電子政務實施現狀的研究
——以利益相關者理論為視角

丁 磊

近年來，中國的信息化高速發展，計算機、現代網絡通信技術、數據庫技術等信息化手段逐步被應用于生產、教育、醫療等社會各領域。而在網絡化、信息化與全球經濟一體化的大趨勢下，政府部門的信息化成為了一個國家發展經濟和提高國際競爭力的重要基礎。

大數據時代的來臨，為創新政府治理、提高政府服務效率提供了諸多利好因素，然而，在政府掌握全社會絕大多數的信息資源的情況下，電子政務本應該是全社會信息化建設的龍頭，而現實情況恰恰相反:電子商務的發展勢頭迅猛，而電子政務仍發展緩慢，進度停滯不前。為更好地建設我國電子政務以實現更高的社會經濟目標和發展全球化戰略，我們首先要對自己的家底有所了解，即政府CXO機制的建設現狀。

1.政府CXO機制實施障礙研究

1.1 政府CIO機制實施障礙研究

孟川瑾等（2014）從組織結構角度出發，指出“雙軌制”結構會造成“信息辦”與“信息中心” 不明晰的職責分工導致了推諉現象的產生，認為這樣一種未定型的多樣化設計是現行政府CIO機制的一大弊病1。孫文平等（2017）對上海市K區各部門進行了深度訪談，從頂層設計、評估機制等視角入手，認為K區存在機構繁多、缺乏統籌協調與有效的頂層協調機構、信息化機構地位低、上下級關系不清晰等問題2。劉越男等（2018）在對美國聯邦政府文件管理與信息資源管理的整合路徑研究中指出，我國雖然在政策創新方面建樹頗多、舉措有力，但缺乏與文檔管理等基礎性信息，并認為資源管理工作的銜接與歸檔是未來應大力發展的一個方向3。楊玲等（2008）則提出我國CIO制度建設存在職權和責任不對等、績效機制不健全與自身能力不足這三方面問題4。

在國外，NARA根據《電子政務法》要求聯邦政府機關于2009年10月前提交電子文件保管期限表，然而僅有67%的CIO返回報告（其中35%完成任務，而6%聲稱無電子文件），可見文件管理和信息系統建設的整合是政府CIO機制實施過程中的一大難題5。

1.2 政府CTO機制實施障礙研究

于仁萍（2008）指出，我國政府信息封閉化、閑置化的狀態在造成一定程度信息資源浪費的同時，更給CTO機制的實現造成了一定的障礙6。黃璜（2017）結合奧巴馬時期的聯邦政府事例指出政府部門并未給出對首席科技官職責的明確表述，且這一職位也非法定任命，此外也存有與其他機構的職能有所重合的系列問題7。陳炳碩（2018）對韓國科技決策咨詢制度的建設情況進行了分析，并認為由總統首席科技秘書所提供的政策咨詢建議多以專家為主，其對外開放程度不夠高8。

1.3 政府CDO機制實施障礙研究

白獻陽等（2018）通過對大數據環境下我國政府數據開放政策體系研究，指出目前政府數據開放存在政策體系有待完善，具體政策缺乏規范性，隱私保障力度不夠，執行缺乏組織保障等方面的不足之處9。陳志成等（2017）通過研究美國芝加哥大數據治理的經驗，提出靈活的組織保障體系、城市體征大數據平臺的構建與城市運作狀態的實況性分析是其成功背后的主要原因，其中領導層面的高度重視與市政基礎數據的收集、融合與開放是CDO機制實施過程中的重中之重10。夏義堃（2018）在論數據開放環境下的政府數據治理一文中指出，如何進一步明確政府首腦與CIO、CDO的職責，避免權限重疊與職責沖突是地方政府在未來需根據實際進行周密設計的重要問題11。

1.4 政府CAO機制實施障礙研究

夏義堃（2018）在論政府數據治理的內涵一文中指出，政府數據治理突破了單一的機構邊界且具備內外結構復雜、治理環境多變等特征，因而標準要求與目標期望更高，如何從現有數據資產的保增值轉變為數據全社會共享和經濟社會效益的更高發揮，這是未來政府首席分析官們應當關注的主要議題12。周文泓（2017）以紐約市為例指出，如何實現開放數據制度在不同層級與不同部門得到執行的關鍵在于高效地實現各層級不同部門間分工、利益的平衡13。徐慧娜（2014）在其開放政府數據研究一文中提出，未建立相關專職機構或人員負責開放政府數據的工作是導致上海市開放政府數據的實用性在平臺建設完成后始終處于停滯狀態的原因，她認為，開放政府數據是需要長期不斷改進和發展的政府服務提供，需有專職的機構進行相關工作的持續推動和日常管理14。

1.5 中國政府CXO機制的建設現狀

需要注意的是，我國的開放政府數據工作目前仍處初期階段，存在些許不足之處：如數據層面上，目前所開放的數據在數量和質量兩方面均十分受限，未能充分發揮政府海量數據的真正價值; 雖然各級政府創建了開放數據平臺，但平臺間并不互通，這也就導致了在數據孤島現象后進一步衍生出的平臺孤島現象。而就法制層面而言，當前相關的法律制度保障缺乏，無論是數據監管抑或開放推進層面均有隱患。目前我國政府政府CXO的運行程序所存在一個極大的問題在于，尚未有統一的法律規制，導致了具體工作開展時的無法可依，并在后續情景中導致行政程序存在不當操作乃至影響政府部門公信力等問題的存在。

實際上，電子政務CXO機制的建設考察的是政府部門的綜合能力，涉及政府數據共享、監管、開放等環節，涵蓋整個數據開放的周期。如若政府部門缺乏大數據能力，各部門的數據會依舊處于割裂狀態，開放政府數據也因缺乏有效監管，數據的數量、質量、安全性與再利用程度等均難以保障，恐將成為“一紙空談”。

基于上述分析來看，為突破當前的困境，急需推進政府部門在大數據能力與法律法規層面的能力建設，以完善政府CXO的運行機制。事實上，政府機制的運行不僅需要實現實體合法，更需做到程序合法，以便于令社會公眾亦能參與到行政程序中來，從而增強社會公眾對行政行為及其執行主體的認同感，這也能夠進一步有效提升行政行為的效度，而這才是政府部門所追求的最終目標。

2.政府CXO機制實施障礙研究

弗里曼于1984年率先提出利益相關者理論，認為“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的人” 。理論上而言，任何享有利益的對象都可成為利益相關者，但其重要性會受多方面因素（例如在組織中的角色、對組織支持的程度、對決策及資源的影響力等）的影響，并產生積極與消極的作用。在此基礎上米切爾進一步指出，利益相關者的認定及其特征是利益相關者理論的核心，并由此提出合法性、權力性與緊急性這三大屬性。利益相關者本是針對私人部門的相關理論，但隨著其應用的不斷發展，現亦可清晰地用于分析公共行政過程中參與者的利益協調問題，公共衛生政策、電子政務等公共領域，充分表明其在公共領域應用的可推廣性，也為本文的理論分析提供了借鑒。

影響平行度的制造誤差是調整墊與工件度(0.03mm) ，所以△Z=0.03mm，在基準面要保持一定的平行度。

此外，彭艷等( 2006) 指出，企業、非政府組織、公民一同構成了電子政務的主要受眾群體15，Lener等( 2008) 則針對電子參與過程中專家與公眾兩大主體進行了深入分析16，為本文確定參與利益相關者的主體范圍。從受眾參與的角度對利益相關者的三大屬性進行其分析：就合法性而言，即判斷某一群體是否在法律意義上被賦予進行電子參與的權利; 就權力性而言，即某一群體是否擁有通過電子參與影響政治決策的地位、能力和相應的手段; 就緊急性而言，即某一群體通過電子參與能否有效縮短其參與周期，以及其表達要求能否及時地引起政府有關部門的關注與相應17。本文結合利益相關者的定義與實際電子參與情況與目前現有的學術研究，最終選擇將具備三大屬性特點的公眾、專家、非政府組織作為三大利益相關者。

3.政府CXO機制語境下的模型構建

參與主體作為利益相關者對政府CXO機制的有效運轉產生著重要影響，蘇曄和韓劍(2012) 對電子參與成功的關鍵因素總結的過程中指出，參與水平、參與角色、參與規則、評估和結果等因素對電子參與產生影響，并有待完善以形成良性循環18。有效的電子參與為不同的行為主體提供了一個理論上而言可以充分表達意見的電子化平臺，使得各主體能夠靈動、便捷地參與到治理過程中，與政府部門進行充分溝通，以此對政策的制定修改產生積極影響，從而實現多元治理的目標。

本文通過相關文獻整理，結合政府CXO機制構建的實際情況與生命周期流程，最終選取了參與者準入難度、參與公平度與對政策的影響程度三個指標評價電子參與的有效性，并將公眾、專家、非政府組織作為機制參與的不同主體納入考慮，以此較為全面地對電子參與的有效性進行評估。著重對電子參與的利益相關者進行分析，不單以政府作為唯一的主體，而是關注利益相關者的訴求，并根據他們的意見進行改善，便于在之后的參與過程中發揮其現有優勢，并賦予足夠的權力使之更有效地參與，對目前參與中存在的問題嘗試提出解決方法，增強利益相關者在電子參與中的合法性、權力性和緊急性，從而切實提升政府CXO機制的有效性并使之成為助力電子政務發展的重要渠道。以利益相關者理論作為背景，并將上述指標結合利益相關者的三大屬性，構建成了如下的模型示意圖。黃色部分表示該參與主體在雙維度均處于弱勢地位，情況較為嚴峻；而橙色部分則表示該參與主體在某一維度出于較為弱勢的地位，其情況亦需加以關注。

表1-1 利益相關者理論視角下的政府CXO機制有效性模型

4.基于利益相關者屬性的政府CXO機制有效性模型分析

4.1 合法性角度

從參與者的準入門檻來看，由于低參與成本的電子政務平臺（如信訪與政府門戶網站等）的主要受眾為公眾群體，也順理成章地成為其參與社會治理的主要方式。然而，公眾雖可通過電子參與平臺進行參與，但在實際參與過程中，其準入難度與參與對政策的影響程度同專家和非政府組織相比都處于弱勢狀態。

與此同時，由于平臺設計、表達渠道分化等因素，專家、非政府組織較少得以通過平臺發表意見，取而代之地是座談會、學術會議與電子郵件等意見表達形式，而這便使其準入門檻的難度也會受到一定影響。

同時，由于電子參與尚未廣泛宣傳和覆蓋，專家、非政府組織和公眾對電子參與的了解受限，真正能夠進行參與的群體實際上局限在較小范圍內，導致三大利益相關者均在參與公平性上處于一定的弱勢地位。

4.2 權力性角度

相較于公眾，專家、非政府組織具備較強的權力性：由于既定的政務咨詢處理模式，政府部門通常主動與專家和非政府組織進行線上線下溝通。因而，在參與溝通方面，這兩大利益相關者具有更大的優勢。而公眾則受到信息不對稱這一限制條件的影響，在信息獲取和溝通上仍處弱勢狀態。

4.3 緊急性角度

受制于既定的科學技術與操作流程等外部因素影響，專家、非政府組織與公眾均處于一定的劣勢地位。具體來看，從參與主體的角度而言，公眾群體在準入難度上而言上略遜于擁有與政府部門較為頻繁地開展座談會與咨詢會議的專家、非政府組織群體，這也直接導致了公眾群體在參與緊急性方面的弱勢地位。

除此之外，相較于瞬息萬變與稍有不慎便可帶來較為嚴重后果的公眾需求而言，專家與非政府組織作為“征詢智囊團”的定位使其在緊急性方面而言自然不及公眾群體，這也是從政府部門處理優先級角度出發來看的必然結果。

5.實證分析——以上海市K區為例

根據上述利益相關者在政策與運作層面的描述，本節將根據理論構建中對利益相關者的分析模型加以實證分析：在細化領域的政府CIO制度建設研究中，孫文平等（2017）以上海市K區為研究對象，對上海市K區各部門進行了深度訪談，涉及到對K區信息化建設與發展的歷程、各部門信息化建設中的成效與問題、各部門當前信息化建設的管理體制、部門間協同的現狀與問題、各部門對政府CIO建設預期與期望等內容。然后對收集回來的訪談資料運用質性分析軟件進行深入研究分析，從頂層設計與職能設置，決策、執行、評估機制，人員選拔、激勵與考核等多視角，系統、全面地揭示了上海市K區政府在CIO制度建設過程中所面臨的種種困境 。

本文將以上海市K區政府的CIO機制建設歷程為案例，并結合前文的利益相關者理論及其系統模型的思考邏輯及問題，從G2G、G2B、G2C三大視角為切入點進行具體分析。

在本案例中，我們可以從三方面來了解并具體審視K區在政府CIO制度建設過程中的相關舉措及問題：

5.1 G2G視角下的上海市K區CXO機制建設：

組織架構方面，在委辦局內建立了2+X的管理架構。其中“2”包括經信委下面的信息化推進中心，負責整個區域的電子政務項目的受理、組織專家評審，負責協助經信委推動重大目的協調和區委辦的電子政務中心，負責網絡、OA系統建設等。此外，K區信息化建設的最高的決策部門是區政府常務會議和聯席會議制度。K區首席信息官由負責財政、經濟建設等部門的副區長兼任，負責參與宏觀信息化戰略與決策的制定與重大協調。

就推動機制而言，目前，K區的主要做法為政府部門領導推動下的驅動機制，各委辦局設立兼職首席信息官，并由分管信息化或者委辦局辦公室的領導兼任，這也在一定程度上暴露出K區政府CXO機制在建設過程中缺乏有效可持續動力的短處。同時，區層面當前只有最高決策機制，缺乏日常決策機制，訪談中某部門領導曾直言，“就K區這個層面來說，領導的決策層是有點斷層的。”

5.2 G2B、G2C視角下的上海市K區CXO機制建設：

在業務開展中，K區政府選擇通過賦予信息中心一定權限的職能，使之負責信息化規劃、決策、管理、協調、項目建設等方面工作。面對B端的具體技術開發方面，則通過市場化運作，充分利用第三方團隊進行專業、高效的技術開放。

在相關技術開發與落地的決策機制上，首席信息官辦公室常設主任一人、副主任三人，具體負責統籌管理、政策落實、規劃協調、考核監督等日常工作。并在此基礎上設立決策咨詢機構——專家咨詢委員會。專家咨詢委員會由區一級的CIO進行召集，其具體職責涵蓋為提供K區項目審批、決策制定與執行中的顧問咨詢服務等，為政府部門進行外部協助。

故，結合上述對K區的組織架構的案例分析不難發現，其首席信息官制度建設主要還是半封閉式的（G端）、由政府部門進行主導牽頭與決策，學術專家等群體負責相關的意見咨詢與復核評估等輔助工作（B、C端）的治理模式，但在這其中甚至連非政府組織的身影都鮮有涉及，更遑論前文所一直提及的公眾群體在這其中的窘迫境況。而這一結論也進一步佐證了上一章節的模型分析中有關公眾弱勢地位的分析結論，暴露出我國政府CXO機制建設實施過程中的一大問題。

綜合上述內容來看，在以上海市K區政府為例的實證分析中，除了公眾群體的弱勢性暴露無疑之外，日常機制與驅動力的缺失也極大地導致其政府CIO機制的建設極大受阻，這也恰與前文理論模型分析過程中的發現不謀而合：公眾群體面臨著參與準入難度高與權力性低下的問題，這是正是日常機制缺失將導致的主要后果。

此外，該研究也指出，K區的信息共享在落地過程中存在障礙，這主要體現在法制保障的缺乏上，而法律法規層面的保障也往往是政府部門同相關領域的學術專家相商討得出的結果，就算真正得到了通過與應用，也會順勢使得除具有一定話語權的政策專家外主體的參與權力性受到削弱，使之無論是在公平參與或是政策影響的過程中吃到莫須有的“閉門羹”，而公眾訴求表達的緊急性也會因之繼續受到無限期的擱置。這一問題也是同模型中的分析結論相吻合的。