人工智能時代政府數據開放中的預算信息公開

王宏

摘? ?要： 人工智能時代政府數據開放給傳統行政治理理念和治理體系帶來了新的變革與風險，依存于政府信息公開制度之下的預算信息公開也在新的治理變革的趨勢下暴露出許多新的問題。隨著以復雜、多元和碎片化為特征的數據時代的到來，現有的政府信息公開理論不足以有效抑制政府數據開放帶來的法律風險，也無法回應政府在數據開放過程中實現預算信息公開的有效治理的需求。如何界定“信息”或“數據”權屬，如何打破傳統封閉行政管理模式對數據開放的壁壘，如何實現信息公開從“信息孤島”到“數據開放共享”的轉變，這些問題的解決亟待實現從行政管制到多元共治理念的轉變，也需要構建預算信息公開與共享的多元監督機制。

關鍵詞： 預算信息公開;治理變革;法治化;政府大數據;人工智能

中圖分類號：TP18? 文獻標識碼：A? 文章編號：1004-8634（2021）04-0089-（10）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2021.04.010

人工智能的發展離不開三大要素：算法、算力和大數據。近年來，國家政策導向充分表明大數據正成為國家治理層面新的方式和合作治理的新模式。1 從實踐來看，大數據對于預算信息公開確實帶來了前所未有的積極變革，一方面人工智能技術帶來行政工作效率的突飛猛進，另一方通過大數據實現預算聯網監督，使不同部門不同階段政務行為高度融合，促進預算信息公開程序高效透明，這是傳統依靠人工收集、處理信息所無法達到的。但是在其實施中也暴露出許多問題，政府數據開放2 與預算信息公開在立法、執法上也存在差異，如何處理好數據開放技術運用過程中信息公開與個人信息自決的法律問題，如何解決預算信息公開主體與政府數據開放主體不一的現實問題，如何在政府決策固化的模式下依靠數據開放技術實現更有效、更合理的預算監督，都成為擺在我們面前值得探討的法律問題。

一、人工智能時代的數據開放與預算信息公開

1.信息與數據

隨著大數據與互聯網技術的融合發展，一個集信息流、數據流、技術流于一體，基于萬物萬聯、跨界融合、人機共生以及高度自動化的人工智能時代逐漸來臨。人工智能的到來生成了新事物，也對傳統法律概念構成了挑戰。在“數據與信息的概念”這一問題上，很多學者都認為，數據與信息是有區別的。如鄭磊認為，“‘數據是第一手的原始記錄，既未經加工與解讀，又不具有明確意義，而‘信息則是經過連接、加工或解讀之后被賦予了意義的數據”。1鄭躍平等認為，“與結構化的信息不同，數據是一種未經過加工的原始資源，往往處于孤立和分散的狀態，具有半結構化和非結構化的特征”。2

盡管學界較為一致地認為“信息”和“數據”兩者是有著明顯區別的，但是在中央和地方立法中卻往往存在混用的現象。表1以國務院、最高人民法院、貴陽、杭州、上海為例，列舉了在信息公開和數據開放方面不同的法律文件規定。

從表1來看，基本可以分為兩類：一種是認為“信息”和“數據”是一致的，如貴陽市政府對兩者的定義是完全一致的。另一類則是在文本上存在不一致，主要的區別有以下幾個方面：

第一，“數據開放”的主體與“信息公開”的主體明顯不一致。如從上海市、杭州市的法律文件看，數據開放的主體與信息公開的主體明顯是不一致的。上海市規定中數據開放的主體范圍要大于信息公開的主體范圍;3 杭州市 “各級行政機關”的規定要大于“各級人民政府及其職能部門”，數據開放的主體范圍也要大于信息公開的主體范圍。

第二，來源方式不同。如從上海市的規定看，“信息”的來源方式是有權行政機關“制作或獲取”，“數據”的來源方式是“采集和產生”。具體來說，“信息”的來源有兩種方式，一是行政機關在履行行政職權過程中制作的信息，二是行政機關在履行行政職權過程中獲取的信息。信息公開的過程包含了行政機關能動作為的內涵，無論是制作的還是獲取的，行政機關在信息的制作上享有更大的自由裁量權。而數據的采集更多牽涉到個人信息的隱私權。由于數據開放的主體并不都是行政機關，更強調數據集成而非信息制作，因而在數據開放上，行政機關的自由裁量權相對較小。

第三，“數據開放”與“信息公開”的范圍不同。1如從最高人民法院《關于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數據若干問題的規定》第1條的規定看，“數據”的范圍明顯要大于“信息”的范圍。

2.“預算信息”的界定

從《預算法》上看，不僅在第1條中明確以建立“公開透明的預算制度”作為立法宗旨，而且多處明確規定了預算公開，如第14條、第89條、第92條等。財政部也多次發布意見明確列出應當公開的預算信息。2 毫無疑問，作為政府預算的基本信息屬于應當向社會公開的信息，不僅應主動公開，而且應盡可能詳盡。作為預算信息公開主體的各級政府財政部門及其他部門在預算信息公開方面肩負著嚴格披露的義務。可以看出，財政部的《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》正是體現了這一要求。

從預算信息本身看，可將其分為五類：一是政府預算信息，主要指行政機關在履行行政職權過程中制作和獲取的預算信息;二是人大預算信息，主要指立法機關在履行其立法監督職能過程中制作和獲取的預算信息;三是具有公共管理和服務職能的被授權組織在行使其公共管理職能過程中制作和獲取的預算信息;四是具有公共管理和服務職能的受委托的組織在行使被委托職能過程中制作和獲取的預算信息;五是不具有公共管理和服務職能的其他組織內部管理過程中制作和獲取的預算信息。實際上，預算信息因產生的原因、方式、主體、內容的差異，并不能都納入預算信息公開的范圍。根據《預算法》《政府信息公開條例》，預算信息公開應當僅包括公共預算信息，即行政機關以及被授權組織在行使其職權范圍或者授權范圍內制作和獲取的預算信息，不包括立法機關或其他行政機關在履行立法監督職能或行政監督職能過程中制作和獲取的預算信息，也不包括受委托組織、不具有公共管理和服務職能的組織制作和獲取的預算信息，以及被授權組織超出授權范圍以外制作和獲取的預算信息。

3.政府數據開放、共享與預算聯網監督行為

在政府數據開放方面，法學界多從公私法兩個視角切入，公法視角重在關注數據開放的政策框架設計、立法保障、程序完善、標準界定等;私法視角重在關注數據的法律屬性。3在理解政府數據開放的法律性質上一般有三種：一是認為政府數據開放屬于政府信息公開的延續，兩者在具體機制上對接擴展，是一種政府法律義務而非單純的公共服務;4二是從民法視角理解，基于財產理論，將公共數據視為“公物”，主張其“公共性”并視為“公有財產”，公共數據開放應納入國有資產管理框架;三是在前者基礎上將政府數據因使用目的、方式和范圍不同而對應不同的法律屬性、適用不同的制度規則，供內部公務使用時屬于“公用物”、公共開放時屬于“公共用物”、商業化經營時屬于“國有私產”。1 盡管政府數據開放與信息公開不是一種行為，也有其不同的法律法規依據，但在數據治理的模式下，信息本身就是一種數據，信息公開本身就是一種政府數據開放的行為。

政府數據開放與數據共享是否屬于同一種行為？在地方立法中一般認為兩者是不同的，如從《貴州省政府數據共享開放條例》第3條的規定2 可以看出，政府數據開放是針對公民、法人或者其他組織的，其行為性質屬于外部行政行為，而政府數據共享則大部分是行政機關內部的行為，也有發生在行政機關與立法機關之間的行為。隨著加強預算監督的呼聲日益高漲，預算聯網監督作為一種新型有效的監督方式被各級人大普遍推廣和采用，各地都紛紛出臺《預算審查監督條例》，明確將構建預算聯網監督平臺的方式作為一種重要的監督方式并付諸實施 。3 不過，盡管采取了數據化的技術，但預算聯網監督平臺只是在立法機關與行政機關之間構建了共享平臺，屬于數據共享的一種方式，并不對公眾開放，從性質上看屬于立法監督行為和行政監督行為復合的性質。構建預算聯網監督平臺是各地人大通過制定地方性法規形式明確規定的，主要是立法監督行為，但預算聯網監督本身涉及多個部門，如山東省濱州市構建預算聯網監督中提到“預算聯網監督部門在與財政部門聯通的基礎上，逐步與國資、社保、稅務、審計、人行國庫等部門聯通”，4 所以，數據治理的模式下必然會包含行政機關之間的行政監督行為。

二、數據集成人工智能技術影響預算信息公開的現狀分析

1.數據集成人工智能技術助推預算信息公開的積極影響

2015年國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，5 財政部近年來也出臺了系列文件，6 對加強和落實地方預算執行動態監控工作提出了指導性意見和辦法。隨著云計算、大數據等人工智能新技術的大力推廣，許多地方政府都在積極推進政務數據治理，實現預算信息化，創新數據驅動新模式，以業務規范、數據規范和技術標準為基礎，以預算項目管理為源頭，提升預算編制、審批、執行、調整的信息化水平。這不僅體現在預算信息的數據化方面，也體現在創新打造涵蓋基礎信息庫、中期規劃、預算編審及預算調整的預算管理全過程的新預算一體化平臺等舉措上。

目前學界關于數據集成人工智能技術對政府治理的積極作用基本可以達成一致認識。盡管研究者評估的維度不同，但均持普遍肯定的態度，如公共治理維度上，典型觀點如何欣峰、7王山8 等;政府預算監管維度上，典型觀點如王銀梅、曲豐逸、1趙術高、李珍2 等。

總的來說，數據集成人工智能技術對于預算信息公開的積極影響可以歸納為以下三個方面：

第一，有助于解決長期以來存在的信息不對稱問題。從20世紀80年代開始，電子政務就成為提升國家治理水平的一種新的治理手段，然而，將預算數據電子化并不能解決信息不對稱問題。事實上，中國大部分政府預算單位財務信息系統各自分散處理、數據分散存放、上下級業務脫離、財務監控依賴上門查賬、會計信息孤立，不能很好地滿足財政部門對下級單位數據查詢、統計和業務監管的要求。大數據區別于傳統的電子政務，它實現了數據的集成。通過大數據可以達到數據的跨平臺交流、跨部門合作和實時監控。大數據平臺建設必然會打破“信息孤島”等不對稱現象。

第二，有助于提高政府行政決策和信息公開工作的效率。與傳統政府治理的低效率、高出錯的低水平行政模式相比，數據集成人工智能技術極大地促進了政府的行政決策，也提升了信息公開工作的效率。依賴人工的預算數據輸入，無論是效率還是質量上都不可能優于依賴信息化技術的人工智能。而數據集成人工智能技術也在很大程度上為政府的行政決策提供了快速、高效、便捷、全面的決策支持。

第三，有助于形成多元參與的預算監督機制，有利于腐敗的防控。數據集成人工智能技術助推多元預算監督機制形成的一個典型實例就是預算聯網監督。事實上，根據全國人大工作部署的要求，各地紛紛探索建立預算聯網監督機制，這種數據共享平臺的構建無疑會帶來前所未有的變化。如山東費縣建立預算在線監督系統，設立了一個融部門預算、國庫集中支付、預算執行監督為一體的查詢端口，與縣財政局聯網，獲取財政預算支出數據，能夠實現預算執行、項目監控、決算分析、政府性基金、社保基金、政府資產、審計整改、預警防控、資料查詢九大功能。3而軟件系統集中部署在財政部門，各單位都在一個信息系統中開展相關業務，財政信息相互共享，能更好地滿足財務管理的需要，減少了各單位重復建設的浪費現象。4 預算聯網監督在數據集成基礎上可以實現實時數據共享和多元參與，實現預算數據在不同部門之間共享，這是運用傳統監管手段所無法形成的局面。

2.數據集成人工智能技術運用于預算信息公開的現實壁壘

從技術上說，構建不同部門之間的預算數據平臺，實現預算信息實時共享和開放并不存在技術上的障礙，但因受制于行政決策的固化模式，常常會在具體實施時遇到法律法規、國家政策以及行政管理傳統模式的制約，從而無法實現預算信息從采集、制作到集成、共享、開放的體系化，也必然在很大程度上降低公眾參與預算監督的實際效果。總體來看，數據集成人工智能技術存在三個方面的現實障礙：

第一，行政管理條塊分割、各成一體的行政自我控制的固化模式。中國財政部門內部信息系統主要有預算編制系統、國庫集中支付系統、政府采購執行監督系統、部門決算系統、政府財務報告系統、內部控制系統、行政事業單位資產管理系統，目前各系統之間相互獨立，數據不能相互共享推送，形成一個個“信息孤島”。即使是各地構建的預算聯網監督，實現的也僅是人大內部的聯網或人大與相關財政預算部門的單向預算信息備案，并沒有向社會公眾公開，更不要說實現聯網聯通。

第二，政府數據開放背景下預算信息公開與市場外部化的挑戰。隨著數據開放共享的行政法規和地方性法規的陸續出臺，政府數據開放與共享的法律機制正在快速構建，政府與企業在數據開放上開展了全方位的合作，企業不僅提供技術平臺，也成為數據平臺具體的運營者。然而，一方面，政府數據開放無法離開企業去實現數據化;另一方面，市場機制并不能解決政府數據開放的所有問題，如法律責任分配、數據壟斷、個人隱私保護、數據獨裁及數據倫理等問題是市場本身所不能解決的。5 可以預見，數據將起到越來越重要的作用，而數據市場化本身會帶來數據獨裁、數據壟斷等外部化問題，對政府數據監管的能力提出了挑戰。1

第三，政府預算數據內部制作與外部采集無法避免的主觀性導致的數據偏向性。在信息量匱乏和交流不暢的過程中，政府主要依賴過往的經驗判斷進行可預測性管理。有限的信息量（政府所能獲得的信息基本都來自其內部）導致政府缺少有力的治理決策信息來源，決策者大多依靠自身素養盡可能地尋求“足夠好”的決策，不可避免地帶有行政主觀判斷，從而導致數據偏向性。2

三、預算信息公開運用大數據存在的法律問題

1.行政自我規制與信息公開的悖論

信息公開強調，“以公開為原則，不公開為例外”，數據開放則更注重數據的互聯互通，但固執于“權力增減”的行政自我規制會一直在“自我控權”的悖論里打轉繞圈。撇開“權力”的角度，我們間接地從“信息”的視角來觀察，則行政權的不當運用或者濫用等問題，在一定程度上可歸因于行政機關天然地會對信息加以保密與截留，從而導致行政機關與公民之間、行政機關內部的“信息不對稱”。3 另外，預算信息公開的范圍十分有限，還受到相關法律法規的特殊限制。除了“三安全一穩定”的公開例外，部分法律法規本身就對“數據”或“信息”的公開做了限制，如《統計法》第25條。4 這與“互聯網開放、共享、自由、平等的核心價值觀和技術規則”以及“無歧視、無選擇、無條件的互聯互通” 網絡治理準則顯然是不相容的。然而，不僅政府在行政自我規制中常常采取“筑高墻”的行為，而且當前中國互聯網行業對數據與流量也采取了越來越多的“筑高墻”行為。5 這些都與信息公開的基本原則相悖，也不符合進一步實現數字治理的政府改革理念。

2.“公共預算信息”權屬爭議

盡管“數據”與“信息”不同，但是它們在法律屬性上是趨于一致的。信息實際上也可以視為加工后的數據。“在由數據、信息、知識和智慧組成的DIKW（Data-Information-Knowledge-Wisdom）體系中，數據位于金字塔的最底層，產生于最原始的觀察和量度行為，是信息、知識和智慧的原材料。”6 探討兩者的法律屬性，完全可以放在一個層面上來談。數據（或信息）因其價值性、可控性與獨立性被學界普遍認為可以成為一項新財產。7 張文顯認為國家權力、人身人格、行為、法人、物、精神產品、信息七類利益或利益載體可以構成法律關系的客體。8 然而，信息或數據的財產權歸屬于誰？如果將政府信息或數據的財產權歸屬于政府，那么個人信息被政府收集后是否導致了財產權的轉移？信息或數據被收集后再經過制作、傳播等過程，其在不同階段的財產權歸屬是否是一致的？公共預算信息或數據到底應當按照國有財產來保護還是按照公用物來對待？1如何在數據流通過程中界定哪些數據屬于行政機關所有，哪些屬于個人信息，哪些又屬于公用物的范疇？這些問題都有待回答。

數據集成人工智能技術往往是由外部主體提供的，他們負責設計、安裝、運作和維護。在這一政企合作模式下，外部主體及其人員必然會實質性地介入數據的采集、處理、制作、公開這些特定環節，“這些技術主體將會通過自動化系統對行政程序產生一定的潛在影響，其又并非行政機關的一部分”，2 這可能會引發該類數據的權屬爭議。

3.數據收集行為內部許可的合法性質疑

嚴格的“告知—許可—例外”隱私權保護模式至今依然在世界范圍內流行。3 歐盟在數據治理框架下，賦予數據主體反對權和解釋權等新型算法權利，形成了算法治理的核心思路。美國則遵循技術正當程序的思路，賦予公眾對公用事業領域算法應用的知情、參與、異議和救濟等程序性權利，著力構筑以算法問責為核心的外部治理框架。4 美國《隱私法》第3條第1款對“政府數據公開中的隱私權保護”做了原則性規定，即“行政機關在尚未取得公民的書面許可前，不得公開關于此人的記錄”，而緊接著在第2款列舉了“機關內部使用”“常規使用”及“緊急情況下，基于健康或安全”等“無需本人同意”的12種例外情況。5 在新浪訴脈脈一案中，法院認為，數據開放的前提是必須獲得用戶個人與平臺的同時授權。而且，法院為了強調個人數據保護的重要性，還提出了“用戶授權”+“平臺授權”+“用戶授權”的“三重授權”模式，即數據的提供方首先取得用戶同意而收集數據，在數據提供方向第三方平臺授權使用此類信息時，第三方平臺還應當明確告知用戶其使用的目的、方式和范圍，再次取得用戶的同意。6 法院的這一判決理由意味著，個人和平臺對于數據都擁有一定的權利主張，數據在一定程度上為個人與平臺所共有。

政府數據開放涉及的信息也必然包括預算信息，7政府部門在收集、存儲、制作和運用預算信息過程中必然會向社會和公眾收集數據。然而，在預算信息公開的相關規定中，政府在收集、存儲、制作和運用預算信息時并沒有相應的許可制度設計，這使得政府有權部門（包括行政機關以外的具有公共管理職能的組織）在預算信息化公開中，對于向社會和公眾收集的信息及其后期存儲、制作和運用缺乏制約的條款。8 雖然在相關法律中也有“認證”的規定，如《網絡安全法》第17條、第23條、第24條，針對網絡運營規定了“認證”制度：一是網絡專用產品和關鍵設備的認證和檢測;二是針對網絡運營者的資格認證;三是網絡運營者對用戶身份的認證，但這些均不涉及對收集信息的主體在信息公開或者數據開放過程中行使相關權力的許可問題。

4.“最小負擔手段原則”與預算信息公開

最小負擔手段原則（the least onerous measure）也可稱為“最少侵害原則”“最小夠用原則”“必要性原則”，它指的是，“如果對于既定的目標，有多種相同有效的手段，政府必須選擇對個人自由限制最小的手段”，9 這是行政法上公認的重要原則。最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組在《中華人民共和國民法典人格權編理解與適用》一書“個人信息處理必要性原則的內容”一節中對“必要性原則”下了定義：“所謂必要性原則，是指在從事某一特定活動時可以收集、處理，也可以不收集、處理個人信息時，要盡量不收集、處理。在必須使用并征得權利人許可時，要盡量少地進行收集、處理。這應是必要原則在個人信息收集方面的體現。必要原則也被稱為最小化原則或最少夠用原則。”周漢華認為，“最少夠用原則，除與個人信息主體另有約定外，只處理滿足個人信息主體授權同意的目的所需的最少個人信息類型和數量。目的達成后，應及時根據約定刪除個人信息”。1 預算信息公開作為一項行政行為也必然要求符合必要性原則，政府有關部門在收集信息過程中不僅應當向公眾和企業履行告知義務，告知收集目的、收集范圍、未來的使用方式等基本事項，還應當采取減少數據收集頻度、減少重復收集等符合“必要性原則”的行政措施等。然而，《財政部關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》（財預[2010]31號）只規定了“對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的預算信息，可以不予提供”，卻沒有規定預算公開機關在收集、存儲、制作和運用信息時需要遵循的“必要性原則”。

四、人工智能時代預算信息公開的法治路徑

1.明確“信息”權屬，形成系統化個人信息賦權、利用和保護的法律制度

2020年5月通過的《中華人民共和國民法典》第111條和《個人信息保護法（草案）》第2條2 充分表明，個人信息權作為一項權利已被立法所確認，也必將成為以后立法重點保護的領域。3 盡管在行政、民事、刑事4 領域中，都體現了對個人信息的保護，但誠如前文所討論的，政府數據開放中的“預算信息”的權屬并不明確。民法、刑法、行政法對“信息”的法律保護不盡相同，因此，有必要“在民法、刑法、行政法等多角度形成系統化的個人信息賦權、利用和保護的法律制度，實現公民個人利益、數據采集方的經濟利益與國家公共利益的有機統一”。5 筆者認為，除了必須將民法、刑法、行政法領域的相關立法作為一個立法體系來考慮外，還需要對“預算信息”進行區分，如僅產生于行政機關內部的公務信息、行政機關直接向社會或公眾收集的信息、行政機關在收集信息基礎上制作的信息等，從而更科學地確定其權屬。總的來說，可以從以下三點來考慮：

第一，“僅產生于行政機關內部的公務信息”是指一個行政機關基于履行其行政職權的需要而產生的內部信息，僅供內部公務使用。這類信息從權屬上看，若屬于必須公開的范圍，則應定性為“公共用物”;若屬于可以不予公開的范圍，則應定性為“公用物”。

第二，“行政機關直接向社會或公眾收集的信息”直接來源于社會或公眾，并未進行過加工，無論是否經過合法授權，從性質上應當屬于“個人信息”的范疇，屬于“私有物”。當這些信息經過合法授權后，若向社會或公眾公開，并不改變其私有性質，只是在其授權的范圍內允許行政機關使用而已（這種使用應以授權的范圍為限）;向社會或公眾公開后，也同樣排除第三人的非法使用。

第三，“行政機關在收集信息基礎上制作的信息”可以分為兩種情況。一種是收集后制作的信息僅供行政機關內部使用，并不對外公開，其權屬應視情況而定：若是合法收集基礎上制作的信息則屬“公用物”，若是非法收集基礎上制作的信息則屬“私有物”。另一種是收集后制作的信息向社會或公眾公開，其權屬也要區分不同情況：若是合法收集基礎上制作的信息且用于商業化經營則屬“國有私產”;若是在使用非法手段收集基礎上制作的信息且用于商業化經營則屬“私有物”;若是出于滿足公眾知情權的目的而非商業化經營向公眾開放，則合法手段收集基礎上制作的信息應屬“公共用物”，非法手段收集基礎上制作的信息則應屬“私有物”。

2.設立專門機構，確立預算信息公開內部行政許可制度

正如前文所述，政府數據共享和開放涉及個人信息的收集、儲存、使用，在這一過程中，會存在個人信息未經許可被收集并使用的情形。要使這種行為合法合規，途徑有兩個：一是可設置專門的數據行政管理機構，賦予其許可行政機關收集預算信息的權力，未經許可的機關或公共管理組織不得向社會或公眾收集信息，也不能將非法收集的信息向社會或公眾公開;二是應承認信息網絡傳播權默示許可，即當個人被明確告知或明知其被收集的信息將用于網絡傳播仍然上傳個人信息，或權利人向具有法定職責的特定機構簽發使用許可授權時，除非在其上傳時明確表示不能用于網絡傳播，則默示其許可信息的網絡傳播。在預算信息公開中，預算信息持有人通常是信息優勢方且容易壟斷信息，“即使其他交易者愿意花費很大的信息搜尋成本，也難以獲得比較充分的信息。事實上，在現實經濟中，信息優勢方對信息的壟斷是產生信息不對稱問題的一個重要原因”，1 “從平衡論的角度分析，既然行政許可持有人是信息優勢方且容易壟斷信息，因此，要實現各方的信息均衡，就必須削弱行政許可持有人的信息優勢，打破其信息壟斷地位”。2 在預算信息內部許可制度欠缺的情況下，更有必要打破這種信息壟斷，設立預算信息內部許可制度，保護個人信息權。

3.規范預算信息公開中數據開放的程序性規則

預算信息公開一直未形成系統性的程序規則，散見于各個規范性法律文件之中，如《政府信息公開條例》的第15條、第32條等。不僅如此，對于公民個人信息的收集、存儲、制作和利用的程序性規則過于原則，缺乏可操作性，且賦予了行政主體很大的自由裁量權（如《政府信息公開條例》第32條“依申請公開的政府信息公開會損害第三方合法權益的”，損害如何界定完全由行政主體主觀判斷）。3 信息開放較信息公開在法律程序規則設置上要求更高，誠如劉定基所指出的：“政府信息開放較政府信息公開有更多的要求，前者強調政府主動開放相關信息，后者強調申請（被動）公開;前者強調通過網絡公開，后者多通過閱覽、紙本復制等傳統方式公開，政府信息開放已超過政府信息公開法制可以承載的范圍。”4 程序規則的確立在數據開放時代對于個人信息的保護顯得尤為重要：“在信息技術革命對物理空間的生活限制的邊界突破下，單獨設置行政程序的唯一模式也阻斷了外界信息對技術平臺內在交易關系的及時介入。”5 因而，劉定基建言：“應當建立個人信息保護的正當程序，如政府應進行個人信息保護影響評估、允許人民以書面形式對影響評估報告的內容及開放決定表示意見、有公正中立的決定者等。”6 當然，中國目前雖然欠缺統一的《行政程序法》，但地方立法的嘗試卻是引人注目的：“截至2019年底，全國各地總共制定了‘行政執法程序規定32部、‘規范性文件制定程序規定100多部、‘重大行政決策程序決定170多部、‘政府信息公開規定90部、‘行政程序規定16部。”7 其中，《湖南省行政程序規定》采用了三分結構模式，對“行政決策+行政執法+特別行為/應急行為”分別設計相應的行政程序，是很好的嘗試。然而，地方性立法除了存在差異化外，從立法法角度看，由地方立法先行先試，上位法缺位，難免面臨合法性質疑。而且數據開放背景下的預算信息公開，無法直接適用地方程序規則，因此，有必要在《行政程序法典》出臺之前，先行修改《政府信息公開條例》，或者由國務院出臺《實施細則》，進一步明確預算信息公開的程序性規則。如可在《信息公開條例》中增加收集個人信息的前置許可程序和權利人明示同意程序;可對第15條和第32條的規定進一步具體化;可明確“第三方的同意程序”等。

4.構建預算信息公開與共享的多元監督機制

信息的開放與共享要求多元合作和共治，僅靠一方是無法達到預期目標的。人工智能時代的預算信息公開也必然體現這一要求，如果不尋求與企業合作、多元共治，在傳統行政機制下的各自為政、單兵作戰，完全無法適應數據化的要求。事實上，預算聯網監督的有益嘗試已經包含了多元共治的理念。數據治理時代，需要進一步擴大多元監督的主體及合作的范圍。數據能力在世界范圍內正成為評價國家治理能力和治理體系現代化的重要指標，預算信息公開也必然包含更加開放、更加包容和更加透明的公開原則。如果說人工智能時代未到來前，行政自我規制可以實現自我運行，那么，在人工智能時代，面對更加開放的世界和行政法治，必須打破行政自我規制、自我壟斷的壁壘，構建起預算信息公開與共享的多元監督機制。

Abstract： The opening of government data in the era of artificial intelligence has brought new changes and risks to traditional administrative governance concepts and governance systems. The disclosure of budget information under the government information disclosure system has also exposed many new problems under the trend of new governance reforms. With the advent of the data era characterized by complexity， diversification and fragmentation， the existing government information disclosure theory is not sufficient to effectively suppress the legal risks caused by government data disclosure， nor can it respond to the governments demand for effective governance of budget information disclosure in the process of data openness. How to define the ownership of “information” or “data”， how to break the barriers of the traditional closed administrative management model to data opening， and how to realize the transformation of information disclosure from “information islands” to “data open sharing”， the solution of these problems urgently needs to realize the transformation from administrative control to the concept of multiple co-governance， and it is also necessary to build a multiple supervision mechanism for the disclosure and sharing of budget information.

Key words： disclosure and sharing of budget information， governance change， legalization， government big data， artificial intelligence

（責任編輯：蘇建軍）