公司社會責任的規范沖突與公共實施路徑

張玉雙

摘 要：關于公司應承擔社會責任的條文表述自寫入我國《公司法》以來，就一直存在爭議。黨的十八大、十九大相繼提出來了要“加強企業社會責任立法”“深化商事制度改革”，公司社會責任條款亟待修訂和完善。公司社會責任條款的矛盾性，不在于利益相關者與股東的利益，而在于公司法上內在的規范沖突，即公司以全部財產對債務承擔責任與承擔社會責任之間，產生了公司法人財產獨立性的矛盾。為此，可采用由財政公共預算提供資金，政府和第三方機構進行評估與認定，通過公司的市場化運作，同時加強監督與監管執法探究有效的公司社會責任公共實施路徑和方案。

關鍵詞：公司社會責任;規范沖突;公共預算;公共實施路徑

中圖分類號： F812.45/F270文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2021）03-0102-10

一、引言

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，要“加強企業社會責任立法”，十九大報告提出要“深化商事制度改革”“強化社會責任意識”，這使得公司社會責任的制度建構更顯迫切，也表明公司社會責任仍是商事法治現代化的重點。

在我國，“公司社會責任”的正式表述最早出現在2005年修訂的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）第五條中，這也是社會責任首次在立法中得以確定。公司從事經營活動必須“承擔社會責任”，這既是我國社會主義公司法的一大特色，也是我國立法者對世界公司法的一大貢獻[1]。社會責任條款寫入公司法15年來，關于它的爭論從未停止，實施中也存在著迷思與困惑。雖然有觀點認為將社會責任寫入公司法是一種錯誤[2]，但在這種“錯誤”尚未被修改前，公司社會責任的立法又出現在《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）和《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）當中。隨后，《民法總則》第八十六條規定：“營利法人從事經營活動，應當遵守商業道德，維護交易安全，接受政府和社會的監督，承擔社會責任。”即社會責任首次被納入民事立法。《民法典》沿用了《民法總則》的條文，在第八十六條對社會責任作了與《民法總則》第八十六條相同的規定。由此，營利法人承擔社會責任在《民法典》中同樣得到了正式確立。然而，在《公司法》的規定與實踐并未完全解決公司社會責任理解與適用問題的情況下，公司社會責任依然是橫亙在理論和實務界面前的重大問題，需要在厘清制度結構的基礎上討論其實施上的改進機制。

二、公司社會責任的基本界定

對公司社會責任的不同認知，形成了對它的不同界定，主要可以分為內容和性質兩個方面的界定。得出不同界定結論的原因實際上在于從不同的理論或角度出發對公司社會責任進行的思考，而界定的意義在于為進一步探討公司社會責任實施路徑做準備。

（一）公司社會責任的內容界定

公司社會責任來源于英美國家的“Corporate Social Responsibility”（CSR），然而，即使是在英美國家，學者們對公司社會責任的內容界定也沒能達成一致。從內容界定的角度來看，有內涵式和外延式兩種方法。一方面，采取內涵式界定方法的學者主要分為兩派，一派傾向于對公司社會責任作抽象的定義，如美國學者H.R.鮑安（Bowen）認為，公司社會責任是指實業家有義務制定對今天的社會目標和價值來說有益的方法和政策，并據此開展其活動[3]。另一派則偏好用公司社會責任的涵蓋內容來界定，以卡羅爾（Carroll）為例，認為企業社會責任等同于企業責任，包含了經濟、法律、道德（倫理）以及慈善[4]。另一方面，也有學者或機構更愿意采用外延式的方法來界定公司社會責任，如美國經濟開發委員會于1971年《商事公司的社會責任》中列舉了58項要求公司在實踐中承擔社會責任中的具體行為，大致可分為純自愿與非自愿的行為[5]。然而，無論是內涵式還是外延式的界定方法，都難以清晰地概括出公司社會責任的內容和范疇。具體來說，其一，由于內涵式的界定方法過于抽象，跟其他概念難免有重合，導致實施時難以落地。例如，當同為“社會目標和價值”的安全與效率相沖突時，如何承擔社會責任才有益于社會就很難判斷了。其二，在社會發展時，外延式的界定方法無法及時作出應對。社會是第一性的，法律作為上層建筑是第二性的，當社會發生變化時，過于具體的公司社會責任界定或許無法涵蓋新的社會現象。

總的來說，為了面對動態變化的社會發展，公司社會責任的內容界定可以采用內涵式與外延式結合的方法，結合概念和列舉行為，在滿足社會多變性的同時也給公司帶來具體、可操作性的指導。因此可以說，公司社會責任是指公司對于自身以外且與其存在聯系的非股東利益群體負有一定的責任，具體包括公平運行責任（公平競爭、尊重產權和在價值鏈中促進社會責任）、消費者責任、環境責任、勞工責任、社區參與和發展責任等。

（二）公司社會責任的性質界定

圍繞性質界定的爭論主要有兩個方面，其一，是公司承擔社會責任的規范屬性。如周長征認為該條是強制性條款，理由是使用了“必須”的用語[6];張珣書則認為這一規定屬于授權型立法，僅具有宣示意義[7];鄭曙光認為企業法律責任究其規范性質而言應具有強制性規范、倡導性規范和任意性規范兼備之特征[8]。對此本文的評價是，首先，強制性條款和授權型立法之間并不是對立的關系而是遞進的關系，認為授權型立法僅具有宣示性意義的理解是有問題的，授權型立法是在規范必須被遵循即規則屬于強制性規范，但同時又沒有作出細化的規定并留出了進一步細化規定的空間，這一點在2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所要求內容“加強企業社會責任立法”上可以得到部分印證。其次，對企業社會責任做多屬性理解的認識是不可取的，如果一則法律規范既是強制性規范又是倡導性規范，那么就既必須要遵守又可以不遵守，在法理上無法成立。

其二，是在概念的基礎上對公司社會責任性質界定的爭論，有“經濟責任論”“道德責任論”“法律責任論”和“‘超越法律責任論”“綜合責任論”。比較多的是“法律責任論”“道德責任論”與“綜合責任論”，如蔣大興教授認為，《公司法》第五條導入的社會責任條規是法律原則[9];樊濤教授認為，公司社會責任屬道德性規范[9];蔣建湘教授認為，企業社會責任最初以道德責任的形式出現，后來，一部分企業社會責任逐漸發展為法律責任和軟法責任，并同道德責任并存[10]。實際上，無論是“法律責任論”抑或“道德責任論”都無法與公司社會責任相等同。一方面，公司承擔法律責任并不等同于承擔社會責任。假設社會和法律都是善意和良性的，遵守法律就可以被視為承擔社會責任。相反，承擔法律責任的原因往往是違反了法律，如果將遵守法律視為承擔社會責任，那么違反法律進而承擔法律責任，就可能被視為背棄社會責任的表現。除非有一種極特殊的情況，就是社會現存的法律是“惡法”，那么違反法律和承擔法律責任就有可能被視為以“冒天下之大不韙”的方式承擔社會責任的手段。舉例來說，環境是公共利益，保護環境是包括公司在內的任何社會成員都應當承擔的社會責任，如果公司承擔了環境法的法律責任，恰恰說明公司污染了環境，即違反了社會責任。另一方面，道德責任廣泛存在于社會生活中，原則上不具備納入立法的必要性，若公司社會責任等同于“道德責任論”而存在于《公司法》和《民法典》中，則會混淆法律與道德、義務與責任的邊界，并導致法律的規制力不足。

綜上所述，會有以上內容和性質各方面爭論的原因其實在于社會的動態變化和公司社會責任內涵的演變。換句話說，過去公司社會責任之所以會被提出和倡導踐行，是因為社會將消除負外部性的任務寄于公司自身。而如今，民商法和經濟法的體系越來越復雜，環境法、勞動法等不斷修改，數據安全法、個人信息保護法、競爭法等推陳出新，越來越多的負外部性是通過法律手段將成本內化，而不是通過社會責任將負外部性道德化，即出現了“社會—法律—公司社會責任”的交互發展。比如說，網絡社會的發展要求法律對此作出回應，因此我國于2016年頒布了《中華人民共和國網絡安全法》，而該法于第九條規定了網絡運營者的社會責任，也就是說原本屬于公司社會責任范疇內的部分責任被分離出來納入了單行法中并賦予了更具體的內涵和性質。因此，實際上我們很難對公司社會責任進行面面俱到的清晰界定，較為開放的內涵式與外延式結合的內容界定或許會有所幫助，但在性質界定上還有很長的路要走。

三、公司社會責任的規范沖突

除了基本界定存在不同觀點以外，對于公司社會責任尚有不同的解釋論和規范沖突，而公司社會責任理論則伴隨著這些爭論不斷發展。自Sheldon于1923年首次提出“公司社會責任”這一概念后，西方學者對這一理論便展開了激烈的論戰，其中最為著名的是20世紀30年代至20世紀50年代伯利（Berle）與多德（Dodd）關于管理者受托責任的論戰和多德（Dodd）與曼尼（Manne）關于公司性質的論戰[11]27，如表1。比較典型的反對者還有弗里德曼和波斯納，弗里德曼從亞當·斯密的古典經濟學理論[12]402出發，表示企業的目標是利潤最大化，社會責任偏離了利益最大化的路徑，是對自由經濟的根本性顛覆[13]133。波斯納批評道：“在競爭市場中，長期為了利潤之外的任何其他目標而經營將導致公司萎縮，甚至可能破產。”[14]629即使強行要求公司承擔社會責任，公司也會將社會責任成本轉嫁給消費者。從早期西方國家的論戰，到利益者相關者理論的興起，再到公司社會回應、公司公民等概念的出現，公司社會責任這一理論在爭論沖突中不斷完善，但仍然缺乏表述清晰的規范性內涵，也沒有適當的追求社會責任的制度性框架。

從國內既有的研究來看，問題主要集中在兩個方面：第一，公司社會責任理論的正當性;第二，公司社會責任的實施路徑[18]。其中，實施路徑以存在的正當性為前提，然而，自公司社會責任被納入《公司法》已有15年，如今更應關注的是從立法層面到實施層面的制度設計。因此，本文將以廓清公司社會責任理論矛盾為出發點探討其實施路徑。

（一）利益相關者解釋論之困境

目前國內學者主要需通過利益相關者理論對公司社會責任進行解釋[19][20]，經濟學和管理學的學者尤甚。然而，從法學研究的層面上來看，公司社會責任的立法問題，本質上并不在于利益相關者保護與股東利益最大化之間的沖突。與此同時，以利益相關者解釋公司社會責任存在理論和實踐上的困境。

1.理論困境：公司價值多元化

我國《公司法》第一條規定要“保護公司、股東和債權人的合法權益”（1），即債權人作為利益相關的典型代表，與公司和股東受到保護本就是《公司法》的應有之義。“公司價值多元化是固已有之的公司法價值……公司從未以保護股東利益作為自己的單一價值，而是追求多重價值并存”[21]，換句話說，保護利益相關者與最大化股東利益之間并不當然矛盾，需要注意的是不同情況下各個主體之間的位階關系。這一點即便是從西方資本主義國家的例子也可見一斑。根據2017年11月13日的《華盛頓郵報》，美國自由派組織“責任與財富”集體請愿反對特朗普政府大幅降低企業稅和個稅的減稅計劃，索羅斯、洛克菲勒等數百位美國企業家和富豪在請愿書上簽名，理由是提高稅收有助于創造就業，鞏固中產階層，避免貧困給經濟運行增加不安定的因素。由此可見，有遠見的公司、企業家和一些社會組織能夠認識到，巨大的貧富差距背后蘊含著戰爭、沖突和革命的隱患，從而對公司和企業家積累的財富造成不確定性影響，而承擔社會責任有利于企業的長遠發展、經濟的持續增長。所以說公司社會責任與利益最大化之間并不存在永恒的沖突，因此可能需要尋求新的解釋。

2.實踐困境：利益相關者的邊界難以確定

立法和學理對利益相關者均沒有明確與統一的規定，這會導致實踐中無法對利益相關者作出清晰的界定，進而公司社會責任的落實也就成了空中樓閣。

一方面，現行《公司法》對利益相關者尚無明確規定，公司法司法解釋和具體行業的法律規范中亦沒有，既得利益相關者的內涵與實施在立法層面上均缺乏指導;另一方面，以利益相關者理論解釋公司社會責任和具體行業治理的文獻可謂汗牛充棟，但國內界定利益相關者的研究卻是寥寥無幾，少有的界定方法也主要是借鑒國外的學說[22]。然而，以域外典型的學說為例，無論是威勒（Wheeler）提出的“首要社會性利益相關者（Primary Social Stakeholders）”“次要社會性利益相關者（Secondary Social Stakeholders）”“首要非社會性利益相關者（Primary Non-social Stakeholders）”及“次要非社會性利益相關者（Secondary Non-social Stakeholders）”分類 [23]，還是米切爾（Mitchell）提出的評分法（Score based Approach），以合法性（Legitimacy）、權力性（Power）和緊急性（Urgency）三要素將利益相關者區分為確定型利益相關者（Definitive Stakeholders）、預期性利益相關者（Expectant Stakeholders）和潛在的利益相關者（Latent Stakeholders）[24]，都屬于學院式的研究，缺乏實踐操作性。面對信息化社會紛繁復雜的行業，以上方法都略顯無力。“劃定‘利害相關人的外部邊界，相比起劃定公司在其中可以被視為一個‘公民的共同體概念的邊界，并不會更加簡單或更少引發爭議”[25]259。換句話說，即使采用利益相關者理論的方法實現公司社會責任，也無法避免需要對“相關性”的質和量作出評價。

（二）公司社會責任與法人獨立性的沖突

本文認為，公司社會責任的本質問題是《公司法》自身存在的內部規范沖突。《公司法》第三條第一款規定：“公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。公司以其全部財產對公司的債務承擔責任。”既然公司的全部財產承擔責任的對象是公司的“債務”，那么在社會責任并不構成債務的前提下，公司承擔社會責任就缺乏相應的財產基礎。之所以說公司獨立法人財產權和公司以全部財產對公司債務承擔責任的規定，與公司承擔社會責任之間，產生了財產基礎缺乏的內部規范沖突，與社會責任本身和其在《公司法》第五條的表述中所具有的特點是分不開的：一方面，社會責任并不構成公司的債務。債是按照合同的約定或者依照法律的規定，在當事人間產生的特定的權利義務關系[26]15。換句話說，債權是一種典型的相對權，只在特定的債權債務人之間發生效力。然而，社會責任并不存在特定的相對人，承擔社會責任本身這樣一個寬泛的行為亦不屬于特定的權利義務，因此，在性質上無法將社會責任界定為公司債務。另一方面，公司承擔社會責任，與公司“遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監督”之間，存在本質的區別。首先，如果公司因違反法律、行政法規受到處罰，表面上看公司的財產會遭受減損，但實際上，鑒于《公司法》第一百一十二條、一百四十九條規定了公司對因違反法律、行政法規或者公司章程的規定給公司造成損失的董事、監事和高級管理人員享有追償權，所以理論上看公司的財產并不會因為承擔違反法律、行政法規產生的責任而有所減損。其次，公司遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監督，并不需要用到公司的財產。這樣，公司社會責任由于其本身的特性，在規范內部產生了矛盾和沖突。

換言之，公司社會責任對公司的影響并不是“營利性”和“公益性”的沖突，而是公司的“獨立性”，即公司的財產同時受到不同法律要素的支配。營利性受到影響，可以通過創造營利動機的方式解決，但如果獨立性受到影響，就會產生產權界定不清晰的后果，而產權界定不清、保護力度不足，則會影響到社會整體資源配置的方式和效率[27]，也不利于營商環境的優化[28]。

四、公司社會責任的公共實施路徑

（一）公司社會責任公共實施路徑的提出

由于《公司法》對公司承擔社會責任的規定存在影響到公司獨立法人財產權的規范沖突，那么協調這樣的沖突，如果沒有公司財產之外的資源加入，而是依靠改變公司的治理結構，即便能夠讓社會責任成為“有牙的老虎” [9]，這樣的老虎可能也并沒有咬下去的力氣，原因就在于公司承擔社會責任始終會缺乏相應的財產基礎，這樣的基礎缺失又會進一步影響到公司法人財產權的獨立性，導致產權界定的不清晰并影響營商環境的優化。因此，需要考慮的協調路徑就是，如何讓公司使用公司財產之外的資源承擔社會責任。

本文希望提出的公司社會責任實施路徑，是通過國家財政充實企業社會責任的財產基礎。國家支出財政，由各級政府和各有關部門進行安排，同時，由相應的評價機構和監管部門分別進行評估和監管。建立由國家財政支撐、政府主導、以評估和監管執法為約束的公司社會責任公共實施路徑，具有相應的經濟學與法律制度上的必要性與可行性。

（二）公司社會責任公共實施路徑的必要性

其一，“外來”財產性資源的介入才能彌合公司社會責任條款的規范沖突。如前所述，《公司法》第五條和第三條之間，存在著公司社會責任的財產基礎缺乏的沖突，并造成了公司獨立性的隱患，并且，無論是由公司直接出資承擔社會責任，還是通過公司出資成立基金會的形式承擔社會責任，都無法避免社會責任的債務是社會責任這一循環論證，因此國家財政是唯一的可選路徑。

其二，從制度設計的原理出發，公司社會責任的認定權本就應當配置給公共部門而不是公司。將社會責任的認定權配置給社會責任承擔主體（公司），不僅違反了“任何人都不能做自己的法官”這一正當程序原則，即“沖突的任何解決方案都不能包含有沖突解決者自己的利益”[29]231，同時也會產生經濟和法律上的惡性后果。如果將社會責任的認定權配置給公司，公司在生產經營的競爭當中也會進行社會責任承擔的比較，當擔憂承擔社會責任影響到生產經營的競爭時，公司明顯會選擇減少社會責任的承擔，進而會產生劣幣驅逐良幣的惡性循環。即便是部分地將公司社會責任的認定權配置給公司，也可能會使得公司治理發生混亂。例如采取公司各自承擔社會責任，政府進行評估和認定的模式，公司管理層起草承擔社會責任的方案提交股東會審議通過后，方案實施后卻沒有通過相應的認定，責任的追究將成為比承擔社會責任還要再復雜一層的問題。

其三，社會責任的國內外發展潮流，要求政府更加積極地作為。2015年，國家質檢總局發布了《社會責任指南》和《社會責任績效分類指引》，社會責任活動有了基礎性系列國家標準作為指引。同時需要注意到的是，《社會責任指南》對社會責任作出界定與指引是在ISO 26000：2010《社會責任指南》的大背景下。在ISO 26000的標準中，企業社會責任（CSR）的概念被社會責任（SR）所取代，目的就是將以往只針對企業的指南擴展到適用于包括政府在內的所有類型的組織。

（三）公司社會責任公共實施路徑的可行性

其一，政府等公共部門具有認定社會責任的天然信息優勢。在信息不對稱的市場失靈之下，公司無法做到全知全能，原因在于從投資、生產運營到市場形成和信息反饋需要經過一段時間，各企業和個人掌握的信息不足和滯后，難以適時調整決策和規劃[30]17，因此公司自身并不適合作為社會責任的認定主體。并且，由于社會責任帶有公共物品的屬性，而市場主體在提供公共物品方面存在市場失靈也是經濟學上的共識，并由此衍生出政府干預經濟的部分理論[31]69。雖然不能否認信息不對稱同樣可能造成政府失靈，但在理想狀態下，對社會責任背后公共利益的計算，應當是社會總體偏好經過加權、加總之后形成的結果[25]16，這就要求社會責任的認定主體要擁有足量的社會個體、群體的偏好樣本。所以從這個意義上來看，政府在社會責任的認定方面相較于公司而言擁有天然的信息優勢。

其二，以財政作為激勵手段更容易將社會責任融入公司營利的過程。公司社會責任實現的前提是社會目標的設定，而任何一個系統目標的實現，從經濟機制設計理論出發，其路徑無外乎是通過激勵、約束或者激勵和約束并存但要使二者之間達到激勵相容[32]317。對于公司的社會責任而言，當法律責任的方式形成的約束并不能有效地激勵公司承擔社會責任的時候，就需要將公司放在市場的語境當中去考慮，分析市場規則當中本身存在的激勵和約束，并作出權衡與選擇。在市場當中，公司是市場主體，國家和政府作為制度的供給方，存在著許多令公司營利和公共目標實現激勵相容的制度方案。例如，政府采購制度普遍被認為是國家宏觀調控經濟的工具[33]，政府有能力積極作為，通過財政支出、補貼獎勵、稅收優惠等形式，將社會目標、社會責任轉化為企業的盈利動機。這方面《中華人民共和國企業所得稅法》取得了良好的成效，其第九條規定，“企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除;超過年度利潤總額12%的部分，準予結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除。”該規定促使公益事業伴隨著經濟的增長同步地造福著社會。

其三，我國的行政機關和人員有著相應的經驗。以往，關于公司社會責任內容空白的批評聲音有很多，比如左傳衛教授認為，如果不能在此基礎上設計出有效的制度框架，將公司社會責任用權利義務的方式規范化，從而避免公司社會責任理論的泛化和道德化，將會對現代社會這一基本經濟組織制度帶來基礎性損害[34];馮果教授認為，企業社會責任的履行依托于自身道德而缺乏操作性，且我國現行法律關于企業社會責任的規定尚不完備， 存在許多疏漏之處[35];雷興虎教授認為，立法的不健全使得企業的社會責任難以真正落實，并建議制定一部《企業社會責任法》為企業踐行社會責任提供法律保障[36]。盡管如此，對于社會責任的認定和評估的相應制度始終都在完善的過程當中。2010年3月，中國社會科學院企業社會責任研究中心牽頭成立“中國企業社會責任報告評級專家委員會”，制定并發布我國第一份社會責任報告評價標準——《中國企業社會責任報告評級標準（2010）》，對企業社會責任報告進行評級。根據2010年評級標準，當年的社會責任報告評級專家委員會由來自中國社科院、國資委、人社部、商務部等單位的領導和專家組成。雖然截至2019年年底，該評級專家委員會僅對累計597份企業社會責任報告提供評級服務，相對于我國公司數量而言，這一覆蓋面還遠遠不足，但從評級得到政府領導的認可不難看出，對公司社會責任的評價已經與政府之間產生了密切的聯系。

五、公司社會責任公共實施路徑的具體化

通過對公司社會責任規范沖突的厘清可以看出，公司社會責任條款的矛盾性不在于利益相關者與股東利益，而在于《公司法》內在的規范沖突，即公司以全部財產對債務承擔責任與承擔社會責任之間，產生了公司法人財產獨立性的矛盾。因此，在討論公司社會責任公共實施路徑時，原有的利益相關者解釋論將難以適用，理論上應從利益相關者理論的公司社會責任道德化范式向社會與公共法治負外部性成本內部化進行轉變。值得注意的是，明晰的產權界定是負的外部性成本內部化前提[37]，換句話說，若要求作為私法主體的公司以其自身財產負擔具有公共利益性質的社會責任，勢必會造成私益與公益之間產權的混淆，屬于主體職能之間的錯位。為此，可以引入公司財產之外的資源，即通過公共財政來解決矛盾，也就是公司社會責任公共實施路徑。然而，正如習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中強調的：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。‘天下之事，不難于立法，而難于法之必行。如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。”[38]因此，有必要在理論的基礎上對公司社會責任公共實施路徑做具體化分析。

公司社會責任公共實施路徑的具體化落實，需要探究三個關鍵的問題：一是如何形成資金池，二是資金如何運作，三是如何進行評估和監管。在討論落實方案的過程中，為保障相應的討論能夠真正的落地，還需要將現有規則的修改和新規則的制定放在劣后的選項當中，首先對現有的制度和資源優勢進行判斷，因為這樣的制度構建和實施成本是最低的，也能夠在較短的時間內解決問題。

（一）公司社會責任公共資金池的產生

公司首先需要考慮的是將社會責任配置在國家財政的哪一個“賬本兒”當中。我國財政預算的四本賬分別是一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，國有資本經營預算和社會保險基金預算應當首先被排除在公司社會責任公共資金池的組成之外，理由在于如果由國有資本經營預算出資形成資金池，雖然會產生國有企業勇于擔當的政治正確，但這對國有企業而言是顯失公平的，以及鑒于一些行業屬于國家法律授權專營專賣的壟斷管制行業，所以部分國有企業與其他公司在承擔社會責任方面也會存在市場化合作機制的障礙;與此同時，社會保險基金本身就屬于專款專用的資金池，且根據《中華人民共和國社會保險法》第六十九條的規定，社保基金按照國務院規定投資運營實現保值增值，且不得用于平衡其他政府預算，以及養老、基本醫療、工傷、失業和生育這五險，本身已經具備很強的公共福利屬性，因此也不適宜作為公司社會責任公共資金池的來源。因此，主要需要分析的是一般公共預算和政府性基金預算。事實上，政府性基金也不適宜作為公司社會責任的資金來源。理由主要是政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。政府性基金具有來源的法定性和用途的特定性（固定性）的特點，同時中央與地方、地方與地方的政府性基金的項目存在著較大的差異，因此政府性基金低靈活性和顯著差異性的特點，使得其不適合作為公司社會責任資金的來源。故而，本文認為一般公共預算最適合作為公司社會責任資金的來源。一般公共預算以稅收為主體，主要用途是保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉。一般公共預算在國家財政支出當中占據絕大部分的比重，根據《國務院關于2019年中央決算的報告》，2019年中央一般公共預算支出109475.01億元，而其他三項預算的總支出不足6000億元，一般公共預算無疑具有顯著的數額優勢。同時，一般公共預算的支出具有一定的彈性，例如在當下經濟下行壓力加大的背景下，我國通過在財政上降低政府日常運行、“三公”經費等方面的開支，保障了重大項目建設的有序推進，這種支出安排的彈性為公司社會責任資金的產生提供了便利和可能性。

還需要考慮的是，公司社會責任資金池的形成過程。由國家財政出資建立公司社會責任的公共資金，是預算支出貼近市場和民生，體現公共服務屬性的表現。習近平總書記在十九大報告中強調，當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，因此需要根據人民的實際需求和發展的非均衡性，對公司社會責任的具體方向和數額，進行動態的跟蹤評估。各級政府和部門，應當在制定預算草案的過程當中，對社會的需求進行調研，將可以由企業市場化運作實現的社會公共利益訴求所需的資金和項目專門列支，同時各級人大、人大財經委要在審核預算的過程中做好二次把關的工作，增強公司社會責任預算編制的專業性和科學性。

（二）公司社會責任財政資金的運作

由于公司社會責任預算資金，是國家財政投入、政府主導實施、公司配合進行市場化運作，其關鍵在于“市場化”地減少政府直接配置資源，更注重通過引導市場的力量，發揮市場在資源配置中的決定性作用，為社會配置公共資源。

要協調好公司社會責任資金在一般公共預算當中的內部關系，需要對一般公共預算的支持重新做宏觀的規劃。長期以來，我國經濟增長都靠投資、消費和貿易這三家馬車拉動，消費和貿易更容易受到國內市場和國際經貿規則的制約，市場化運作比較成熟，發展也比較穩定和平穩。而投資，尤其是我國經濟增長一定程度上依賴政府投資的狀況，容易在經濟下行壓力加大和不確定性當中對經濟長期穩定運行產生的隱性影響;而且在中美經貿摩擦、新冠肺炎疫情的雙重影響下，經濟的恢復迫在眉睫。但與此同時，今年年初15個省公布的重點建設項目已經超過了37萬億元，相當于2019年全國GDP的37%左右。基礎設施投資的特點是，建設和回報周期長，而在疫情的影響下，我國企業尤其是民營中小企業正面臨著巨大的生存壓力，瀕臨退出市場[39]，基礎建設對于解決當前經濟現狀能夠發揮的作用可能比較有限，這便恰好提供了對公共預算支出的分配進行綜合權衡與評估的契機。加之，從《國務院關于2019年中央決算的報告》來看，今年我國財政為企業紓困和復工復產提供了兜底財政政策，而這部分專門為企業規劃出的資金，如果能夠被長期保留，就可以發展成為公司社會責任資金的雛形，進而有序將項目建設投資轉向公司社會責任投資，不斷擴充資金池。

公司社會責任預算資金形成常態化的運行機制，現有的財政手段包括政府補貼、稅收優惠政策、政府采購和政府與社會資本合作（PPP）等。政府和各部門可以首先做好相應的與市場合作實現公司社會責任的規劃，并通過運用上述財政手段，給政府減輕負擔，提高資源配置的效率，同時讓公司社會責任的條款得到真正的落實。當然，目前還存在一些制度性難點。一是我國的政府補貼扭曲公平競爭的現象還時有出現，不利于公司社會責任資金的市場化運行。2018年年底，習近平總書記在民營企業座談會上的講話中指出，“要推進產業政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變”[40]。政府補貼和稅收優惠政策都是產業政策重要組成部分，它們針對的對象、發放的數額和方式都可能會對競爭造成影響，同時也有通過微調實現優化的空間。例如有研究在分析了我國此前針對小排量燃油汽車實施的購置稅優惠政策后認為，考慮到我國小排量汽車的價格、家庭平均收入水平，數千元的稅收優惠幅度能夠在短期內刺激小排量燃油車的購買，但帶來的后果可能是透支了未來的消費，如果優惠政策不是針對購置稅，而是針對道路、燃油的使用成本，也就是說讓全部的優惠政策通過較長時間的使用才能完全兌現，那么市場就會更傾向于避免作出非理性的決策，從而維護公平競爭的市場秩序[41]。如何科學地實現公共預算與公司和市場合作踐行社會責任，考驗著行政能力和政府與市場的契合程度。二是部分行業領域的管制和不開放，可能會限制公司社會責任財政資金的流向。例如，《中華人民共和國中小企業促進法》規定（2），政府采購當中，向中小企業預留的采購份額應當占本部門年度政府采購項目預算總額的30%以上;其中，預留給小型微型企業的比例不低于60%，但是，中小企業無法提供的商品和服務除外我國超過4000萬家企業當中，中小企業占99%以上，如果中小企業因部分行業領域不向其開放而無法提供特定的政府采購商品和服務，實際上可能產生的后果是這部分財政通過國有企業流回公共預算的池子中，使得本應流向市場的財政資金出現部分的空轉。三是我國政府債問題對PPP的發展形成了隱性的限制。2015年，財政部發布的《政府和社會資本合作項目財政可承受能力論證指引》第二十五條明確（3），每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。作出這種制度性安排的原因在于，防范和控制財政風險。從我國一般公共預算的支出安排和政府投資的情況可以推斷的是，財政風險將會影響到基建工程的建設，那么問題的最終，還是回歸到了國家財政在政府投資與培育市場之間該如何作出權衡。

（三）公司社會責任財政資金的評估與監管

公司社會責任財政資金的產生和運作，需要有相應的評估制度作為支撐，以及有監督和執法作為保障。

關于社會責任的評估需要著重說明的是，關于哪些方面的社會責任適合在政府的引導下通過企業來實現，以及公司承擔社會責任的績效如何，除了由政府進行認定之外，目前在我國已經開始普遍地鼓勵引入第三方評估來完成。在2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》當中就有3處提到財政績效的第三方評估，如“建立專家咨詢機制，引導和規范第三方機構參與預算績效管理”（4）。第三方評估除了獨立性和專業性的優勢之外，還有著更加貼近市場更了解公司實際情況的好處。

在社會責任財政資金的監督和監管執法方面，需要注重發揮各級人大對預算的監督以及落實國務院公平競爭審查制度。可以看到，目前許多地方都出臺了地方人大預算監督條例，但這些條例普遍采用的框架是，對預算草案、執行、變動、決算進行一般性的監督，當公共預算部分地通過企業進行市場化運作以后，專門性、系統性、動態化并注重績效分析的監督，就需要進行相應的補強。國務院于2016年實施公平競爭審查制度（5），旨在規范政府有關行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法。在公司社會責任預算資金的背景下，由于這部分預算的出現，可能涉及其他政府投資的調整和減少，就需要公平競爭審查制度，能夠向財政領域進行延伸，各級人大可以將對公共支出、政府投資、產業政策執行等內容納入人大的預算監督范圍，讓人大的預算監督、公平競爭審查制度和公司社會責任的規則形成合力，實現《公司法》促進社會主義市場經濟發展的立法宗旨。

六、結論

公司應當承擔社會責任的規定，是我國《公司法》的創舉，在《公司法》實施的過程當中，卻伴隨著沖突與無奈。根據本文的分析，由于公司的全部財產應當用于承擔債務，承擔社會責任所需的財產就需要借助政府的“外力”來提供，這樣做既有必要性、可行性，也有相應的運作方式。但也需要承認，這樣的認識可能存在一定的局限性。之所以會產生本文中的討論和推論，是基于我國作為轉型經濟國家，經濟增長依靠政府投資帶動的客觀事實，公司有承擔社會責任的義務，卻缺乏相應的資源和周延的制度，也是當下的現實條件。此外，本文沒有著重分析卻不得不重視的一個問題是，即便通過公共預算能夠促進公司承擔社會責任并實現資源的優化配置，卻會在全球化市場的背景下，引發其他方面的法律風險。例如我國的公司雖然能夠通過公共預算履行承擔社會責任的義務，但卻有可能在國際經貿規則體系下受到反傾銷和反補貼的調查，以及部分國家和地區（如歐盟）的企業并購規則當中，如果買方企業的購買力是通過政府的資助形成，這樣的并購交易就有可能被競爭主管部門否決。諸如此類的問題，還需要在國內大循環、國際國內雙循環的新發展格局下，做出更加妥善的制度性安排。

注釋：

（1）《中國人民共和國公司法》第一條：“為了規范公司的組織和行為，保護公司、股東和債權人的合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟的發展，制定本法。”

（2）《中華人民共和國中小企業促進法》第四十條：“國務院有關部門應當制定中小企業政府采購的相關優惠政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，提高中小企業在政府采購中的份額。 向中小企業預留的采購份額應當占本部門年度政府采購項目預算總額的百分之三十以上;其中，預留給小型微型企業的比例不低于百分之六十。中小企業無法提供的商品和服務除外。政府采購不得在企業股權結構、經營年限、經營規模和財務指標等方面對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇。政府采購部門應當在政府采購監督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發布采購信息，為中小企業獲得政府采購合同提供指導和服務。”

（3）《政府和社會資本合作項目財政可承受能力論證指引》第二十五條：“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。”

（4）《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》：六、（十二）完善預算績效管理流程。圍繞預算管理的主要內容和環節，完善涵蓋績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等各環節的管理流程，制定預算績效管理制度和實施細則。建立專家咨詢機制，引導和規范第三方機構參與預算績效管理，嚴格執業質量監督管理。加快預算績效管理信息化建設，打破“信息孤島”和“數據煙囪”，促進各級政府和各部門各單位的業務、財務、資產等信息互聯互通。

（5）詳見《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號）。

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The Conflict of Norms and the Public Implementation

Path of Corporate Social Responsibility

ZHANG Yushuang

（School of Law， Sichuan University， Chengdu Sichuan 610227， China）

Abstract：Since the article of corporate social responsibility were written into the Company Law， disputes have been constantly aroused. Under the requirements of “strengthening the legislation of corporate social responsibility” and “deepening the reform of commercial system” mentioned in the 18th and 19th National Congress， corporate social responsibility clauses need to be revised and improved urgently. The contradiction of corporate social responsibility clauses lies not in the maximization of shareholders interest and the theory of stakeholders， but in the conflict of norms within the Company Law. Specifically， there is a contradiction of the independence of corporate property between the companys liability for debt with its all property and its social responsibility. Therefore， we can adopt the public implementation path and scheme of corporate social responsibility， which is funded by the public budget， evaluated and identified by the government and the third-party institutions， through the market-oriented operation of the company， and strengthening the supervision and supervision of law enforcement.

Key words：corporate social responsibility; conflict of norms;public budget;public implementation path

編輯：鄒蕊