高速公路PPP項目財務管控研究

壽航霞

摘要：隨著我國高速公路PPP項目陸續進入運營階段，PPP項目模式財務管控工作在較長的合同期內要不斷完善和鞏固，真正發揮“風險共擔，利益共享”的PPP模式理念，推動高速公路PPP項目的良性發展。文章圍繞高速公路PPP項目全周期的財務風險管控關鍵點，探討如何加強財務風險識別與管控，結合實踐經驗提出高速公路港PPP項目財務管控措施建議，以期提高PPP項目運營效益。

關鍵詞：高速公路;PPP項目;財務管控

一、引言

高速公路作為國家主導建設的公共基礎設施資源，是保障人民吃穿住行的客觀條件和硬件要求。隨著PPP項目模式應用到高速公路工程建設當中，項目實施過程中也面臨各類復雜、突發性的風險因素，如何規避這些可預見、不可預見的風險，提升項目綜合效益，在財務管控工作中仍需要探索和完善，促進高速公路工程項目財務管理工作進一步優化升級。

二、高速公路PPP項目模式特點

（一）公共事業建設投資主體社會化

借鑒西方國家公共基礎設施建設的投資多元化發展經驗，我國近年來也廣泛應用到公共基礎設施項目建設當中，高速公路PPP項目中政府不再是資金提供者，而是以監督者的身份參與到項目工程建設的標準設計、融資管理、工程建設管理、政府職能等具體的服務管理活動當中，降低政府財政資金壓力，滿足社會公眾對基礎設施建設的迫切需求，也加強民間資本在公共事業上的投資與投入。

（二）堅持“風險共擔，利益共享”的基本原則

PPP項目堅持以風險共擔、利益共享為基本原則，實現政府、資本及社會公眾三者之間的互惠共贏。高速公路PPP項目通常投資規模巨大，一般規模的社會資本無法參與其中，且公路工程建設過程周期長，風險復雜，其項目工程包含規劃、設計、建設、運營、養護等建設及運營階段全周期管理，項目管理難度大。為了能確保政府和資本方之間合法合規地開展PPP項目，順利推動PPP項目的落地，在法律、規劃、利益上要形成多方平衡，實現風險共擔。

（三）項目過程風險復雜，不確定性因素多

高速公路PPP項目整體周期較長，其建設、運營、養護階段受不確定性風險因素影響概率高。高速公路作為基礎設施建設，其公路收費的價格具有政府約束性，投資回報周期相對也較長，而高速公路PPP項目又具有固定資產的非流動性，且公共道路建設的權屬不易流通，給參與的資本方帶來極高的風險識別及管控的要求。隨著項目的不斷深入，其可能面臨的不確定性風險越高，直至整個項目移交至政府實現風險的轉移。

三、高速公路PPP項目不同階段管控要點

（一）高速公路PPP項目風險分析

1. 系統性風險

PPP模式需要國家和政府的高度重視和關注，適當時需要輔助政策的支持才能得到開展和落實，嚴格控制PPP項目過程中的風險，對于減少政府和資本方雙方的資源浪費都是互惠互利的。政府可以從監管和指導上更大限度地提供服務性支持，推動PPP模式在公路工程建設中發揮作用和價值，降低系統性風險出現。通常來說，PPP項目可能面臨政策變化、社會環境劇烈變化、戰爭疫情等突發情況影響所導致，客觀上很難控制其發生。

2. 非系統性風險

PPP項目從全周期運作來看，其面臨的非系統性風險主要來自三個階段，即融資階段、建設階段、交付運營階段。

融資階段也是PPP項目啟動環節，是政府與投資方雙方互相選擇、建立信任的階段，投資方需要對政府信用、政策落地歷史情況、籌資能力、服務能力、當前金融市場環境等風險進行評估，政府則需要考慮投資方的背景、實力、合同履約能力、銀行信用等可能帶來項目融資風險的要素，按照統一標準衡量投資方的綜合實力，加強對PPP項目融資風險的認識，降低項目審批決策過程中出現的失誤性風險。

投資建設階段是項目執行過程中涉及風險類別最復雜的一個階段，包括規劃設計風險、工藝技術風險、環保安全風險等各類風險。例如，項目在施工過程中發現地勘期間未發現的問題或與當初調研不一致的情形，造成施工無法按照設計圖紙正常推進產生項目延期的風險，對于施工過程中的臨時項目增加的經費問題，需要額外報告審批事項的，也可能帶來項目預算、工期與原計劃不一致的風險。

交付運營階段是項目投資測算的前提假設未達成預期，造成高速公路實際經濟效益回報低于投資測算;或是交付后因政府規費限制或政策調整導致的收益低于預期等情況，都會給PPP項目帶來風險。

（二）高速公路PPP項目財務管控要點

針對上述已知的風險來源，項目財務管理人員要對其實施全過程的財務管控，重點關注各階段的工作核心環節，發現潛伏財務風險，及時采取措施切斷風險源。

1. 財務風險識別

從財務風險角度分析，高速公路PPP項目中通常涉及籌資風險、投資風險、收益分配風險。高速公路PPP項目投資規模巨大，往往投資金額數十億元以上，這樣的籌資規模有必要對資金結構進行合理設計，結合金融工具分析對比，考慮各類籌資方案下的資金成本。同時，高速公路項目運營養護周期較長，受各種外部環境因素的影響，后期項目盈利性可能偏低或存在不穩定性，在項目投資回報中應該做好前提假設，降低資金運作風險。PPP項目建設過程復雜，造成投資成本高于預期，或者高速公路車流量未達到預期規模造成實際收益低于預期，導致整體項目投資出現風險。公司盈余的收益分配發放問題，如果過程中盈余發放多，可能導致公司現金流不足，面臨資不抵債的風險;盈余發放不足，引起投資方積極性，特別是在項目收益未實現預期效果的情況下，很可能造成投資方的不滿而產生收益分配風險。

2. 財務風險評估

在PPP項目中加強財務風險管控的關鍵在于前期的項目財務測算，對項目建設期、運營期、車流量規模進行合理假設，基于項目投資預算及項目周期測算投資回報收益率及投資回報期。按照項目規劃設計，合理考慮建設工期及各階段、年度的投資規模，制定科學的項目投資方案。項目運營期間的成本費用要給予合理的預估，包括人員成本、辦公經費、每年的養護成本等不可控成本費用，同時，還要考慮運營期間內的臨時大修項目費用。在收入方面，除了基礎道路通行收費外，還需考慮服務區收入等其他增值收入，并按照合理的增長率進行測算，最終確保整體項目投資方案具有可行性、參考性。