關(guān)于我國(guó)PPP模式應(yīng)用的問題探討

摘 要 PPP融資模式在我國(guó)公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)行業(yè)得到廣泛的應(yīng)用，但PPP模式在運(yùn)行過程中存在民營(yíng)資本參與度不高、不必要的門檻設(shè)置、PPP項(xiàng)目存在盲目上馬現(xiàn)象等問題。為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，需要不斷完善PPP的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】PPP；民營(yíng)資本；投資

PPP是公共部門與私人部門進(jìn)行合作的融資模式，在該模式下，鼓勵(lì)社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。近年來，PPP模式被大力推廣，各地交通、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等各類PPP項(xiàng)目加速推出，PPP項(xiàng)目規(guī)模呈不斷增加的趨勢(shì)。作為一種新型的項(xiàng)目融資模式，PPP模式應(yīng)用的運(yùn)行環(huán)境亟需不斷完善。

1 PPP模式應(yīng)用的現(xiàn)狀

1.1 PPP項(xiàng)目規(guī)模呈不斷增加趨勢(shì)

截至2016年6月末，全國(guó)PPP全部入庫項(xiàng)目達(dá)到9285個(gè)，總投資額10.6萬億元。全國(guó)PPP項(xiàng)目涉及交通運(yùn)輸、能源、環(huán)境保護(hù)、片區(qū)開發(fā)、市政工程、基礎(chǔ)設(shè)施等19個(gè)行業(yè)。其中，項(xiàng)目數(shù)和投資額具前三位的分別是交通運(yùn)輸、市政工程和片區(qū)開發(fā)。全國(guó)PPP入庫項(xiàng)目呈不斷增加趨勢(shì)，平均每月增加457個(gè)。

對(duì)于社會(huì)資本參與情況，目前，已簽約的社會(huì)資本共119家，其中民營(yíng)企業(yè)43家、混合所有制企業(yè)8家、外企3家、國(guó)有企業(yè)65家。民營(yíng)企業(yè)占比為36%，國(guó)有企業(yè)占比為55%，國(guó)有企業(yè)為PPP融資的主體。

1.2 國(guó)家級(jí)PPP基金投入運(yùn)作

為促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，國(guó)家級(jí)PPP基金已經(jīng)成立，并計(jì)劃用1800億基金撬動(dòng)2萬億投資。

據(jù)中國(guó)政企合作投資基金股份有限公司（下稱“政企合作基金公司”）董事長(zhǎng)周成躍透露，公司已與部分省市進(jìn)行了某些項(xiàng)目的對(duì)接，已經(jīng)與地方政府和社會(huì)資本方就78個(gè)項(xiàng)目的合作進(jìn)行了共同的探討，涉及投資規(guī)模9120億元，針對(duì)項(xiàng)目的合作模式、股權(quán)與債權(quán)等方式進(jìn)行了深入的交流和磋商，近期將有數(shù)個(gè)項(xiàng)目完成簽約。

1.3 PPP立法進(jìn)程提速

法律的不健全是PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)存在的最大障礙。PPP立法難一是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不統(tǒng)一；二是PPP項(xiàng)目的利益方眾多；三是《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》兩法的協(xié)調(diào)存在困難。

目前，財(cái)政部已經(jīng)研究起草了《政府和社會(huì)資本合作法（草案征求意見稿）》，已經(jīng)征求了國(guó)務(wù)院以及地方有關(guān)部門的意見，現(xiàn)在正在修改完善。

2 PPP模式運(yùn)用存在的問題

2.1 民營(yíng)資本參與度不高

針對(duì)于PPP項(xiàng)目，存在國(guó)有資本過熱而民營(yíng)資本過冷的現(xiàn)象，民營(yíng)資本的參與度普遍不高。由于受政策影響和融資困難兩方面的制約，民營(yíng)企業(yè)在PPP項(xiàng)目中投資比例低于國(guó)有企業(yè)。一方面，由于PPP項(xiàng)目大都是投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，存在諸多不確定性，民營(yíng)企業(yè)擔(dān)心項(xiàng)目在實(shí)施過程中政策有變，風(fēng)險(xiǎn)承受能力有限，不敢投資PPP項(xiàng)目。另一方面，由于民營(yíng)企業(yè)在融資方面沒有國(guó)有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，仍然存在融資難的問題，在PPP項(xiàng)目投資中心有余力不足。

2.2 不必要的限制條件將民企擋在門外

一些PPP項(xiàng)目在招標(biāo)過程中設(shè)置一些不必要的規(guī)模、資質(zhì)等門檻，把一些民營(yíng)企業(yè)擋在門外。一些地方城市道路的PPP項(xiàng)目，其技術(shù)門檻不不是太高，但是在招投標(biāo)過程中卻明確提出了不少高要求：有的要求“具有20年以上的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)”，有的要求“取得多項(xiàng)國(guó)際證書”，有的甚至要求“具有行業(yè)頂級(jí)資質(zhì)”。

2.3 PPP項(xiàng)目存在盲目上馬的現(xiàn)象

有些PPP項(xiàng)目存在盲目上馬的現(xiàn)象，浪費(fèi)了社會(huì)的資源。以城市停車設(shè)施PPP項(xiàng)目為例，有些地方存在盲目上馬的現(xiàn)象。

地方政府與社會(huì)資本對(duì)立體停車場(chǎng)的項(xiàng)目都比較積極，但是不少PPP項(xiàng)目上的有點(diǎn)勉強(qiáng)。有的項(xiàng)目投入后就超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，還有些項(xiàng)目存在吃不飽的現(xiàn)象，不知何時(shí)才能達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模，收回成本。

3 優(yōu)化PPP模式應(yīng)用的對(duì)策

3.1 繼續(xù)加快完善法律法規(guī)

繼續(xù)加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域的立法進(jìn)程，激發(fā)社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的投資熱情。初次之外，完善有關(guān)的規(guī)章制度，如建立市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，降低門檻設(shè)置和地方保護(hù)，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)一步放寬限制，對(duì)各類社會(huì)投資公平對(duì)待，一視同仁，特別要放寬對(duì)民營(yíng)企業(yè)的限制。

3.2 拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道

政策性的銀行應(yīng)該為PPP項(xiàng)目提供投資、貸款、租賃、證券等綜合的金融服務(wù)，同時(shí)，聯(lián)合其他商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)通過委托貸款和銀團(tuán)貸款等方式，努力拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。同時(shí)，可采用資產(chǎn)證券化（ABS）方式盤活存量，以此引入民間資本，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。針對(duì)于PPP實(shí)施過程中出現(xiàn)的資金缺口，政府可嘗試設(shè)立適應(yīng)性缺口補(bǔ)償基金（VGF）來補(bǔ)充。

3.3 完善市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制

（1）完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。進(jìn)一步放寬私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行投資的準(zhǔn)入限制，改善私營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，努力拓寬民營(yíng)企業(yè)投融資領(lǐng)域，減少登記事項(xiàng)、審批等市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制。

（2）建立項(xiàng)目退出機(jī)制。對(duì)于一些運(yùn)行困難的PPP項(xiàng)目要建立退出機(jī)制，減少資源的浪費(fèi)。要建立PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，為企業(yè)提供便利的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，使社會(huì)資本主體能通過股份轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)投資回收，合理退出PPP項(xiàng)目投資。

參考文獻(xiàn)

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[2]“解讀中國(guó)式PPP十大痛點(diǎn)：主管機(jī)構(gòu)交叉 權(quán)責(zé)利界限難分”http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2016-06-13/doc-ifxszkzy5213693.shtml，2016-6-13.

[3]“民企對(duì)PPP項(xiàng)目觀望多出手少 準(zhǔn)入門檻是阻礙之一”http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2016-07-18/doc-ifxuapvs8667306.shtml，2016-7-18.

作者簡(jiǎn)介

吳修玲（1976-），山東省萊蕪市人?，F(xiàn)為山東財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院講師。研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。

作者單位

山東財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院 山東省泰安市 271000