“三權(quán)分置”下農(nóng)地抵押貸款政策的悖論現(xiàn)象及實(shí)踐推進(jìn)研究—— 來(lái)自陜西高陵和楊凌兩試點(diǎn)地區(qū)的案例分析

◎闞立娜

引言

長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)抵押資產(chǎn)來(lái)降低或緩釋風(fēng)險(xiǎn)是銀行控制信貸風(fēng)險(xiǎn)的主要手段之一。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”條件下農(nóng)村金融供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押品獲取金融機(jī)構(gòu)的信貸資金，從而破解農(nóng)業(yè)融資的困境。近年來(lái)，中央政府及相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的政策文件以推動(dòng)農(nóng)地金融制度的發(fā)展和完善，并在全國(guó)多個(gè)地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)實(shí)踐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年9月末，全國(guó)232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額520億元，累計(jì)發(fā)放964億元，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村金融改革取得了積極成效1。2018年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《農(nóng)村土地承包法》修正案，正式引入“融資擔(dān)保”的概念，突破了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和抵押品變現(xiàn)的法律障礙，為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村金融和農(nóng)地制度聯(lián)動(dòng)改革提供了立法保障。基于此，總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推廣農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款成功模式，成為試點(diǎn)結(jié)束后亟需解決的后續(xù)問(wèn)題。

我國(guó)農(nóng)地抵押貸款的政策演進(jìn)過(guò)程

（一）法律嚴(yán)格禁止階段

從1995年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施《擔(dān)保法》，到2002年的《農(nóng)村土地承包法》，再到2007年的《物權(quán)法》，這些法律文件對(duì)農(nóng)地的處分權(quán)管制都有嚴(yán)格規(guī)定，尤其是《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)地使用權(quán)不得抵押進(jìn)行了明確規(guī)定。具體見(jiàn)表1。

從第一階段的政策演進(jìn)過(guò)程可以看出，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地歷來(lái)實(shí)行特殊保護(hù)制度，這也是保障國(guó)家糧食安全和社會(huì)安定的必然要求，符合時(shí)代特征和現(xiàn)實(shí)需要。但同時(shí)也要看到，由于我國(guó)農(nóng)村土地制度的特殊性，要完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)地融資擔(dān)保的內(nèi)在屬性，還可能需要較長(zhǎng)的時(shí)間（劉世明、徐光增，2016）。

（二）政策逐漸松動(dòng)階段

從2009年10月央行和銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)第一個(gè)關(guān)于探索開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)文件，到2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，再到2014年4月至2015年8月國(guó)務(wù)院連續(xù)三次頒布相關(guān)文件，我國(guó)政策逐漸松動(dòng)，以推動(dòng)農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)的相關(guān)工作（見(jiàn)表2）。

表1：法律嚴(yán)格禁止階段農(nóng)地抵押貸款的政策演進(jìn)

表2：政策逐漸松動(dòng)階段農(nóng)地抵押貸款的政策演進(jìn)

表3：法律有條件解禁階段的政策演進(jìn)

從第二階段的政策演進(jìn)可以看出，國(guó)家對(duì)農(nóng)地權(quán)屬的限制在逐漸松動(dòng)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)逐漸細(xì)化和明晰，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款開(kāi)始從理論研究上升為實(shí)踐探索，農(nóng)村土地和農(nóng)村金融制度的聯(lián)動(dòng)改革已拉開(kāi)序幕。

（三）法律有條件解禁階段

2015年12月，全國(guó)人大授權(quán)278個(gè)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定。這些地區(qū)被授權(quán)突破《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中關(guān)于耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押的相關(guān)法律條款，直到2017年12月31日。“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)由此正式落地。2016年3月及10月，人民銀行等部門(mén)以及國(guó)務(wù)院印發(fā)的相關(guān)政策文件進(jìn)一步規(guī)范試點(diǎn)工作有序發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)地“三權(quán)分置”格局的形成。2018年2月，人民銀行再次下發(fā)通知，提出“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)延期1年至2018年12月31日（見(jiàn)表3）。

從第三階段的政策演進(jìn)可以看出，國(guó)家對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律規(guī)定在逐漸松動(dòng)，試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐已突破了部分法律限制，“三權(quán)分置”下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化進(jìn)程在加速推進(jìn)，與之相應(yīng)的配套機(jī)制也在逐步形成，但政策的可推廣性還需要用試點(diǎn)實(shí)踐的效果來(lái)檢驗(yàn)。

（四）《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》修訂，法律放開(kāi)

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》于2003年3月開(kāi)始施行，該法律對(duì)穩(wěn)定“兩權(quán)分離”經(jīng)營(yíng)體制、鞏固家庭承包經(jīng)營(yíng)制度發(fā)揮了重要作用。但隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地制度提出了更高的要求。《土地承包法修正案》正是在此背景下形成的，其中第四十七條中明確提出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)持有人經(jīng)承包方同意并向發(fā)包方備案，可以用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定融資擔(dān)保”。《土地承包法修正案》中雖然沒(méi)有提出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的概念，但使用了包含抵押和質(zhì)押兩種情形的融資擔(dān)保。自此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押得到了法律層面的認(rèn)可和支持，為進(jìn)一步地推廣和實(shí)踐奠定了法律基礎(chǔ)。

陜西省試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款基本情況

（一） 西安市高陵區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施現(xiàn)狀

早在2010年，西安市高陵區(qū)就率先啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記工作，同時(shí)積極開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐探索活動(dòng)。2015年底，高陵區(qū)正式成為國(guó)家授權(quán)的“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)地區(qū)。

1.制度層面：搭建“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)制度體系

高陵區(qū)先后制定出臺(tái)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保基金管理辦法（試行）》《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金管理辦法（試行）》《“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范和抵押物處置管理辦法（試行）》《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲(chǔ)基金管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件2，對(duì)試點(diǎn)工作涉及到的抵押物范圍、貸款原則與程序、風(fēng)險(xiǎn)控制、不良貸款處置等各個(gè)重要環(huán)節(jié)都進(jìn)行了明確規(guī)定，從制度層面上搭建了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款完整的工作框架。

2.流轉(zhuǎn)機(jī)制：“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)業(yè)務(wù)鏈條形成閉環(huán)

（1）健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

高陵區(qū)為推動(dòng)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作順利開(kāi)展，率先啟動(dòng)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記工作，并成立土地流轉(zhuǎn)中心、產(chǎn)權(quán)交易中心和不動(dòng)產(chǎn)登記中心等機(jī)構(gòu)部門(mén)，通過(guò)構(gòu)建多元化交易服務(wù)平臺(tái)，完成從確權(quán)登記到價(jià)值評(píng)估再到交易變現(xiàn)的完整業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)。2017年9月，高陵區(qū)正式開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)網(wǎng)拍試點(diǎn)，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和高新技術(shù)手段完成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)交易，從而為抵押物流轉(zhuǎn)和處置拓展了一條現(xiàn)實(shí)可行的路徑。

（2）實(shí)現(xiàn)全省首筆抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化收儲(chǔ)

為防范和化解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，高陵區(qū)于2017年8月由區(qū)財(cái)政出資500萬(wàn)元成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲(chǔ)中心，承擔(dān)抵押擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和抵押物處置三項(xiàng)職能，并進(jìn)一步出臺(tái)針對(duì)抵押物處置、收儲(chǔ)基金運(yùn)轉(zhuǎn)的管理辦法，明確了收儲(chǔ)中心職責(zé)、收儲(chǔ)基金管理、收儲(chǔ)程序等方面的規(guī)定。2018年5月，高陵區(qū)完成陜西省內(nèi)首筆抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簽約收儲(chǔ)，標(biāo)志著“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)業(yè)務(wù)鏈條形成閉環(huán)3。

3.金融機(jī)構(gòu)：多家銀行齊發(fā)力，村鎮(zhèn)銀行走在前列

截至目前，高陵區(qū)承辦“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的各種類型金融機(jī)構(gòu)達(dá)5家，這些金融機(jī)構(gòu)制定抵押貸款工作實(shí)施細(xì)則，并為貸款人開(kāi)設(shè)專項(xiàng)服務(wù)窗口和綠色服務(wù)通道，進(jìn)而推動(dòng)了全區(qū)農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。陽(yáng)光村鎮(zhèn)銀行作為高陵區(qū)辦理農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的唯一一家村鎮(zhèn)銀行，2011年開(kāi)始辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，2015年以來(lái)該行進(jìn)一步加強(qiáng)抵押貸款的制度創(chuàng)新和流程再造，并豐富產(chǎn)品種類、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。截至2018年12月末，陽(yáng)光村鎮(zhèn)銀行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款累計(jì)投放96筆，總金額1.03億元，成為高陵區(qū)發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款量最多的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)4。

（二）楊凌區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施現(xiàn)狀

1.積極推動(dòng)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置

一是明確土地所有權(quán)。2016年，楊凌區(qū)完成46個(gè)行政村6萬(wàn)余畝土地集體所有權(quán)的確權(quán)頒證工作。二是穩(wěn)定土地承包權(quán)。2015年，全區(qū)完成城市規(guī)劃區(qū)以外的61330畝耕地的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證工作，目前頒證率已達(dá)到100%。三是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在推行土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，積極為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及附帶設(shè)施、設(shè)備、產(chǎn)品等辦理產(chǎn)權(quán)鑒證書(shū)。截至2019年6月，全區(qū)已為62家農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體辦理產(chǎn)權(quán)鑒證書(shū)180本5。

2.探索多形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)新模式

楊凌區(qū)積極探索多種形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式。先后通過(guò)組建村級(jí)土地銀行、土地流轉(zhuǎn)公司以及土地股份合作社等社會(huì)性服務(wù)組織，以市場(chǎng)化方式推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向種養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社及涉農(nóng)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)集中6。2014年由示范區(qū)和楊凌區(qū)兩級(jí)注冊(cè)成立的楊凌土地流轉(zhuǎn)服務(wù)有限公司，按照現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)價(jià)格儲(chǔ)備土地，經(jīng)過(guò)整理和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套后，在收儲(chǔ)價(jià)格上增加30%作為管理費(fèi)，然后再面向新型經(jīng)營(yíng)主體掛牌流轉(zhuǎn)。2015年以來(lái)，楊凌區(qū)大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作社，農(nóng)戶以“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”入股，累計(jì)注冊(cè)土地股份合作社44家，涉及農(nóng)戶1600余戶，促進(jìn)了農(nóng)民組織化程度和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。截至2019年6月，全區(qū)累計(jì)流轉(zhuǎn)土地6.3萬(wàn)畝，占耕地總面積的80.8%7。

3.“楊陵模式”的開(kāi)創(chuàng)與運(yùn)用

楊凌區(qū)形成了以農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)為基礎(chǔ)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金為保障、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新為配套、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)為后盾、鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極參與的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款“楊凌模式”8。同時(shí)出臺(tái)多項(xiàng)制度性文件和配套措施，明確了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押范圍包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村住房、農(nóng)業(yè)設(shè)施、苗木、活體動(dòng)物、農(nóng)業(yè)企業(yè)股權(quán)、商標(biāo)權(quán)、專利知識(shí)產(chǎn)權(quán)、應(yīng)收賬款等全部有形或無(wú)形資產(chǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)村抵押擔(dān)保物的范圍。截至2019年6月，楊凌區(qū)共為28家新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款1.42億元。“楊凌模式”的開(kāi)創(chuàng)和啟用，不僅解決了涉農(nóng)貸款抵押物的確權(quán)與流轉(zhuǎn)難題，而且實(shí)現(xiàn)了較大額涉農(nóng)信貸資金的無(wú)障礙投入，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

4.貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋渠道多元化

一方面，楊凌示范區(qū)和楊凌區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同出資設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，同時(shí)設(shè)立小額貸款保證保險(xiǎn)金，形成有效的農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。此外，充分發(fā)揮融資性擔(dān)保功能，將農(nóng)地抵押貸款納入政策性融資擔(dān)保的擔(dān)保范圍。另一方面，銀行金融機(jī)構(gòu)深化與保險(xiǎn)公司的合作，大力推廣設(shè)施大棚、果樹(shù)、活體動(dòng)物等新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障強(qiáng)度。農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)多種渠道被緩釋，解除了金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款的后顧之憂。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐中的試點(diǎn)悖論現(xiàn)象

由于農(nóng)業(yè)的先天弱質(zhì)性以及農(nóng)地在我國(guó)所承擔(dān)的社會(huì)保障功能，對(duì)農(nóng)地金融制度的改革采用“漸進(jìn)試錯(cuò)式”是政策部門(mén)的穩(wěn)妥之舉（趙忠奎，2015），即政策制定者在正式執(zhí)行一種新制度之前，先嘗試在小范圍內(nèi)用試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)，然后根據(jù)試點(diǎn)效果決定該制度是否推廣。通過(guò)總結(jié)陜西高陵和楊凌兩地區(qū)農(nóng)地抵押貸款的試點(diǎn)做法后，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐效果與政策預(yù)期相悖之處主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）貸款模式的試點(diǎn)悖論

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款分為“直接型”與“間接型”兩種模式。直接抵押是指用農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)作為唯一抵押品直接向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，金融機(jī)構(gòu)與借款人形成明確的抵押關(guān)系。但試點(diǎn)實(shí)踐中開(kāi)展的直接抵押實(shí)質(zhì)上是一種“信用+抵押”模式，貸款人的信用評(píng)級(jí)和授信額度是金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的主要參考。為了降低信貸風(fēng)險(xiǎn)，銀行會(huì)盡量選擇最優(yōu)質(zhì)的客戶發(fā)放貸款，從而將試點(diǎn)的效果人為放大，規(guī)避了推廣后可能會(huì)面臨的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

間接抵押是指在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的同時(shí)附加擔(dān)保、保證等增信方式從而獲取貸款的一種借貸模式。由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押品的市場(chǎng)屬性不夠完備，金融機(jī)構(gòu)出于保證貸款安全的目的，會(huì)理性選擇間接抵押貸款模式，這也是地方政府和金融機(jī)構(gòu)出于應(yīng)付行政考核的壓力以及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的一種理性選擇（紀(jì)秀江，2018）。因此，間接模式在試點(diǎn)實(shí)踐中占據(jù)了主導(dǎo)地位，最普遍的就是政府擔(dān)保，包括政府建立風(fēng)險(xiǎn)保障基金和政策性擔(dān)保公司。因此，普通農(nóng)戶如果僅憑借土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為單一抵押物向金融機(jī)構(gòu)借款而沒(méi)有其他擔(dān)保方式，是難以獲得貸款的（王朝明、朱睿博，2016）。

（二）支持主體的試點(diǎn)悖論

從農(nóng)地抵押貸款的支持主體看，包括以承包農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押的普通小農(nóng)戶和以流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)戶作為村集體成員獲取的一種普適性權(quán)利，因此農(nóng)地抵押貸款應(yīng)該屬于普惠金融范圍，重點(diǎn)支持抵押資產(chǎn)缺乏的現(xiàn)代小農(nóng)戶開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這是加快提升小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)能力、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的現(xiàn)實(shí)需要（阮文彪，2019）。同時(shí)，也應(yīng)該將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模發(fā)展作為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本目標(biāo)。因此，支持規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體以土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押獲取商業(yè)金融支持也是我國(guó)農(nóng)地金融改革的重要內(nèi)容，這也在《土地承包法修正案》中進(jìn)行了明確說(shuō)明。

但從試點(diǎn)實(shí)踐看，一方面，小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低盈利空間決定其擴(kuò)大農(nóng)業(yè)投資的資金需求很低，導(dǎo)致其農(nóng)地抵押貸款意愿不強(qiáng)，而從事農(nóng)業(yè)高附加值生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體才是農(nóng)地抵押貸款的真正需求者。另一方面，金融機(jī)構(gòu)普遍存在“嫌貧愛(ài)富”的傾向，土地經(jīng)營(yíng)面積小、農(nóng)業(yè)收益低的普通農(nóng)戶往往很難獲得貸款，或者獲取貸款的利率水平較高，如楊凌地區(qū)農(nóng)村商業(yè)銀行就未開(kāi)展針對(duì)普通農(nóng)戶的農(nóng)地抵押貸款。因此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資在試點(diǎn)中呈現(xiàn)出一定的“馬太效應(yīng)”（李少武、張銜，2019），且具有很強(qiáng)的規(guī)模偏好特征，對(duì)于普通農(nóng)戶的金融支持效應(yīng)不明顯。

（三）價(jià)值評(píng)估的試點(diǎn)悖論

從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值角度分析，作為借款人的普通承包戶，由于具有農(nóng)地“產(chǎn)權(quán)身份壟斷”特征和對(duì)農(nóng)地存在的“與生俱來(lái)”的經(jīng)濟(jì)依賴、保障依賴和情感依賴，其所抵押的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值與身份價(jià)值等多維屬性（朱文玨、羅必良，2018）。作為借款人的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，其抵押的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)只是單純的抵押資產(chǎn)，價(jià)值評(píng)估中只包含其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，農(nóng)地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該結(jié)合農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值屬性和抵押人身份屬性進(jìn)行分類設(shè)計(jì)，在特定區(qū)域內(nèi)形成客觀、公允和統(tǒng)一的評(píng)估體系。但在目前的試點(diǎn)實(shí)踐中，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的評(píng)估并未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，且缺乏專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置定量和定性相結(jié)合的評(píng)估方法。尤其價(jià)值評(píng)估主體通常出于降低金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)的目的，會(huì)盡量壓低農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值，從而導(dǎo)致評(píng)估的實(shí)際價(jià)值與農(nóng)地的真實(shí)價(jià)值差異較大。如高陵地區(qū)根據(jù)貸款主體不同采取分類評(píng)估的辦法，對(duì)于農(nóng)民個(gè)人承包土地的經(jīng)管權(quán)及其地面附著物，由區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行評(píng)估；對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和地面附著物，則由土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心委托專業(yè)評(píng)估公司進(jìn)行評(píng)估。但是全區(qū)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和具有專業(yè)資質(zhì)的評(píng)估人員數(shù)量較少，也沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估價(jià)值作參考，有關(guān)部門(mén)在核定土地的抵押價(jià)值時(shí)所依據(jù)的土地用途性質(zhì)、地面附著物、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平等因素時(shí)，主觀意愿成分較大，從而導(dǎo)致實(shí)際價(jià)值難以合理確定。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款后續(xù)推廣的優(yōu)化路徑

（一）政府層面：建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記、評(píng)估、交易的區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)

建立全國(guó)性農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記管理部門(mén)，推進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證工作，并確保產(chǎn)權(quán)證書(shū)的規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)性和區(qū)域通用性。可以考慮將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記職能逐步納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系中，成立專門(mén)的涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)抵押登記系統(tǒng)，辦理農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押登記與信息查詢業(yè)務(wù)。

充分考慮農(nóng)地自然條件下的生產(chǎn)潛力和地理位置，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行分等定級(jí)并建檔實(shí)行分類管理。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)、系統(tǒng)、全面的農(nóng)地評(píng)分估價(jià)指標(biāo)建立農(nóng)地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)體系，作為金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)地抵押貸款的統(tǒng)一參考，這樣既降低了金融機(jī)構(gòu)的估價(jià)成本，又提高了農(nóng)地評(píng)估的公信力和權(quán)威性。而完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是農(nóng)地抵押制度得以推行的重要保障，要建立大區(qū)域范圍的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，加快土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)建設(shè)，以保證普通農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體在土地轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入階段的良好對(duì)接，充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。

（二）金融機(jī)構(gòu)層面： 建立差異化定價(jià)體系、數(shù)字化服務(wù)體系和信用體系

一要充分挖掘普通小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的差異化信貸需求，充分掌握農(nóng)戶融資意愿、對(duì)金融產(chǎn)品的偏好情況以及對(duì)利率的敏感程度，根據(jù)不同類型的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和地上附著物的綜合情況采取精細(xì)化和差異化的農(nóng)地價(jià)值定價(jià)體系。二要充分利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的金融產(chǎn)品和服務(wù)種類，逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)字金融、網(wǎng)絡(luò)金融等新型金融服務(wù)模式，提高農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押產(chǎn)品的可獲得性、降低信貸資金的融通成本。三要探索建立農(nóng)村信用體系建設(shè)的新路徑。依據(jù)財(cái)產(chǎn)、健康、家庭、社會(huì)責(zé)任等情況對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行全面、綜合的信用等級(jí)評(píng)定，在此基礎(chǔ)上建立信用信息共享平臺(tái)，轄區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)該平臺(tái)可查詢農(nóng)戶的信用信息和信用額度，從而降低開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)。

（三）貸款主體層面：增強(qiáng)金融意識(shí)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)和信用意識(shí)

首先，貸款主體要不斷提升自身金融知識(shí)水平，從主觀上認(rèn)識(shí)到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是一種獲取商業(yè)金融支持的安全可行的融資渠道，摒棄掉抵押農(nóng)地就會(huì)永久失地的傳統(tǒng)觀念，從而提高參與的積極性。其次，要不斷提高自身的經(jīng)營(yíng)能力，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要建立起現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理體制，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性和規(guī)范性；普通農(nóng)戶要不斷擴(kuò)充自身的資產(chǎn)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。最后，貸款主體要不斷提升自身的信用意識(shí)，積極參與地方政府和金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用體系建設(shè)，爭(zhēng)當(dāng)信用示范戶和信用示范村；對(duì)于抵押貸款，要及時(shí)還貸、履約付息，盡量降低金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的可能性。

注釋：

1資料來(lái)源：2018年12月23日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全國(guó)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》。

2資料來(lái)源：http://finance.jrj.com.cn/2018/10/30073025276943.shtml，金融時(shí)報(bào)，2018-10-30.

3資料來(lái)源：http://sn.ifeng.com/a/20181009/6932080_0.shtml，西安日?qǐng)?bào)，2018-10-09.

4數(shù)據(jù)來(lái)源：通過(guò)對(duì)高陵陽(yáng)光村鎮(zhèn)銀行的調(diào)研資料收集整理所得。

5數(shù)據(jù)來(lái)源：通過(guò)對(duì)楊凌土地流轉(zhuǎn)中心的調(diào)研資料收集整理所得。

6資料來(lái)源：http://www.agri.cn/V20/SC/jjps/201801/t20180111_6024803.htm，中國(guó)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，2018-01-11.

7數(shù)據(jù)來(lái)源：通過(guò)對(duì)楊凌土地流轉(zhuǎn)中心的調(diào)研資料收集整理所得。

8資料來(lái)源：http://www.financialnews.com.cn/gc/sd/201711/t20171107_127252.html，中國(guó)金融新聞網(wǎng)，2017-10-07.