我國區域開放合作進展、問題與思考

摘要：本文從理論、制度與重要實踐等方面梳理了我國對內對外開放合作的最新進展。改革開放尤其是黨的十八大以來，隨著改革不斷深化，我國區域開放合作不斷走向深入。目前我國區域開放合作面臨的問題主要有：外向型經濟主要在向東部地區高度集聚，內陸亟待培育開放型經濟新體制;區域開放合作中依然存在惡性和無序競爭;區域開放合作機制亟待完善。為更好地順應內外部環境變化，應統籌經濟發展與安全，堅持問題導向，堅持開放合作，用好高質量共建“一帶一路”、RCEP簽署等重大機遇，優化開放空間布局，引導探索以利益為紐帶的區域開放合作機制等，來完善區域開放合作體系，提高資源配置效率，促進區域統籌協調發展，提高區域開放合作水平，推動形成對外開放新格局，加快形成新發展格局。

關鍵詞：區域開放合作 區域協調發展 新發展格局

作者簡介：

李娣，中國國際經濟交流中心經濟部研究員、博士后。

區域開放合作是中國整體開放和區域協調發展的重要組成部分，改革開放40多年來，我國區域開放合作不斷取得新進展。同時，我國也是一個區域經濟發展水平差距明顯的大國，各地區實際情況差別很大，從空間分布上看區域開放水平自東向西逐步降低，呈現與區域經濟發展水平高度相關關系，導致各地區對內對外開放合作都存在不同的訴求，開放合作的步伐客觀上存在不同要求，對內對外開放合作成為我國需要長期研究的重要課題。

一、我國區域開放合作新進展

改革開放尤其是黨的十八大以來，隨著改革不斷深化，我國區域開放合作不斷走向深入。

形成陸海內外聯動，東西雙向互濟的開放格局。隨著制度安排、政策設計等核心層面的區域合作不斷推進，涉及資源要素流動、基礎設施建設、產業布局安排、生態環境保護、基本公共服務供給等經濟社會各領域的區域合作不斷拓展并全面、深入展開。實踐中，在國家行政力量和市場機制的共同作用下，區域間橫向交流增加，東部沿海發達地區和中西部地區逐步建立跨區域合作關系，以“飛地經濟”為典型代表的區域經濟合作模式開始打破行政壁壘，探索跨空間的經濟開發并取得積極成效。為縮小區域發展差距與促進開放合作，國家支持和鼓勵沿海發達地區產業向中西部地區梯度轉移。隨著一部分產業梯度轉移，承接產業轉移示范區、東中西合作示范區等區域合作平臺不斷涌現，對口支援、對口協作等合作方式不斷創新發展，在一定程度上促進了人才、技術、資金等要素跨區域流動。

從各區域參與對外開放合作來看，我國的對外開放從沿海設立經濟特區、開放城市起步，逐步向沿江、沿邊、內陸形成了全方位、多層次、寬領域的開放空間格局。在實踐中，隨著全球化加速發展，我國已與包括美國在內的所有貿易伙伴形成較為緊密的產業鏈、供應鏈和價值鏈合作關系。在此基礎上，積極實施自貿區戰略，推動“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）簽署。2013年以來，我國提出的“一帶一路”倡議得到了國際社會的廣泛參與和支持，已成為我國參與國際循環的新渠道。同時，我國正在建設陸海新通道，實施新的西部發展戰略，加快建設海南自由貿易港，21個省份正探索建設自貿區，已成功舉辦三屆中國國際進口博覽會，積極搭建國內各區域、各省市參與國際循環的重要平臺，促進各區域、各經濟板塊在參與國內國際雙循環中的競爭與合作。

在對外開放并積極融入全球化的進程中，我國也面臨資源環境約束、進出口貿易中的大出大進等問題。同時，歐美等西方國家的制造業空心化，貿易保護主義和民粹主義等愈演愈烈。2020年新冠肺炎疫情進一步加劇了全球經濟的不確定性，也使得全球的產業鏈、供應鏈、價值鏈面臨“分散化”“區域化”“本地化”等極大挑戰，全球“三鏈”中的戰略格局將面臨深刻調整。為應對日趨復雜的外部環境變化，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》將“形成強大國內市場，構建新發展格局”作為我國“十四五”期間乃至2035年的一項重要戰略任務，同時提出了，到2035年，“形成對外開放新格局，參與國際經濟合作和競爭新優勢明顯增強”的遠景目標。貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，加強我國區域開放合作研究，以便更好地順應內外部環境變化，優化區域開放空間，提高資源配置效率，促進區域協調發展，提升區域開放合作水平，對推動形成對外開放新格局、加快形成新發展格局具有重要意義。

二、我國區域開放合作面臨的主要問題

我國傳統的區域開放主要是給特定區域更多優于其他區域吸引外商投資、對外貿易便利化的優惠政策，以便于特定區域在對接國際市場、推動國內改革等方面形成有積極意義的體制機制探索。從區域協調發展的角度來看，這也導致了我國區域差距拉大，區域發展不平衡，區域不公平競爭，資源錯配等問題。（一）外商投資、對外貿易向東部地區高度集聚，內陸亟待培育開放型經濟新體20世紀80年代，伴隨我國外貿體制改革以及沿海地區率先對外開放，我國中央和地方政府為東部沿海開發區制定了大量的優惠政策，吸引外商投資，發展外向型經濟。外商投資大量涌向東部地區，帶動這些區域對外貿易發展。2000—2010年，東部地區創造的進出口貿易額占全國比重達87%以上，其中廣東省該占比在很長一段時間內達到全國的1/3，多數外商投資企業也聚集在東部地區。1998年亞洲金融危機后，國家才允許中西部地區設立經濟技術開發區。盡管中西部地區加速趕超，但開放理念及綜保區、口岸建設等開放基礎并沒有同步跟進，且開放發展也受制于區位優勢，中西部地區的開放進展非常緩慢。2013年后，得益于“一帶一路”建設，我國著力構建陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局，中西部地區對外開放速度明顯提升。從進出口貿易額占全國比重來看，與2010年以前相比較，2015—2020年，西部地區占比提升了3～4.9個百分點;中部地區提升了2.5～4.4個百分點以上（見表1）。2000年后，東北地區（主要是遼寧）進出口貿易額占全國比重呈現明顯下降趨勢。東部地區內部進出口貿易額占全國比重也同樣出現分化，長三角地區該比重在2000年后有明顯的攀升，到2016年后總體穩定在35%;珠三角、京津冀地區總體表現為下降趨勢。從外貿依存度來看，我國北京、上海、廣東的外貿依存度是全國最高的，意味著這些城市參與國際競爭和國際分工的能力相對是最強的。內陸地區的外向度遠低于東部沿海。經濟外向度低已成為長期制約內陸地區經濟持續快速發展的“短板”。2000—2020年外貿依存度從未超過10%的省份主要是貴州、青海等兩個內陸省份。一方面由于地處內陸，在區位上使得發展外向型經濟受物流運輸成本、資金、信息、人才等諸多因素制約;另一方面與內陸省份的產業基礎、資源稟賦等高度相關。我國尚未形成可實現各類開放的相關要素在順應市場需要的情況下自東向西自由流動的體制機制。一些外向度高的產業如果不適應東部地區發展需要了，不是自東向西梯度轉移，而是直接向周邊國家轉移。新疆、內蒙古、黑龍江等邊境地區開放條件已基本具備，但對外貿易額占全國比重依然很低，邊境口岸的進出口貿易更多表現為“過路經濟”，創造的經濟效益有限。

（二）區域開放合作中依然存在惡性和無序競爭

傳統上，我國對外開放普遍存在“要項目、要政策”思想。新一輪對外開放進程中，各地實施舉措主要集中于爭取在本地區設立自貿區、保稅區、國際港區，舉辦博覽會、貿易洽談會，甚至設置使領館等方面;在爭取外商投資、國家重大項目等方面爭相出臺土地、稅收等各類優惠政策，忽視產業發展需要技術、人才等要素基礎。忽視了產業集聚需要圍繞產業鏈布局進行一個較長時間的招商才能逐步形成，且一旦形成長時間內又難以轉移的客觀規律。導致一些企業利用國內地方政府間的競爭，在一個地方政府提供的各類優惠政策到期后轉移到給予更多優惠政策的另一個地方。從整體上來看，不僅造成了國內資源浪費，也難以形成有國際競爭力的產業集聚區，還可能造成新一輪的重復投資和產能過剩。

產業轉移等區域開放合作也面臨諸多困難與問題。從東部、中西部地區的實地調研來看，目前，中西部地區承接的產業主要集中在第二產業，尤其是電子信息、器材制造業等勞動密集型產業以及代工廠，新興產業及特色產業少。在承接東部轉移產業進程中還面臨不少問題，包括轉移后的勞動密集型企業面臨“兩頭在外”產生的高物流成本，且區域內的公路口岸、鐵路口岸等為二類口岸，沒有一類口岸，平均每噸貨物每公里的運輸、配送、保管等物流費用高，欠缺全程物流服務體系，相應的物流技術裝備和信息水平也較低。承接全產業鏈的企業轉移又面臨承接地項目土地供給不能滿足項目落地需求，使得全產業鏈轉移及推動產業鏈現代化面臨極大挑戰。重點工業企業技能型、研發型、管理型人才缺乏，轉移企業對能源成本高、融資難、融資貴的問題反映較大。與發達地區相比較，中西部地區營商環境建設遠落后于東部地區，影響沿海企業向中西部地區轉移的積極性。“飛地經濟”發展也存在共建政府部門之間橫向協調困難，難以構建有效的利益分配與風險分擔機制等。

（三）統籌各區域適應對外開放需要的協調合作機制亟待完善

我國在各區域對外開放進程中，尚缺乏對全球各區域板塊，對各國的政治、經濟、安全及文化政策的統籌協調體系。比如各地在對接“一帶一路”建設中，沿線省、市、部門、機構及公司在開展經濟外交或經濟活動中表現為各自為政，相互競爭。以中歐班列為例，2011—2016年，中歐班列開行數量為3453列，2019年中歐班列開行8225列，是中歐班列開通前五年總量的2.4倍。截至目前，貨源范圍已經從國內中西部地區輻射到全國乃至整個亞歐大陸，但因往返貨源緊張，各地紛紛以補貼方式爭搶貨源而形成惡性競爭。事實上，中歐班列開行之初，各地政府通過財政補貼的方式，將運價壓低到接近海運價格來支持企業從海運市場搶奪貨源。中歐班列每標箱運輸成本約6000美元，有的班列為爭搶貨源只收取成本一半的運費。低價競爭造成資源浪費與錯配。財政部從2018年開始，要求地方政府降低中歐班列補貼標準。但還需建立有效統籌體系，進一步擴展貨源輻射范圍，完善多式聯運，加強各區域間貨源協調，避免惡性競爭。

為更好地實施區域協調發展戰略，2018年11月，我國出臺了《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，標志著“加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制”正式成為國家政策性文件，指導區域協調發展。但區域協調發展新機制的實施要取得積極成效，還需各方面在實踐中共同努力，不斷總結經驗和創新完善，使新機制在推動跨區域、跨流域的重大區域發展戰略實施，深化區域開放合作中發揮好更重要的協調作用。我國在加快形成新發展格局中，還需要加快構建統籌有力的頂層協調機制。

三、完善區域開放合作體系的對策建議

兼顧經濟效率和經濟安全，堅持對內對外開放合作，優化區域開放布局，加快形成國際國內雙循環相互促進的新發展格局，可從以下幾方面補短板、強弱項。

（一）推進我國與歐美等發達國家更大范圍、更寬領域、更深層次開放合作

積極推動中美關系向好發展。積極推進中歐投資協定盡快簽署落地實施，繼續深化中歐經貿往來，拓展中歐商品、技術等的貿易和投資空間。在繼續加強與主要發達國家的開放合作進程中，各地方各區域要順應全球化發展、全球價值鏈分工深度調整等新趨勢，以及積極應對全球氣候變化、知識產權保護、勞工、數字經濟等日益成為國際交往的重要議題等新變化，要發揮好多地自貿試驗區探索作用，積極推動規則、規制、管理、標準等制度型開放。對歐美等發達國家外向型經濟依賴較大的區域，要認真審視和適應自身發展環境變化，推動企業從資源、模式、技術等方面加速調整，全面提升企業核心競爭力。推動國內企業找到技術“短板”、拓展技術研發空間及市場盈利點，形成產業國際新優勢，培育融入國際、區域產業鏈的鏈主大企業，進一步整合國內產業鏈。要高度重視產業鏈安全性和穩定性，強化產業鏈強鏈補鏈行動。發揮好北京、上海、深圳、廣州等城市開放優勢和輻射作用，用好“一帶一路”沿線鐵路網、長江經濟帶建設，加強東部與西部地區的聯系，加速產業鏈、供應鏈的國際國內布局調整，帶動中西部地區參與同歐美國家開放合作進程，拓展開放領域，緩沖經貿摩擦，多空間推進與歐美等發達國家的經貿合作。

（二）用好高質量共建“一帶一路”、RCEP簽署等重大機遇，完善區域開放合作體系

在共建“一帶一路”過程中，我國在“一帶一路”沿線國家的投資、產業園建設等方面保持穩定增長，加速了國內企業拓展外貿市場，帶動“一帶一路”貿易額占總額的比重不斷攀升。國內各區域要抓住“十四五”期間高質量共建“一帶一路”重要機遇，用好“一帶一路”沿線鐵路網國際物流大通道，加快推進陸海新通道建設，深入推進長江經濟帶建設，完善國內內陸鐵路、公路網，積極發展多式聯運，以多通道暢通來推進東部與西部地區的開放合作，帶動中西部地區參與“一帶一路”建設，提升對外開放水平和質量，拓展國際產能合作空間，形成更為密實的產業鏈供應鏈合作體系，完善陸海統籌、東西互濟的對外開放新格局。

“十四五”期間，要抓住RCEP如期落實的重要機遇，加強與RCEP成員國的交流合作，推動我國東部沿海地區率先實現外貿、對外投資高質量發展，帶動中西部地區不斷發揮自身優勢，提升承接產業轉移能力和對外開放水平，進一步完善沿邊開發開放體制機制，釋放沿邊地區開發開放潛力。從我國所處的地理位置及在東北亞和東南亞的貿易地位來看，中國應進一步加強與東北亞和東南亞合作，在鏈接東北亞和東南亞建立區域產業鏈供應鏈體系中發揮積極作用。要進一步完善東盟10+3的合作框架以及國際陸海新通道建設，積極推進中日韓自貿區（FTA）和自由貿易體系建立，在國際經濟大循環中建立東亞地區區域循環和中日韓小循環，積極推進國際區域循環平臺建設。構建更為完善的區域協同開放體系，加強各區域特別是中西部地區與“一帶一路”沿線國家、RCEP成員國乃至全球各國的聯系，帶動中西部地區參與構筑合作共贏的產業鏈供應鏈合作體系，擴大雙向貿易和投資空間。推進各省市尤其是內陸地區對接國家重大開放戰略，用好開放平臺，完善開放基礎設施，建設更高水平開放型經濟新體制，暢通國內國際雙循環。

（三）優化開放空間布局，完善區域開放合作體系

要堅持從全國一盤棋來統籌考慮。根據我國各板塊的區位優勢、資源稟賦、戰略定位，著眼未來，貫穿產業主線，進行區域產業和開放發展布局，以產業來串聯區域開放，推動高水平區域開放合作。長三角、粵港澳大灣區、海峽西岸、環渤海等東部沿海地區要繼續在我國區域經濟中發揮積極引領和驅動作用，率先向基本實現現代化的目標邁進。要繼續貫徹全面對外開放的戰略，以技術創新為導向，更為有效地利用國內外兩個市場、兩種資源，推進國家級科技創新中心建設，推動北京、上海、深圳等城市在關鍵領域的國際分工中逐步攀登最高技術梯度，創造新的比較優勢，推動產業、貿易結構協調化、高端化發展，推進部分產業有序向中西部地區梯度轉移。發揮好該區域地處我國開放前沿陣地，開放基礎好等優勢，積極試點制度型開放，為加快形成新發展格局積累更為有效的經驗。建設好海南自貿港。中部及內陸地區經濟開放度遠低于沿海地區，主要以傳統偏重的制造業為主，要在推動傳統產業升級的同時，加大與東部地區產業對接，堅持以現有產業為基礎，引導國內、國際相關企業向有產業基礎和資源稟賦的區域集聚，不斷補鏈強鏈，做大做強主導產業，推動中部及內陸地區積極參與國際分工，提高產業的國際競爭力。進一步完善綜合路網建設，推進基礎設施互聯互通，推動中部及內陸地區借助于“一帶一路”、長江經濟帶及陸海新通道建設，聯通全球范圍。支持航空航線開放，增加公路、鐵路口岸設置數量，提升口岸等級，提高產品和企業“走出去”的便利性。支持中部及內陸地區重點城市承接國際大型會議、大型賽事。進一步推動這類地區建設與國際對標的營商環境，改善投融資、創新環境，建設全球制造業基礎研究資源配置中心。要加快暢通長江水道，降低中部地區制造業發展的物流成本;簡化通關手續，改革長江水道12個海關各自為政局面，減少審批，降低通關成本，提高效率。關于西北、東北地區，要繼續發揮東部地區對口支援作用，發展“飛地經濟”，優化“飛地港”布局，積極推進這類地區的工業化、信息化進程。支持這類地區發揮區位優勢、綜合文化優勢，向西向北開放，發展好邊境貿易，建設有區域特點且對外開放生活服務類商貿中心和人文交流中心，支持與周邊國家發展木材、畜產品、糧食等具有資源稟賦優勢的加工業，推進與周邊國家的經貿合作，積極參與東北亞區域經濟合作。推進寧夏、青海、甘肅等西北內陸地區以及東北地區基礎設施互聯互通、公共服務共建共享，不斷完善河西走廊，建設這類地區通達中亞、歐洲的大通道。支持西北、東北地區積極改善營商環境，推動高新技術開發區、綜保區和保稅物流中心升級改造，提升開放和服務水平，積極吸引和承接國際資本及國際國內產業轉移。西南地區開放區位條件明顯好于內陸地區，重慶、四川等西南內陸省份經濟開放度不斷提升，產業基礎比較好。要加快西南及沿邊地區基礎設施互聯互通，積極推進西部陸海新通道貫通粵港澳大灣區、海南自貿港，加強該地區與長江經濟帶、粵港澳大灣區等發達區域的聯通對接。推動沿邊地區積極參與大湄公河次區域、中國—中南半島、孟中印緬等經濟走廊建設，完善面向東盟區域的國際通道。進一步完善沿邊對外開放政策，加大向東開放力度，提高廣西、重慶、四川、貴州等省份的口岸數量，提升口岸等級，探索有區域特點的服務業對外開放政策，推動西南地區成長為吸引國內外生產要素資源、帶動周邊地區經濟增長的開放陣地。

（四）引導探索以利益為紐帶的區域開放合作機制，完善區域開放合作體系

進一步貫徹落實《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，堅持問題導向，疏通區域開放合作中的堵點，積極破解各行政區在經濟發展、要素流動、生態環境保護等領域各自為政狀態，摒除各種隱性障礙和無形壁壘，加強制度創新，探索以利益為紐帶的區域合作機制。創造性地開展對口支援和協作，完善和創新“飛地經濟”合作模式，推動合作雙方形成互惠互利長期合作機制，在此基礎上建立基于經濟社會發展整體統籌、全方位聯動與深層次融合的合作新形態。各省市要加強與國家重大戰略對接，根據區位優勢、產業基礎、發展趨勢等，做好本行政區內重點產業布局與規劃，圍繞重點產業、主導產業做好招商引資工作，拓展產業鏈、供應鏈，有計劃、有目的地承接產業轉移。在招商引資和承接產業轉移進程中，要著力避免相互“挖墻腳”，造成資源浪費與無序配置。要加強中心大城市的培育，推動以城市群為單元的區域開放合作，制定城市群發展目標，發揮強大的中心城市在促進區域開放合作、協調發展中“主心骨”作用，為實現經濟社會發展、生態環境保護、開放等區域共同目標，“主心骨”中心城市要主動在某些方面做出讓步與犧牲，推動形成有活力、有合力、有包容的區域一體化。重點流域、重點區域、戰略性產業布局等要建立有中央層面參與協調的省際合作機制，平衡各方利益，探索功能定位清晰、互利共贏、協調發展的跨省區域合作模式。推動全國范圍內的檢驗檢疫、認證認可、信息互換、監管互認等海關合作，完善內陸口岸設置，優化口岸布局，改善邊境口岸通關設施條件，加快邊境口岸“單一窗口”建設，降低通關成本，提升通關效能。要加強聯動機制建設。要推進各級政府相關部門的聯動，形成橫縱向脈絡清晰的高層次協調溝通機制;強化與各重要經濟板塊和戰略功能區域的聯動，形成相互支撐、有效借鑒和一體發展的推進機制;加強與社會各方面的聯動，形成政府、企業、社會有機結合，同向發力的立體性促進機制。

參考文獻：

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4.范恒山：《中央提出“新發展格局”，對內開放合作面臨怎樣的新變化？》，中國區域經濟50人論壇，2020年6月29日。

責任編輯：谷 岳