西部丘陵地區縣域城鎮體系優化路徑選擇

□文/王志軍

（重慶市綜合經濟研究院 重慶）

［提要］西部丘陵地區的縣域城鎮體系不優、城鄉差距較大和經濟水平較低。以四川鄰水縣為例，通過研究四川丘陵地區縣域城鎮發展特征，提出推動縣域經濟空間重構，優化空間布局，促進丘陵地區縣域加快構建網絡化城鎮發展體系，形成點線面有機結合的經濟發展空間的相關舉措，對于促進丘陵地區縣域經濟提升具有重要的現實意義。

我國西部地區國土面積廣闊，各省（市、自治區）獨具地域特色，資源豐富，但自然條件惡劣，生態脆弱，經濟社會發展水平低，發展途徑創新不足，開發潛力未充分釋放是其共同的、顯著的特征，也是其發展中面臨的嚴峻挑戰。四川是西部極為重要的省份，不僅是西部地區人口最多的省，也是西部大開發的前沿陣地。四川幅員遼闊，地形復雜多樣，不僅有盆地、平原、高原，還有廣大的山區和丘陵，大江大河分割著崇山峻嶺，生態環境十分脆弱，耕地資源稀少，承載的工農業發展任務艱巨，民族眾多，省內社會經濟和文化差異很大，地緣劣勢明顯，交通發展難度大，自古就是“蜀道難、難于上青天”。四川盆地丘陵地區是我國主要的丘陵地區之一，主要分布于盆地周邊，屬于成都平原和盆周山區的過渡地帶，面積較大，地形地貌復雜，區域經濟社會發展也受制于其特殊的地理環境。特別是丘陵地區的城鎮、交通、產業等都呈現獨特的發展形態，丘陵山區對發展的阻礙成為區域經濟社會落后的主要制約因素。隨著長江經濟帶發展、新一輪西部大開發、成渝地區雙城經濟圈建設等國家戰略的深入實施，四川全省發展迎來空前機遇。

一、研究概述

區域發展的一般模式在于由增長極發展到點軸式發展再到網絡式發展，從原始的均衡發展到中期的非均衡發展再到高水平的均衡發展。縣域城鎮體系優化則是基于區域工業化、城市化快速增長階段的城鎮布局研究，快速增長階段屬于地區工業化中期，為區域工業化初期低水平向工業化后期高水平的過渡階段，研究縣域工業化中期的城鎮體系結構對實現區域經濟高質量發展意義重大。

縣域城鎮體系優化一直是區域經濟學研究的重要課題。19世紀以來，隨著資本主義經濟在各地區高速發展，發達資本主義國家開始了對區域科學各方面的大力研究，區域資源稟賦、人地矛盾、經濟增長、區際關系等備受經濟學家、地理學家、社會學家以及規劃學家的關注，區域發展戰略問題也因此迅速進入學者們的視野，成為全球性熱點問題。區域發展戰略選擇屬于后置性問題研究，它是基于對區域發展現狀而做出的相應策略研究，也是管理決策者推動區域經濟發展的必要手段。1933年德國經濟地理學家克里斯泰勒在發表的《德國南部中心地原理》一文中通過對德國南部城市和中心聚落的大量調查研究提出了中心地理論，他闡明了城市作為其腹地服務中心的基本功能和規模等級，把地理學的地域性、綜合性與區位理論相結合，并通過研究城市空間組織和布局探索最優化城鎮體系。1955年法國經濟學家弗朗索瓦·佩魯提出了“區域增長極理論”，指出區域產業間的關聯效應和增長極通過支配效應、乘數效應對周圍腹地經濟的影響，強調經濟發展應當以非總量的方法來安排發展計劃，在欠發達地區培育增長點應按照城鎮等級體系來進行規劃。1996年，日本藤田和奧地利莫瑞在對許多制造業經濟體系中的運費與規模經濟差異研究中對克里斯泰勒的中心地等級體系模型進行了修正，發現在一定時期內人口增加會引起新城市在一個長而狹窄的經濟體系產生，并沿著一條線逐漸向外擴展，并形成多城市支撐發展空間。

隨著我國區域經濟非均衡發展戰略的確立，學者們對區域經濟空間結構優化的研究也不斷深入。1986年中國科學院陸大道院士發表的《2000年我國工業生產力布局總圖的科學基礎》中首先提出了點-軸開發模式，主要為我國“T”字形空間戰略布局，即要重點開發沿海軸線和長江沿岸軸線。后來他在《關于“點-軸”空間結構系統的形成機理分析》一文中又詳細闡述了點-軸系統的形成機理及其在國土開發和經濟布局中的應用。在此基礎上，學者們又提出網絡式開發理論，通過加強增長極與全域生產要素交流的廣度和密度，推進網絡式外延，加強與區外其他區域經濟網絡的聯系，使更多的生產要素優化配置，促進地區經濟一體化發展。1987年我國學者顧朝林結合我國區域發展實際提出城鎮體系規劃的“三個結構一個網絡”理論，即地域空間結構、等級規模結構、職能類型結構和城鎮網絡系統，得到城市與區域規劃部門的廣泛應用。隨后的中國進入高速發展階段，中國區域非均衡發展逐步凸顯，大量的城鎮群、經濟帶、增長創新中心競相崛起。學界對丘陵縣域經濟發展戰略研究文獻甚多，但對城鎮體系研究鮮見。基于國內外這些研究基礎，以四川鄰水縣為例提出對丘陵地區縣域城鎮體系優化的主要路徑。

二、四川丘陵地區特征

四川丘陵地區面積廣大，分布于四川盆地中部，環繞成都平原，西起龍泉山，東至華鎣山，海拔不超過1，000米，相對高度不超過200米，南部切割較淺，多淺丘，北部以深丘為主。涵蓋全省16個地級市，68個縣（市、區）級行政區域，幅員面積達8.9萬平方公里，約為全省幅員面積的1/5。（表1）

表1 四川丘陵地區（縣級行政單元）分布一覽表

（一）丘陵地區縣域城鎮發展特征。四川丘陵地區城鎮分布呈現出獨特的地域特征。一是城鎮規模和密度較小。丘陵地區城鎮密度低于東部沿海水平，也低于成都平原區。丘陵地區縣級城鎮規模較小，平均建成區面積小于平原地區規模。縣城總人口規模小于平原地區和全國平均水平。縣域城鎮空間結構受傳統體制影響，形成了以行政、經濟區為地域單元，縣城、集鎮、鄉村等級序列明顯的城鎮體系。二是城鎮空間形態呈現獨特的丘陵地域特征。丘陵地區受地形地貌影響，人口分散，集聚難度大，城市化進程緩慢。沿河、沿山、沿（交通）線、沿礦區、沿平壩、山麓、山腰發育的城鎮較為普遍。城鎮形態很多都非規則型，帶狀、點狀、半環、片狀較多。一條街兩排房、半邊坡、一條路兩排房、梯級分布、環山等較為普遍。空間窄、發展難、發展成本大，城鎮較蔽塞成為其主要制約因素。

（二）丘陵地區縣域經濟發展特征。四川丘陵地區縣域經濟比重大，經濟基礎差，基礎財力薄弱。一方面產業演進緩慢。產業結構不合理，第一產業比重大，二三產業比重不高。缺乏產業發展載體，產業承接能力差，經濟要素流通能力弱。另一方面經濟社會二元結構突出。丘陵地區縣域城鄉經濟差距巨大，經濟空間結構欠合理，鄉鎮發展極為緩慢，縣域內各鄉鎮呈低水平均衡分布狀態，各鄉鎮之間呈均衡分散狀態，結構簡單。各鄉鎮之間沒有形成有機聯系的網絡，縣城連接各鄉鎮的道路主要是等級外公路，現代交通基礎設施缺乏導致相互交流的時間和空間成本較高，阻礙了與外界的交流和聯系，多數鄉鎮的聯系以行政上的上下級垂直、以向心聯系為主導，市場化的聯系不緊密。

三、鄰水縣發展現狀特征

（一）地理與區位特征。鄰水縣位于四川盆地東部的華鎣山東麓，隸屬廣安市，緊鄰重慶中心城區，但屬于典型的丘陵農業大縣。全縣幅員面積1，919平方公里，東西寬59公里，南北長57.5公里，其中山區42.6%，丘陵、平壩占57.4%。鄰水境內丘陵和山區并存，地勢由北東向南西傾斜，境內受西部華鎣山、中部銅鑼山、東部明月山三條平行背斜和其間兩個向斜控制而形成山地與丘陵平行其間的“三山兩槽”地貌。鄰水區位較為獨特，屬于川渝毗鄰地區，處于成渝地區雙城經濟圈建設川渝合作平臺的最前沿，東南部均與城區主城都市區接壤，西靠前鋒區、華鎣市，北接達州市，縣城距重慶中心城區僅90余公里，距寸灘保稅港區和江北國際機場僅70余公里，目前川渝兩地在省界上規劃建設的川渝高竹新區更是拉近了渝鄰距離。

（二）城鎮發展特征及主要問題。鄰水是人口大縣、經濟大縣，2019年末戶籍人口達100.9萬人，常住人口70.6萬人，經濟總量232.5億元，在全省排名62位，三次產業值分別為44.9億元、69.8億元、117.8億元。目前，全縣轄25個鎮，戶籍人口5萬以上的中心鎮6個（其中縣城組團鎮3個），設立工業集聚園區的鎮5個。2019年末全縣城鎮化水平40.24，比四川省低13.55個百分點，比全國平均水平落后20.36個百分點，但鄰水人口基數大，城市化潛力空間大。

主要問題在于：一是縣城規模較小。目前縣城建成區面積不足30平方公里，人口不足全縣戶籍人口的1/3，集聚和輻射能力不強，輻射帶動作用不強，受地形影響發展空間受限，基礎設施差，沿河、沿山、點狀、南北帶狀分布特征突出，難以帶動縣域東西地區發展。二是中心鎮發展不充分。城鎮數量多，但規模小、功能不全，生態化、特色化不足，承上啟下的節點作用不夠突出，職能分工不盡合理，專業化職能不突出，產業同構和經濟結構雷同現象比較嚴重，導致各城鎮之間對資源和產品市場的無序競爭，造成彼此制約，互補性差，使城鎮體系處于一種松散狀態，缺乏縣域副中心。三是城鎮間互補性不強，經濟聯系不緊密。鎮域經濟發展后勁不足，由于區位因素、市場因素的限制，加上招商引資中對產業發展缺乏統一的布局安排和明確的引導，造成一些鄉鎮發展空間和輻射區域狹小，資源的集聚能力較小，經濟難以繁榮起來，城鎮功能的發揮受到極大影響。受華鎣山、銅鑼山、明月山三座大山的阻隔，東西兩槽、南北兩區的地域單元特征顯著，導致經濟文化發展存在較為顯著的差異，突出表現為經濟結構差異、方言習俗等差異。受邊緣區影響，文化交流、經濟聯系落后于周邊市縣，已經淪為經濟洼地，目前仍然難以分享成渝地區雙城經濟圈建設和重慶發展大框架下的交通、文化、旅游、經貿、投資環境等諸多紅利。四是工農商協作發展不夠。農業的生產、加工、儲運、銷售等環節聯系不緊密，形成一體化的經濟共同體尚處于低水平狀態，縣域內各類專業市場、綜合批發市場等發育不夠，未形成良好的產業分工協作關系，直接制約著城鄉一體化發展。這些問題既是個體縣域單元的特性，也是丘陵地區縣域城鎮發展的共性。

四、縣域城鎮體系優化路徑探索

（一）推動縣域交通跨越和經濟開放式發展。要克服丘陵山區對交通發展和經濟交流的阻礙，必須加快縣域交通建設，全面提升各鄉鎮路網整體服務水平和要素流通能力。積極加快出境公路建設，打破公路規劃的區域界限，進一步提高農村公路通達深度和服務功能，加快連通農村公路網，將各鄉鎮交通網深入廣大農村，以交通干線實現極、點、軸線的串聯，促成點線面有機結合。產業和要素從高梯度向低梯度有序流動是經濟發展的必然規律，縣域必須不斷加大開放力度，承接好周邊先進地區的要素溢出，為縣域經濟發展注入更多動力，同時不斷深化內部改革，打造更加寬松的經濟發展環境，激發縣域經濟發展活力。依托交通基礎設施不斷擴大縣域開放，形成全方位、多層次、寬領域的雙向開放格局，充分發揮區域比較優勢、資源稟賦優勢和后發優勢，努力發掘區外市場，積極參與更大范圍、更廣領域、更高層次的區域競爭與合作。鄰水作為成渝地區雙城經濟圈建設的川渝合作前沿陣地，應深入推進渝鄰合作，依托中心城市的輻射帶動實現經濟高質量躍升。如承接產業轉移方面，要依托高竹新區之類的新平臺主動接受重慶中心城區、兩江新區的產業轉移、功能延伸和要素溢出，圍繞產業集群和發展鏈條創新招商模式，實行全覆蓋招商。深入研究重慶及周邊區縣的產業布局、城市發展、基礎建設等方面的規劃和政策，加快推進渝鄰產業發展互補化，著力打造重慶工業配套基地，快速推進多種產業園區建設，加強與高校對接合作，促進科技成果轉化。

（二）突出“一核引領”，增強縣城帶動輻射功能。做大縣城經濟增長極是丘陵地區縣域發展的主要途徑。丘陵地區縣域單元必須加快縣城提檔升級，提高經濟總量和城市首位度，突出“一核引領”，增強帶動功能。擴容縣城規模，拓展縣城主骨架，推進縣城外聯出口、交通大道及城市景觀建設，加速推進縣城擴容提質，發揮龍頭引領作用，增強輻射帶動能力，構建產業發展與城市建設在時間上同步演進、空間上產城一體發展格局。此外，應大力推進產業新區建設，統籌推進公共服務設施建設，完善城市功能，加快現代化配套建設，特別是城市商業綜合體、核心商圈、商業街、高端住宅區、休閑街區建設。結合鄉村振興，大力培育服務城鄉的現代物流、電子商務等新興業態，集中發展物流配送區、著力打造集現代購物、休閑、消費為一體的現代化經濟中心。

（三）做大經濟強鎮，培育富有特色、帶動力強的次級增長中心。堅持“放大本地優勢，塑造特色魅力，增強帶動能力”的原則，發揮資源、區位、環境和產業資源優勢，夯實中心鎮產業基礎，做強鎮域經濟，增強輻射帶動功能。依托縣城溢出效應和周邊聯動效應，積極組建鄉鎮產業園，創新投入機制，優化資源配置，不斷提升城鎮基礎設施和公共設施的建設水平，著力培育1～2個縣域副中心城鎮。解放思想、創新機制，推動經濟強鎮財政、審批等擴權賦能，健全城鎮資源資本化制度，集聚發展效應，達到以地建城、以地養城，促進城鎮資源、資產配置優化。探索發展城鎮生產型、資源互補型、商貿經濟型等多種經濟模式，打造現代商貿物流特色中心城鎮，帶動鎮域經濟提檔升級，將中心城鎮建設成具有吸引力和吸納力的區域政治、經濟、文化中心。

（四）建強產業載體，促進產城融合發展。丘陵地區縣域單元加快推進新型工業化，調整產業結構，優化產業布局，促進工業集中集約集群式發展。大力發展現代工業、骨干產業，不斷延鏈、補鏈、強鏈，擴大總量、盤活存量、提升質量、增強核心競爭力，圍繞優勢資源、主導產業發展關聯產業，形成產業梯隊。大力承接適合本地區發展的產業轉移，創新招商模式，實施精準招商，加快引進投資強度高、產出效益高、科技含量高、產業關聯高的“四高”項目，沿交通干線布局“長藤結瓜”的工業走廊。借鑒江浙閩越地區經驗，構筑“蜂巢型結構”產業形態，以產業鏈的關聯形成蜂巢型的“中心-外圍”產業空間格局。同時，加快發展現代農業，促進城鄉市場繁榮，擴大居民消費，逐步提升消費在經濟發展和增長中的比重。鄰水則應舉全縣之力支持川渝高竹新區建設，做強一批大企業大集團，加快培育機械、輕紡、綠色食品加工主導產業，大力發展現代制造業，努力形成與重慶產業協作分工、互為配套的發展格局。并充分抓住重慶兩江新區和空港工業園區“騰籠換鳥”機遇，以重慶的大企業大集團為依托延伸產業鏈，扎實推動鄰水向新型工業化方向邁進。