城投公司市場化轉型發展的困境和策略

中國開啟改革開放至今，依靠投資拉動和要素投入，中國經濟保持了四十多年高速增長，而城投公司伴隨20世紀末政府投融資體制改革和分稅制改革的出現，受2008年4萬億元投資拉動催化大規模興起，20多年的發展，可謂：“城投起、城市興”。從初期體制改革的必然產物到發展中期飽受爭議的基建先鋒，隨著我國經濟體制改革的不斷深化，國企改革的進程不斷加快，城投公司作為歷史特殊時期的產物，在完成使命的當下，也應當順應新時代發展需求，重新定位，充分利用與政府存在天然聯系的優勢，實現投融資平臺向市場化企業轉型。

一、城投公司轉型發展的必要性分析

政策倒逼與企業發展的內在需求，使得轉型成為城投公司的必然選擇。一是政策剛性約束。2014年以后，國家相繼出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》即“43號文”，2018年出臺的《地方政府隱性債務問責辦法》，2019年出臺的《政策投資條例》，2020年出臺的《土地法》、《預算法實施條例》等政策法規，其主旨是規范政府投資行為，嚴控地方政府負債。“雙重監管”（政府部門監管和金融機構監管）、“穿透原則”使得監管更加嚴厲，而“雙重追責”（對地方政府和平臺企業）、“終身追責”使得政策的約束力加大。二是城投企業現有主業（投資和建設城市基礎設施）模式完全改變，只有地方政府預算和政府專項債，才能成為城市基礎設施建設的合法來源。三是城投企業原有的以土地開發權為信用支撐的基礎被打破，土地開發為主業的原片區模式不復存在。四是企業歷史負債沉重，靠借新換舊的負債模式很難走得太遠。

二、城投行業未來發展趨勢研判

1.面臨的“三大趨勢”。一是政企新型關系逐步構建。隨著國家監管的日趨嚴格，地方政府和城投公司之間的關系將進一步趨于明朗，職權關系更加清晰，與政府之間的“共生關系”將轉變為“合作關系”，政府將進一步推進城投公司轉型發展，城投公司也將以新的使命更好地服務于地方政府，成為地方城市資源的開發者和利用者、國有資產的經營者和管理者、國有資本的運營者。二是核心功能將持續發揮。目前，地方政府已經從城市經營、國有資產盤活等角度，高位統籌和推動實施地方國有企業改革和城投公司轉型工作，無論是在“兩新一重”的背景下，還是在“穩增長”“補短板”的壓力下，城投公司在控制地方債務的基礎上，核心功能將持續發揮，必將迎來新一輪的轉型發展機遇。三是三業并存時代逐步來臨。當前，高質量發展應融入到我國經濟發展的各個層面。未來的城投公司將更加注重項目和資產的質量，秉承“增量做優、存量做活”的理念，將從傳統的基建投資者，逐步發展為基建保障、資產運營、產業升級三業并存的新時代。傳統的基建性投資不再是風口，城投公司未來發展方向和發展模式將迎來新的變化。城投企業利用其國有資本的資源融合能力，將在地方支柱產業的投資領域發揮巨大作用。

2.面對的“兩個時期”。一是轉型淘汰期。未來幾年，城投公司轉型是地方政府和企業需要共同面對的一次大考，決不是簡單的市場化改造，而是體制、機制、能力全方位的升級，因此不是所有城投公司都能幸運過關，在轉型過程中，有相當部分城投公司被淘汰和消亡。城投公司如果在觀念上不改變、在業務上不轉型、在機制上不變革，仍然按照以前的老觀念、老思想，守著以前的老業務、老模式，沿用以前的老體制、老機制，那必將被市場淘汰出局。只有按照市場化要求轉型，樹立市場化理念，將資產資源做活、產業結構做優、經營收入做大、盈利能力做強，才能在市場競爭中勝出。二是轉型窗口期。隨著國家政策監管的日趨嚴格，【2014】43號文出臺、新《預算法》、《政府投資條例》等文件的相繼出臺，加快城投公司剝離政府融資職能，在高壓整頓下，政企關系逐漸清晰，城投信仰開始動搖，以至于會逐漸被打破，如果城投公司轉型不成功，就會被資本市場拋棄。從信仰維持——動搖——打破，是城投公司轉型的重要窗口期，城投公司要抓住這個窗口期。在政府性項目受到剛性約束下，發揮國有資本的強大資源整合能力，積極策劃包裝投資產業項目，改善資產結構，增加經營性現金流，開展資本運營，并成功實現市場化轉型。

三、城投公司轉型困境的破解

1.轉型內涵。轉型是一場重大變革。十九屆五中全會和習總書記系列重要講話精神、國務院《國企改革三年行動方案》，為城投公司未來的轉型高質量發展指明了方向，要實現三個方面的重構與提升。一是經營理念要重構。轉型后每個子公司都是“利潤中心”，要打破“大鍋飯”和“任務型”的思想，要樹立市場化的理念，要致力于降本增效，致力于提升市場競爭能力，致力于市場研究和開發，致力于為公司創造現金流和利潤。二是商業模式要重構。每個版塊每個子公司要建立自己的商業模式，特別是重城投企業核心板塊的基礎設施建設和片區開發，由于政策的重大調整，必須調整經營思路，找到公司長期生存發展的新模式。同時，整個集團和各子公司的財務核算模式也要重構，核算模式要朝著市場化現代企業方向轉變。三是體制機制要重構。進一步健全法人治理結構，深化勞動人事分配三項制度改革，以契約化管理、全員考核為抓手推動企業轉型升級。同時，通過對外兼并、混改等實現資源的優化整合和體制機制的重構。

2.轉型路徑。城投企業轉型成功的標準是什么？轉型的方向是什么？此兩點盡管沒有統一的答案，但從學界到業界，還是達成了一些共識，即轉型成“有持續經營能力”的市場化公司，其主要指標是資本市場認可的信用提升。城投公司轉型的主要方向有兩個方面：一是從“建設城市的投融資平臺”轉變為“經營城市的綜合運營平臺”。二是從“投資建設為主”轉變為“投資產業為主”。

四、城投公司轉型發展策略建議

1.轉變經營角色和經營模式。①經營角色轉變。合理平衡政府代建項目與產業經營的資源投入關系，切實在組織功能上從融資平臺轉向投資平臺發展，培育和壯大產業發展規模。公司的立身之本是落實城市建設與發展規劃，是城市建設意圖的有力推進者與實施者，這是公司發展必不可少的功能性一元。同時，公司的發展更要強化市場化一元，這是當前市場化轉型的主要方向。②經營模式轉變。以產城融合為導向，通過相關產業化項目投資的商業模式創新，逐步實現企業發展方式由“建設導向的規模擴展”向“產業導向的能力提升”轉變。加大產業投資發展，以投資為手段，通過區域優勢產業的扶持、培育及資本運作，獲取直接資本回報。以“資源整合”為基礎，以“做大經營性資產及經營性收入規模”為核心，逐步建立“資源整合→項目策劃→產業投資”的資源驅動型產業發展模式。

2.調整業務結構、投資結構和資產結構。①業務結構調整。圍繞產融結合一體化轉型發展戰略，尋找新的增長點，延伸拉長業務板塊，不斷提升企業市場化運作水平。一方面以基礎設施建設、土地開發等傳統業務定為轉型的基礎;另一方面，城投公司應在承擔傳統業務的同時，依托政府渠道和自身的資源配置優勢，發展資本投資和運營功能。②投資結構調整。依據政府城市規劃建設的要求，合理安排政府代建項目，加大經營性項目投入占比，扭轉投資結構不平衡局面，以經營性項目為載體推進市場化轉型。以“大項目”為抓手，加大片區新城及產業項目布局，通過積極謀劃投資布局一批創新能力強、搶占未來產業制高點的產業項目，通過創新資本招商、產業鏈招商等多種形式，與國內頂尖機構展開密切合作，通過搭建平臺、并購等方式整合區域產業資源。③資產結構調整。公司以提高集團經營性現金流、收益并控制資產負債水平為目的，進一步優化資源配置，通過產權轉讓、股權運作、價值管理等方式推進資產重組，做好加減法，“加”出新希望，“減”出新空間。

3.強化產業資源及社會資本的整合、內部人力資源的激活、流程體系。①強化產業資源及社會資本的整合。以項目為基礎，通過產業基金強化產業資源及社會資本的整合。以“項目”為基礎、以“基金”為核心，整合社會資源，構筑“資金池及項目庫”，設計針對性投資方法，推進產融結合一體化發展。②強化內部人力資源的激活：以《國企改革三年行動方案》為契機，以目標為導向，強化內部人力資源的激活。通過轉變人力資源部門定位、轉變人才管理理念、優化人才結構、推行職業經理人制度、完善薪酬體系、落實績效管理制度等方面系統推進人力資源管理改進工作，為公司真正建立起科學合理的人才管理機制。③強化流程體系：逐步完善企業法人治理機制及集團管控機制，建立以投資為主線、以效益為核心的流程體系。一是打造戰略型集團公司。重在集團三會一層、集團職能部門的梳理、集團核心權限的優化等方面進行設計，將業務型職能下沉到二級子公司，重點突出集團戰略規劃、財務管控、投融資、審計監察及人才規劃等核心職能，推進集團精細化管理改革。二是明確集團及母公司分權體系。通過設置大邊界、小邊界和微邊界，逐步分解、理清各子公司、各部門、各崗位的權責邊界，并將企業各關鍵事項在各環節、崗位的權限予以明確，最終形成企業組織管理流程體系，形成完善的企業權責體系。

（作者單位：株洲市城市建設發展集團有限公司）