchayats）、鄉潘查亞特（Taluk Panchayats）、縣潘查亞特（Zilla Panchayats）作為地方自治機構；2003年印度出臺《野生生物保護法案（修正案）》，在國家公園周邊生態脆弱地區新設“保護預留地”和“社區保護地”，在不改變土地等自然資源權屬的前提下，賦予村民自治管理權，村民可通過鄉村大會參與對社區保護地與保護預留地的管理[16]；2006年頒布的《在冊部落和其他傳統林區居民（林權確認）法案》，簡稱“林權確認法案”，首次從立法上明確包括國家公園在內的保護地內原住民的基本生活權利。

（二）保障社區利益

在“老虎項目”實施過程中，一方面政府對偷獵的懲罰力度不斷加大，另一方面當地社區能從各利益集團獲取補償資金，增強了社區參與合作的積極性與工作效率。最明顯的就是印度社區保護地數量的迅速增加，使社區直接或間接受益于生態保護補償和生態保護權益。如印度的佩里亞爾國家公園老虎保護區實施的生態發展項目，為公園內和公園附近（共約25萬人）居住的人們尋找可行的生計替代方案來滿足他們的經濟需求，截至2018年，該項目已使5 540個家庭，約4萬人受益[21]。

六、對我國國家公園建設的啟示

（一）構建政府主導的社區共管機制

從目前國家公園試點的經驗來看，我國的國家公園面積多數較大，公園范圍內普遍存在大量原住民。他們對自然資源依賴性較強，有強烈的發展訴求。而2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》明確我國國家公園屬于禁止開發地，要求實施最嚴格的保護，國家公園最嚴格的生態保育目標與居民強烈的經濟發展愿望之間必然存在矛盾之處[12]。為促進保護目標實現，《建立國家公園體制總體方案》提出了建立“共管機制”，以協調國家公園生態保護與原住居民發展訴求之間的關系。共同管理是一種管理自然資源的多元方法，將各利益相關群體納入其中，并以實現環境保護、自然資源可持續利用和公平分享與自然資源有關的利益和權責為目標，在管理自然資源中尋求社會公正和民主。但由于我國國家公園原住民各項權利的確認速度遠低于公園建設發展要求，為了使保護目標和社區發展目標相協調，我國的國家公園社區共管應是政府主導、多方參與型，以行政執法優先，從政策、制度、經濟、共管意愿、社會資本等方面進行可行性評估，再結合居民對生態環境的影響，采用因地制宜適應性的共同管理政策，為當地社區的經濟發展和文化傳承留下彈性空間。此外，還應對居民參與國家公園管理的方式（以個體為單位還是以集體為單位）和準入標準進行研究[22]。

（二）多渠道宣傳與鼓勵社區參與生物多樣性保護

一是需要在社區宣傳與普及參與保護地物種保護的法律與政策，非政府組織和野生動物保護志愿者在教化社區方面可發揮舉足輕重的作用；二是鼓勵社區居民成為志愿者，地方政府可考慮對具有突出貢獻的個人或團體給予物質或精神獎勵；三是適宜地開展生態旅游活動，增加當地社區的收入與工作機會，使社區居民從內心認識到珍稀物種是其工作與收入的源泉，從而更加積極地參與當地的生物多樣性保護；四是建立有效的權利博弈機制，便于管理機構與社區進行對話溝通，當國家公園出現旅游收益分配、資源獲取或利益補償等沖突時，這個機制能夠有效地緩解矛盾并提升管理成效。

（三）傳統生活與地方知識也是國家公園的保護對象

由于人地關系是國家公園體制建設中無法回避的因素，單純強調“地”與“空間”的生態保育不能完全解決國家公園的自然保護難題，因此，應面對現實，主動把“人”的因素也列入管理對象。國家公園普遍存在社區經濟落后、經濟發展對自然資源依賴性強的特征。國家公園建立后社區居民的生活方式將被迫做出改變，但應該看到原住民傳統的生產和生活方式有“天人合一”的一面，其地方知識與傳統文化的有效傳承更利于國家公園實現資源保護和管理目標。將國家公園社區傳統生活和地方知識也列入國家公園保護對象，構建國家公園社區傳統文化生活圈，有利于公園與周邊社區凝聚共識，多方溝通，增加國家公園管理者與社區居民的相互信任，共同促進保護目標的實現。

（四）多源構建生物多樣性保護補償基金

由于國家公園體制建設需要投入大量人力物力，其中僅對社區居民進行生態補償就需要較大的資金投入。可參考印度國家公園的管理辦法，以項目吸引非政府組織及利益組織進入，增加生態補償的開源途徑，吸引更多的社會資金參與到國家公園生物多樣性保護中來。一方面可以設立“生態管護員”“生態旅游向導”等崗位，讓一部分社區居民直接成為“領工資”的生態保護專職人員。另一方面可啟動國家公園志愿者項目與合作者項目，吸收社會人力、物力參與保護管理。同時，注意打造“國家公園”品牌，借助品牌增值效應促進社區生態產業增收。也可以通過設立委員會吸納專家學者、相關部門及社區代表來監督管理部門并為其提供政策建議。如印度政府通過推行“生態發展項目”廣泛聯合非政府組織等多方參與保護管理，通過“聯合森林管理”項目平衡自然保護和社區發展[7]，這些經驗值得我們借鑒學習。