PPP建設過程中的風險控制策略

劉忠勝

摘 要：PPP是我國財政部提出并重點推廣的一種吸引社會投資的投融資管理模式，其主要目的就是對地方融資平臺的債務問題進行緩解和解決，通過政府和社會自身進行合作的方式來吸引社會資本投資并起到緩解地方債務的目的。近幾年PPP項目在實施過程中取得了階段性的成果，不僅對國家治理能力的提升、公共產品供給機制的創(chuàng)新以及公共產品供給效率的提高具有重要作用，而且在目前的供給側結構性改革、穩(wěn)定經濟增長以及促進民間資本投資等方面都發(fā)揮著重要作用。文章首先分析了PPP項目的實施背景和必要性，分析目前PPP項目推進的現(xiàn)狀，然后重點對PPP項目實施過程中可能存在的不同的風險因素進行研究，最后提出了相關風險應對策略。

關鍵詞：PPP項目;系統(tǒng)工程;運營機制;財務風險;社會資本;投資

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）06（b）--03

PPP投資與建設模式主要應用對象是政府公共基礎設施建設，在實際應用中，能夠緩解政府財政資金不足的問題，提高項目管理水平。此模式的應用對保證公共基礎設施以及公共事業(yè)等相關項目的建設有著積極的作用。近幾年在PPP項目實施的項目決策、審批、建設以及資金籌措和運營管理等階段中都暴露出較多的亟待解決的問題，不僅導致項目受到損失、使得項目實施的結果沒有達到預期，而且也出現(xiàn)了較多項目失敗的現(xiàn)象。因此，PPP項目建設還需要做好會計方面的把控，提高資金的利用率，進而保障項目正常運營。

1 風險因素識別

1.1 PPP理論與運營機制

PPP是政府和社會資本在基礎設施與公共服務領域建立的一種長期合作關系。PPP有其獨特的自身特點：首先，PPP是一個典型的復合性投融資工具，各方參與者按照合同約定出資，成立特別目的的公司，建設、運營合作項目。其次，PPP按照“不同的風險由最適宜一方承擔”的原則，合理分配項目風險。再次，PPP借鑒物有所值論（Value for Money，VFM），政府部門采用動態(tài)補貼機制，根據合同約定等進行相關補貼調整。最后，PPP形成的是一種公共設施社會管理的模式，將政府的發(fā)展規(guī)劃與社會參與一方的技術創(chuàng)新和管理效率相結合。

1.2 PPP項目經典案例分析

據統(tǒng)計，當前中國的PPP項目已達14000多個，涉及交通、醫(yī)療、旅游、能源與環(huán)境建設等方面。匯總資料來看，成功的項目不少：北京地鐵4號線、京港地鐵的項目和大理市生活垃圾處置的投融資項目，其中成功的項目大多源于當?shù)卣膹娏抑С帧⑷谫Y的渠道寬泛與機構的運營能力較強。而失敗的案例更多，主要原因：一是與當?shù)卣男庞糜嘘P;二是市民對此項目的情緒不高甚至出現(xiàn)反對現(xiàn)象，繼而出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象;三與市場需求變化和雙方運營決策失誤有關。

2 PPP項目實施過程中的風險分析

2.1 PPP項目范圍界定不清

當前，我國社會經濟呈現(xiàn)高速發(fā)展的狀態(tài)，使得PPP項目模式得到廣泛應用，涉及各領域，比如城市交通設施建設等。究其原因，PPP投資與建設模式在資金管理以及建設經驗方面有著較大的優(yōu)勢，為政府公共事業(yè)的發(fā)展提供了有效的推動力。不過PPP項目范圍的擴大增加了會計核算的難度。PPP項目建設種類增加，不過在項目管理方面還存在著一定的問題，比如管理不到位等，影響了會計工作的開展，使得資金利用率低下，進而影響到基礎設施建設工作的開展。

2.2 財務和運營方面

此種風險是PPP項目實施過程中比較常見也比較突出的風險類型，對于財務風險來說，主要指的就是金融風險和融資風險，其中的金融風險則主要體現(xiàn)在對于境外的投資人來說，其將貨幣在東道國貨幣與本國貨幣進行互相兌換時會受到外匯可兌換以及匯率變化的影響，而且項目所在國家出現(xiàn)通貨膨脹以及利率變化等問題會導致項目實施中所使用的各種原材料、設備以及人工價格隨之波動，而以上這些問題就會對PPP項目的成本以及投資人的盈利以及公司的償債能力產生直接的影響，成為影響PPP項目順利實施的金融風險類型。而對于其中的融資風險來說，其通常表現(xiàn)在籌資難度比較大。這主要是由于PPP項目與普通的工程項目最大的不同之處就是在招標過程中，政府會直接選定中標人并且與中標人進行特許期協(xié)議的簽署，要求中標人在此期限內完成規(guī)定的融資任務，這樣才能保證此協(xié)議的生效。因此，對于中標人來說，就會擔負不能在規(guī)定時間內完成融資的風險。而對于運營方面的風險來說，就是在PPP項目的投產運營過程中，如果出現(xiàn)生產故障、經驗以及管理水平等問題，從而影響運營公司無法對PPP項目進行有效的管理和運營，而上述風險會直接對服務或者產品的質量產生影響，這就會對此PPP項目的最終收益產生不利影響。而這些風險的產生通常是由于項目公司缺乏一定的項目運營經驗而導致的。

2.3 PPP項目公司主體會計核算風險

PPP投資與建設模式下，PPP項目的運行主要經歷項目公司成立、PPP項目建設、項目運營、項目移交流程。在項目公司成立環(huán)節(jié)，以往的會計核算，在具體工作中是以項目公司整體為核算對象，在內部產權主體劃分方面，存在著產權劃分不明的問題。在分析產權主體以及經濟利益關系時，常引發(fā)爭議，不利于會計目標的實現(xiàn)，因此需要結合具體情況，來完善項目會計核算工作。在項目建設階段，存在著的核算問題比較多，由于資產以及特許經營權資產劃分不明確，使得會計核算工作產生混淆，比如認為特許經營權資產屬于固定資產，影響著會計核算的準確性。

2.4 建設風險

PPP項目實施中的建設風險數(shù)量比較多且種類繁雜，是PPP項目實施中比較容易出現(xiàn)的風險類型，其主要產生于項目建設的整個過程中，而由于項目建設的周期較長，其涉及多個不同的部門和環(huán)節(jié)，由此所產生的建設風險類型主要有土地不可獲得的風險、完工的風險、建設成本及變更的風險、供應風險、技術風險以及環(huán)境保護等方面的風險;其次還有在建設過程中遇到的其他自然因素的風險等。而且由于PPP項目通常屬于大規(guī)模且投資比較大的大型項目，其不僅建設周期較長，而且通常具有較高的技術含量和較為復雜的建設環(huán)境，容易由于建設技術以及建設環(huán)境等問題而影響項目的實施工期，從而導致融資成本的增加未見盈利的降低，甚至會導致項目最終失敗。除此之外，在PPP項目的實施過程中還會受到一定的政治風險、建造風險、法律以及合約風險、金融風險以及環(huán)境風險等風險因素的影響，主要表現(xiàn)在項目排他性、法律變更以及政府延期付款等政治風險，以及PPP公司破產、違反融資合同、項目合同變更等法律及合約風險。此外，自然災害、氣象以及氣候的變化也會導致PPP項目難以順利推進。

3 控制PPP項目實施過程中風險的措施

3.1 按照法律法規(guī)來進行PPP項目合同的簽訂

針對PPP項目實施過程中可能存在諸多風險，首選的風險應對和控制措施就是進行PPP依法簽訂項目合同。這就要聘請多名具有豐富經驗專家和顧問來進行PPP項目內容的制定，其中主要包括項目的建設內容、規(guī)模、成本、建設方式以及質量指標和工期等內容的定義和解釋，還要對PPP項目投資人進行嚴格的篩查。PPP項目需要全程全方位管理，大多采用合同方式，而合同的效力取決于所在地的法律環(huán)境。法律環(huán)境的保障應考慮到如何規(guī)范政府方，特別是當?shù)卣块T出現(xiàn)領導換屆時，往往會出現(xiàn)政策、目標，甚至是方向的變更，然而對于社會參與方來講，合作要建立在政府部門言行一致的基礎上，如果遇到政府部門的朝令夕改其必會承擔很大的代價。此外，為了確保PPP項目合同的順利簽署，還需要在合同簽訂之前做好相應的保障措施以及實施計劃的合理制定。尤其是在PPP項目的公開招標階段，需要秉持公平、公正、公開透明等原則來選擇多家符合條件的投標單位進行公平競標，嚴格執(zhí)行招投標的相關法律法規(guī)，確保中標人在符合項目要求的同時，其投資金額最小。因此，應完善相應的法律體系，保證政策法規(guī)的高層次、高權威性、一致連貫性，也應避免過于籠統(tǒng)、原則性太強而實際操作性差等問題。

3.2 做好成本測算的把控

為了保證后期會計工作能夠順利開展，保證會計核算的準確性，在項目公司成立階段，要做好融資方案的把控，明確PPP項目性質。在具體運營方面，由集團發(fā)起成立集合信托計劃，雙方按照相應的比例出資。從項目融資實際情況來說，資金量較大，為了保證項目的成本，需要做好成本測算工作。在具體執(zhí)行的過程中，要做好預算管理工作，嚴格控制項目建設的成本，保證項目投資的效益。政府方或者社會投資人要依據自身所處的位置，根據自己的利益點，采取相應的預算控制措施。在具體實施的過程中，為了提升預算管理水平，需要加大審計隊伍建設力度，完善審計制度以及條例，將企業(yè)預算管理作為企業(yè)常規(guī)審計的一部分，定期或者不定期開展項目預算管理工作。通過明確相關負責人的具體職責，實現(xiàn)責任審計和人員績效考核、年終獎相互掛鉤，進而提升預算管理水平，實現(xiàn)項目預算目標。

3.3 做好分包環(huán)節(jié)的資產確認

通常情況下，為了保證公共基礎設施建設工作快速完成，部分PPP項目公司多采取分包的方式，將建造服務分包給各個分包商。在此情況下，無法直接確認項目建設的收入以及成本。分包商在結算項目造價時，由于運作方式以及付費機制等的不同，所支付的費用不同。不過，在進行確認時，也需要按照PPP確認原則，進行分別確認。對于金融資產和無形資產，均能夠直接確認。從付費方式來說，PPP項目付費模式如下：（1）消費者直接付費。此模式下，消費者直接消費相應的產品或者服務，直接支付費用給承包此項目的公司。此類收入屬于PPP項目公司預投資回收，屬于合法收益。一般來說，供熱和供水等項目多采取此模式。（2）政府補助缺口。政府對可行性缺口進行補助，主要指的是當消費者支付的費用難以覆蓋PPP項目公司成本回報以及合理收入時，需要政府按照合同內容，采取相應的補助措施，填補項目缺口。（3）政府整體付費。通過統(tǒng)一付費的方式，從PPP項目公司手中，購買公共產品和服務。此模式適用于公共性服務項目建設以及公用型設施建設項目。

3.4 強化項目運營階段的把控

項目運營階段，主要涉及收入確認和后續(xù)支出的處理，具體如下：（1）收入的確認。按照解釋2號的規(guī)定，在金融資產模式下，工程項目公司根據企業(yè)會計準則22號—— 《金融工具確認和計量》，進行會計處理，由于沒有規(guī)定金融資產對應長期應收款衍生利息收入如何處理，為企業(yè)留下了此筆收入的操作空間，即使將其歸類為營業(yè)收入以及投資收益，也不會違反準則規(guī)定，并且不會給項目凈利潤造成影響，不過要是將其確認為投資收益，則會造成指標變動，比如毛利率等，使得債權人無法明確PPP項目企業(yè)采取情況，若PPP項目是以發(fā)行股票的方式或者發(fā)行債券的方式進行融資，極易誤導投資者。基于此，要合理確認項目收入。（2）做好PPP項目后續(xù)支出的處理。無論是金融資產模式，還是無形資產模式，對后續(xù)支出進行初始確認以及計量時，要嚴格按照相關規(guī)定，記入期間費用，不可以資本化。若想做好PPP模式下會計問題的把控，就要積極借鑒先進的經驗，推動我國公共項目融資模式的創(chuàng)新和發(fā)展。在借鑒會計核算經驗時，必須要立足于國情，合理篩選提煉，制定符合我國國情的專項會計準則。除此之外，要明確PPP項目會計核算具體范圍。對會計核算范圍進行界定，必須要了解PPP項目所具有的特征，也就是控制。只有明確界定會計核算的范圍，才能夠在會計確認的基礎上，開展后期核算，實現(xiàn)會計可比性，保證真實性。

3.5 建立成本控制機制

PPP投資與建設模式下的成本控制，需要政府和投資方相互合作，為了能夠實現(xiàn)成本控制目標，就要建立成本控制機制，鼓勵社會資本方做好成本控制。以融資為例，在PPP投資與建設項目中，前期需要開展融資工作，此項工作主要是由社會投資人負責。從政府的視角來說，融資成本要依據實際，并且要設置成本上線，對于超出的部分，需要社會投資人自行負責。此方式能夠實現(xiàn)融資成本風險轉移，由社會投資人承擔。若融資成本過低，則難以激發(fā)社會投資人的興趣，缺少利益吸引力，使得融資工作難以有效開展，極易引發(fā)系列問題。除此之外，還可以采取設置融資成本定額。如此無論實際融資成本高還是低，政府只需要按照設置的定額，對項目的社會投資人承擔相應的支付責任，這樣不僅能夠調動社會投資人的參與積極性，還能夠為其預留一定的利益空間。當PPP項目投資成本比項目概算/預算低時，節(jié)約下來的成本由政府和社會投資人依據相應的百分比進行分成。

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Abstract： PPP is an investment and financing management mode to attract social investment proposed and promoted by the Ministry of Finance of China. Its main purpose is to alleviate and solve the debt problem of local financing platform， and to attract social capital investment and alleviate local debt through the cooperation between the government and society itself. In recent years， PPP projects have achieved phased results in the process of implementation， which not only plays an important role in the improvement of national governance capacity， the innovation of public goods supply mechanism and the improvement of public goods supply efficiency， but also plays an important role in the current supply-side structural reform， the stability of economic growth and the promotion of private capital investment. This article first analyzes the implementation background and necessity of PPP projects， analyzes the current status of PPP projects， and then focuses on the different risk factors that may exist in the implementation of PPP projects， and finally proposes relevant risk response strategies.

Keywords： PPP project; system engineering; operating mechanism; financial risk; social capital; investment