我國制造業智能化升級的現實困境與政策支持研究

韓明華 唐赟秋 鄭大亮

[摘 ?要]近年來，在一系列政策引導下，我國制造業智能化升級發展取得了顯著成績?；谥圃鞓I智能化升級已有研究成果，通過分析發現現階段我國制造業智能化升級還面臨升級空間受到一定程度擠壓、核心技術亟待突破、產業協同發展格局尚未形成以及升級環境有待進一步優化等難點和困境。對此，應從構建公平市場環境、統籌兼顧產學研協同、發揮金融集聚的產業效應、完善知識產權保護制度加快落實創新成果轉化機制等方面進一步推進制造業智能化升級發展。

[關鍵詞]制造業;智能化升級;現實困境;政策支持

[中圖分類號]F120 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-4479（2021）04-0110-07

第四次工業革命極大地推動了互聯化、數字化、智能化的高新技術在產業、商業中的廣泛應用。隨著大數據、云計算、物聯網等新一代信息技術與制造技術的深度融合發展，制造業原有價值鏈被重塑，產業發展從鏈式結構逐漸向空間網絡轉變，數字化、智能化成為制造業轉型發展的核心驅動因素。在這種背景下，大力推動制造業智能化升級不僅是縮短我國與發達國家技術差距、促進傳統產業轉型的必經途徑，同時也是依靠創新驅動實現制造業提質增效升級的必然選擇。

為應對新技術和工業革命的沖擊以及制造業智能化的新發展趨勢，圍繞實現制造強國的戰略目標，2015年我國發布《中國制造2025》（國發〔2015〕28號），為我國制造業智能化轉型升級指明了方向。黨的十九大報告提出“加快建設制造強國，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合”[1]。在此之后，國務院相繼出臺了關于深化“互聯網+先進制造業”的系列指導性文件，為推動制造業與其他產業深度融合，加快智能化升級建設，提供了技術方面的便利[2]。2020年“新型基礎設施建設”（簡稱：新基建）首次被寫入政府工作報告，工業互聯網作為“新基建”的重要環節，其與智能制造的有機協調、相互促進，將進一步推進制造業加速向網絡化、數字化、智能化發展[3]。通過一系列政策引導以及嘗試性實踐的推進開展，近年來我國制造業在智能化特別是人工智能研發、工業互聯網開發等方面得到了快速發展，制造業智能化升級也取得了較為明顯可觀的實踐成效。但隨著我國經濟發展思路的重大轉變，相互促進的雙循環新發展格局對制造業智能化、高端化發展提出了新的更高要求。為此，厘清新形勢下制造業智能化升級面臨的難點與困境，并提出有針對性的政策建議對進一步明確我國制造業智能化升級的重點發展領域和關鍵環節具有重要意義。

一、文獻綜述

近年來關于制造業智能化升級的研究主要圍繞轉型升級的內涵、影響因素及制造業智能化轉型與產業政策關系展開。

在制造業智能化轉型內涵研究方面，楊曉平認為智能制造就是在各種環境下靈活實現不同的決策目的，以智能技術為依托的產業進步[4];賀倩對德國等發達國家先進制造業的發展進程進行研究，認為全球制造業的智能化轉型是基于資金及互聯網平臺的技術研發和創新升級[5];宋紅曉、王利剛認為智能制造是信息技術和生產制造的深度融合，用以解決企業產品和服務的種種問題[6]。

在制造業智能化轉型影響因素研究方面，潘文卿、劉慶從地區的經濟發展水平角度分析產業轉型的效果，發現經濟較發達地區的產業集聚效應更為明顯，智能化程度也相應越高[7];洪娟、廖信林通過研究長江三角洲區域，發現產業集聚對制造業智能化發展的影響在上升過程中會達到一定的峰值，產業水平過于集聚，超過平均峰值后會阻礙制造業的轉型升級[8];而黃順魁基于我國制造業智能化升級實踐尚處于起步階段的基本國情，認為人才水平是影響智能化水平的重要因素[9]。

在制造業智能化轉型與產業政策關系研究方面，Aghion 等人通過政府補貼、關稅等指標測度產業政策的實施效果，發現在競爭環境下，產業政策對企業生產率的提高有促進作用，并加快了產業發展步伐[10];張志元指出制造業智能化發展需要通過一系列產業政策的調整和完善來帶動[11];Darbi W、郭敏、黃群慧等學者關注產業政策在區域內的協同配套，認為應將行業發展以及區域內不同產業轉型情況作為政策制定的出發點，避免一刀切的極端化政策，在追求數字化經濟為主攻方向的同時，及時做好與之相關的負外部性管控，同時調整傳統企業轉型發展，做到兼顧與發展共同提升[12]-[14];邵婧婷、呂文晶等學者將科學性、合意性作為決策機制的前提，突出產業政策質量優先這一目標，認為在出臺政策上面應走高質量路線，通過構建企業參與、公眾討論、專家指導等制度，充分調動不同利益主體的主觀能動性，同時應確保政策能落實到具體實踐中去，釋放智能化轉型紅利[15][16];韓美琳等則將選擇區域作為產業政策的實踐主體，認為應適當控制產業政策數量，同時指出產業政策的研究、定制以及出臺需要進行系統化管理、集中審議，以減少區域內重復性的、低效率的產業政策以及產業規劃[17]。

此外，部分學者認為我國制造業智能化升級仍面臨諸多瓶頸與制約，距離高質量發展仍有不小的差距。王欽、張隺通過對“中國制造2025”與德國“工業4.0”、美國“工業互聯網”的比較，指出我國在增強智能制造能力上還存在不少障礙[18];黃順魁、萬長松認為我國制造業在以“工業4.0”為愿景的智能化轉型升級過程中仍面臨高端復合人才培養儲備不足的問題[9][19];黃群慧、賀俊結合“中國制造2025”指出未來中國制造業轉型升級的方向在于智能制造與“互聯網+”，但卻認為對中國智能制造優勢及核心能力應進一步予以明確[20];謝友柏通過對我國制造業轉型發展不同階段的梳理，指出面臨新一輪轉型升級的挑戰需要提高制造業的設計競爭力[21];袁晴棠等結合流程型智能制造的特征，提出流程制造業智能化發展目標及思路，并認為應努力突破流程制造業智能化的標準體系與關鍵技術瓶頸[22]。

通過對上述已有研究的梳理分析可以看出，近年來學者們圍繞制造業智能化的相關問題展開了大量的研究，也取得了很多成果，但多數研究集中于內涵、影響因素等方面，盡管有學者對制造業智能化升級面臨的問題或瓶頸進行了分析，但分析較為分散籠統，缺乏系統性的整合，提出的政策建議針對性也不夠強。基于此，本文結合已有研究，著眼于以智能化升級引領制造業高質量發展的現實需求，精準剖析現階段我國制造業智能化升級面臨的難點與困境，并據此提出有針對性的政策建議。

二、我國制造業智能化升級面臨的難點與困境

近年來得益于相關產業政策的推動，我國制造業智能化升級，取得了積極進展。但是必須看到，目前制造業整體智能化進程還面臨一定的阻礙。從產業全局來說，舊有的大體量傳統制造產業遺留的一系列問題還有待解決，新興產業的發展面臨與舊產業的均衡協調問題，產業發展模式缺少標準，政府新舊產業的扶持問題難以有清晰明確的力度與口徑等諸多問題的存在都對制造業整體智能化升級造成不利影響。因此，只有更清楚地認識到當下我國制造業智能化升級中面臨的難點和困境，才能更好地完善與調整產業政策并更好地支持和促進制造業智能化的升級發展。

（一）難點與困境之一：“潮涌現象”形成的擁擠效應，在一定程度上擠壓了制造業智能化升級空間

2010年以來，我國已連續11年保持世界第一制造業大國的地位，同時我國也是目前唯一一個擁有全部工業門類的國家[23]，但距制造業強國仍然存在不小的差距。而隨著人口紅利的逐步消退以及原材料、環保成本的不斷上漲，現階段我國多數傳統行業都面臨市場飽和、產能超過需求等問題，為順應新一輪技術革命與產業變革趨勢，傳統制造業向數字化、智能化轉型勢在必行。在此過程中，要激發制造企業利用智能化技術、工藝、設備、流程、管理等進行升級改造的熱情，提高智能化升級效率，相應的政府激勵政策與資金扶持不可或缺，但這在一定程度上則會干預產業自身的發展方向，加劇產業內部的不當競爭。當前，部分地區因政府過度激勵和支持，誘發企業在智能化改造升級中的盲目投資，更有些企業在技術能力、人才儲備、管理水平等方面并不具備智能化升級的基礎和能力，卻盲從、跟風進行“硬著陸”式的智能化升級改造，引發投資與企業跟風的“潮涌現象”[24]，在某些領域形成擁擠效應，造成了較為嚴重的重復建設與極大的資源浪費，表面看似繁榮，實則卻陷入新的發展困境。同時，制造業智能化升級“潮涌現象”與擁擠效應也會導致某些行業的同質化惡性競爭，造成新的產能過剩，不僅擠壓了產業智能化轉型升級空間，新舊動能轉換因此受限，也大大增加了制造企業進行智能化轉型升級的風險。

（二）難點與困境之二：原創動力缺乏，制造業智能化的核心技術亟待突破

制造業智能化升級需要關鍵核心技術的突破與發展。而目前，在全球產業鏈頂端，大多是發達國家高新科技武裝的生產制造技術，并且處于長期壟斷的狀態。新興制造業作為高新智能技術產業化或者傳統制造業智能化升級形成的產業，也包括由社會需求拉動產生的新業態、新模式，是當前新經濟發展的主要產業支撐。金融危機之后，很多國家開始發展新興產業以培育新的經濟增長點，圍繞高新技術前沿布局并發展產業成為國家之間競爭的主要態勢。我國也出臺了一系列規劃和政策大力發展戰略性新興產業，極大地激發了市場熱情，新興制造產業得到迅速發展，增長速度大幅超過規模以上傳統制造業的增長，促進了制造業和經濟的穩定增長，為產業結構的進一步調整提供了重要驅動力。但在此過程中，產業項目技術層次不高、自主創新能力不強等較為明顯的問題也隨之出現。同時，由于我國制造業缺乏核心技術，長期依靠外援引進，通過模仿和學習再逐漸形成產品開發能力，使得我國很多制造產品或服務不僅難以與國外領先的制造企業相抗衡，甚至還需要向外援技術方支付大額專利和技術費用，導致自身市場競爭力的降低。除了核心技術受制于人，我國制造業的一些諸如機器人、智能制造管控軟件等的關鍵基礎零部件也依賴于進口，企業技術進步面臨諸多外部阻力，原創性的關鍵核心技術成果更是缺乏。而長期引進和模仿的快速效應也大大地弱化了我國制造企業的自主創新意識，導致原創動力不足，產生依賴心理，并由此陷入“引進—落后—再引進”的惡性循環。久而久之，造成了我國制造業技術創新能力普遍薄弱、核心競爭力缺乏、“高端產業，低端制造”的困局，長此以往對我國制造業智能化發展進程的推進無疑將造成致命的傷害。在此情況下，制造業智能化升級需要加快推動新興制造業發展，關鍵領域核心技術亟需突破。

（三）難點與困境之三：智能化升級尚未實現產業鏈各環節全覆蓋，難以形成產業協同發展格局

制造業智能化升級是破除原先的升級模式，使創新從單點企業延展到整個產業鏈。從智能化升級發展進程看，首先，是對傳統生產制造等環節進行一系列信息化改造升級，推動智能技術與制造技術的融合與應用;其次，是在制造業推進全面數字化、智能化的基礎上實現供給側與需求側的數據集成匹配;最后，是完成對原有網狀的價值鏈取代，實現產業價值鏈重塑。但目前，我國大部分制造企業開展智能化升級改造仍主要局限于企業部分生產業務單元，不同單元的生產資料與不斷更新的智能化技術間缺乏高效的匹配機制，智能化技術還難以貫穿于設計、生產銷售、服務等全鏈條環節，從而導致產業智能化、柔性化程度總體偏低。此外，由于地理區位、資源要素稟賦、產業發展水平及產業生命周期階段等方面的差異，不同地區產業政策、扶持政策等也各有不同，導致產業鏈上下游不同企業的智能化升級進程、程度等也不盡相同，產業智能化升級仍呈現散亂狀態，尚未實現全產業鏈覆蓋，從而致使產業鏈內部智能化升級難以有序有效地協同推進。同時，產業政策的不一致也使得產業內交易成本居高不下，這大大降低了智能化升級進程中產業鏈各環節協作效率，難以形成產業協同發展的格局。

（四）難點與困境之四：產業政策的針對性系統性存在不足，智能化升級環境有待進一步優化

目前，我國制造業內不公平不正當競爭的現象仍然存在。因地域以及發展資源的限制，即便是同一行業但分布在不同區域內的企業所面臨的制度環境也會有所差異。例如，政府補貼是推動制造業智能化升級發展的重要產業政策之一，但有實證研究卻顯示當前政府對制造業智能化升級發展的補貼尚未發揮引導投資的作用，部分地區產業政策存在保護主義性質，限制企業間的競爭，特別是中小企業的發展[25]，這些都一定程度上影響了制造業智能化升級過程中公平競爭環境的形成。

從產業體系的角度看，當前的政策主要側重于管制類以及規劃類，鼓勵企業自主發展的激勵性政策還存在不足，使得企業對新興智能制造的實踐探索缺乏動力，在一定程度上制約了制造企業智能化升級改造的開展。同時，在相關的法規管制、措施和規劃類政策中用作激勵的金融支持和稅收優惠所占比重則相對較小，這不僅在一定程度上限制了制造業激發創新的驅動力，同樣也不利于市場競爭力的培養。從市場份額的角度看，由于我國的大部分產業政策宏觀程度較高，往往不能切實引導和調節產業內問題，大多數受“扶持和補貼”的制造企業的投資回報源于政府的資金扶持，但正式投入生產制造后，卻往往會因為盲目上馬重復投資導致產能過剩，使得產品價格持續走低，再加上國際市場環境的沖擊使得制造業國內競爭加劇內耗嚴重，不公平不公正競爭現象時有發生，產業智能化升級環境有待進一步優化。

三、優化推進制造業智能化升級的政策建議

近年來在《中國制造2025》等相關政策支持、引導下，我國制造業智能化升級發展取得了明顯成效，但與發達國家相比在許多領域還有不小的差距，在智能化推進過程中仍存在著諸如智能制造整體水平有待提高、新興制造業發展亟待突破、產業鏈協同發展面臨巨大挑戰以及產業環境有待進一步優化等難點和困境。而在當前國際形勢復雜多變的情況下，持續推進制造業的智能化升級是一項需長期投入且復雜的系統性工程，因此結合我國在推進制造業智能化升級過程中已取得的成效經驗，針對現階段制造業智能化升級面臨的難點痛點，有必要及時調整政策導向并執行落實，從多個角度出發補齊關鍵問題短板，以智能化發展加快推進制造業質量變革，以為新舊動能間的接續轉換過程形成有效支撐。

（一）完善產業治理體系，構建公平市場環境

制造業智能化發展雖然是企業為主的自發性行為，但絕對少不了政策和相關制度的扶持。改革開放以來，我國政府一系列政策為企業升級轉型提供了適宜的宏觀環境，對制造業發展起到了積極的推動與促進作用，但目前的制度政策仍有可以繼續完善的空間。首先，進一步建立健全市場機制，更好地發揮市場作用，探索政府作用和市場行為之間合理的分界線。只有保證市場環境的公平公正，制造企業間才能更好地發揮競爭優勢，提高企業績效，進一步推動制造業智能化升級發展;其次，要保持我國社會主義制度的固有優勢，對社會資源進行合理的宏觀調配，并要加強對政策執行過程和效果的監督與反饋。通過政府引導為制造業指明明確的升級方向，避免發生不必要的錯誤，從而降低企業的轉型升級成本。同時，對新興制造業和傳統制造業則應采取不同的政策措施，要明確調整進入和退出機制，避免過度扶持形成依賴，政府可以通過適當的財政補貼推動新興制造業的升級和發展，在此過程中要充分考慮到中小微制造企業的生命周期和發展狀況，建立基于企業實際狀況的政策資助體系和財政減稅機制;同時加快傳統產業的改造轉型，對傳統產業給予一定的政策激勵。通過一系列政策和措施來完善制造業產業治理體系，構建“有效政府”，以公平競爭推動市場的優勝劣汰，促進產業自身的優化調整，進而建立起一個公平競爭的透明市場環境。

（二）統籌兼顧產學研協同，構建多層次人才培養體系

人力資本是制造業智能化升級發展的根本。為此，應鼓勵高等院校、科研機構進行技術研發和技術創新，加大對核心技術的研發力度，推動技術創新從國家主導向人才主導的轉變。通過政府、企業和研發機構的強強聯合、通力合作來更好地激發科研創新活力，同時還應在不斷加強人才培養和引進基礎上，構建多層次人才培養體系。為此，一方面，要擴大知識型和技能型職業教育的比重，為相關學校和科研機構提供專項經費保障，在大學增設智能制造的相關課程，盡快形成教學體系，重視對復合型、創新型人才以及高素質專家人才的培養;另一方面，在企業層面則要圍繞產業工人智能化相關技能的提升、創新創造等方面建立和完善長效激勵機制，以逐步引導“匠作精神”行為準則和價值觀念的形成和普及。此外，政府還應制定人才引進優惠政策并提供完備的基礎保障;積極鼓勵企業和地方機構吸引人才，特別是有創業意向的高等院校和科研院所的人才，通過這種手段把高校和科研院所的科技成果與生產應用緊密聯系起來。同時，還要最大程度地發揮政府在其中的鏈接作用，以市場為主導，通過優化公共資源配置、加強制度支持等手段引導創新研發活動的開展，進而建立起更加高效的產學研一體的協同創新體系，從知識層面和技術層面全方位推進我國制造業智能化升級，在“點—線—空間”不斷延伸的作用下引領智能化生態體系的全面發展。

（三）構建全方位開放格局，發揮金融集聚的產業效應

全方位的開放格局和經濟體制是制造業智能化轉型升級的強大外部力量。推動新經濟體制的構建能夠促進產業更加主動地實施開放戰略，以促進各方經濟合作的達成，不斷打破時空界限，降低對地理空間及區域資源稟賦的依賴性，從原有的地理性集聚向網絡化虛擬集聚轉變。通過政府和各地金融機構的減稅降費、小微企業融資優惠貸等手段吸引小微制造企業向技術密集型智能化企業轉型，實現金融網絡的輻射效應。在此過程中，首先需要政府科學分析所在地制造業智能化轉型過程的實際金融需求，找準定位，以期合理規劃制造業與當地金融集聚網絡的發展布局，充分發揮金融集聚的輻射效應以帶動轉型升級進程。其次，政府應加快經濟體制改革，規范完善銀行業的行業競爭水平和經營效率。通過引資注資、引才駐才等方式吸引外資金融機構和中小金融機構的入駐和設立，平衡政府、制造業和金融機構三者之間的關系，真正解決制造業智能化轉型過程中的融資難、風險大等問題，引導財政、社會資金向制造業智能化傾斜。

（四）完善知識產權保護制度，加快落實創新成果轉化機制

目前，我國制造業智能化發展程度整體還不高，其主要原因之一是科研創新成果轉化效率較低。而制度保護與商用推進也是加快制造業智能化升級進程中將“有益知識”轉化為物質財富的重要把手。因此，一方面，政府應不斷健全智能制造領域科技創新成果的知識產權保護制度，加快完善相關法律法規體系建設，規范約束行業內外自律發展。同時，要加大知識產權的普及和宣傳力度，提高企業、社會組織及個人的知識產權法律意識，加強對專利權、品牌商標等的有效管理，在全社會營造重視技術創新和產權保護的氛圍。此外，政府還應明確各部門職責權限，強化知識產權保護的溝通協調機制，自上而下形成合力，并積極探索建立多元化、規范化、專業化、全面覆蓋的知識產權保護體系。另一方面，政府和相關部門應盡快完善技術轉移和創新成果轉化機制，以知識產權的使用權、成果處置權和收益權改革作為重點，聚焦關鍵核心技術的攻關保護和成果化、商用化進程，進而打破制約高新技術創新成果轉化的體制障礙，提高高新技術的溢出效應。除此之外，對于已經實現轉化并且將進一步實現商用推廣的相關技術成果，要建立起專門的風險評估和專項基金職能機構，實現效益的最大化。而對于尚未實現轉化的已有科技成果，通過設立專業產業孵化器、科技成果轉化平臺等方式推動科技創新成果轉移轉化。同時，還要強化科技創新成果轉化的組織協調以及相應的配套保障，解決轉化過程中可能遇到的困難和瓶頸，推進科技創新成果更快地轉化為市場化、商業化的產品和服務，不斷提升制造業智能化發展水平。

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責任編輯 徐慧楓