關于文物保護單位保護區劃的幾點思考

董云慧

摘 要：文物保護單位的保護區劃是各級文物管理部門和政府其他相關部門依法履行管理職責的依據，是國土空間規劃的強制性內容，影響城市的空間結構。文章闡述了保護區劃的內涵和來源，分析了保護區劃的常見問題，提出了增強保護區劃合理性的主要途徑。

關鍵詞：文物保護單位;保護范圍;建設控制地帶;管理規定

1 保護區劃內涵

保護區劃一詞出自《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》，通常包括保護范圍、建設控制地帶和各自的管理規定。保護范圍是指對文物保護單位本體及周圍一定范圍實施重點保護的區域。建設控制地帶是指在保護范圍外，為保護文物保護單位的安全、環境、歷史風貌對建設項目加以限制的區域。

《中華人民共和國文物保護法》第十七條、十八條、十九條規定，保護范圍內不得進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業，建設控制地帶內進行建設工程，不得破壞文物保護單位的歷史風貌，并規定了保護范圍和建設控制地帶內因特殊需要實施建設工程的限制性要求和報批流程?！段奈锉Ｗo法》確立了文物保護單位保護區劃的法律效力，及其在政府相關部門項目審批中的決定性作用，是利益主體項目選址、方案設計和維護合法權益的依據。保護區劃也是國土空間規劃的重要內容，與生態保護紅線、永久基本農田等重要控制線共同影響著城市的空間結構和空間特色。

2 保護區劃來源

一般情況下文物保護單位的保護區劃有兩種產生方式。一種是不可移動文物被各級人民政府初次公布為省保、市縣保單位時附帶的保護區劃。部分文物保護單位在后續的等級提升中沿用了原有的保護區劃，如某文物保護單位最早為縣級文物保護單位，后來被公布為市級、省級文物保護單位，雖然保護等級不斷提升，但是保護區劃仍然與其為縣級文物保護單位時的保護區劃一致。此類保護區劃多為成批公布，是當前保護區劃的主要來源，如《第五批陜西省文物保護單位保護范圍及建設控制地帶》《省人民政府辦公廳關于公布湖北省第八批全國重點文物保護單位及廣德寺多寶塔保護范圍和建設控制地帶的通知》《成都公布第七批市級文物保護單位及保護區劃》分別公布了254處、26處、33處文物保護單位的保護區劃。此類保護區劃由各級人民政府直接指定，可稱之為指定型保護區劃。

另一種是依照《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》編制而成的文保規劃中的保護區劃。《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》第八條規定：各類保護區劃必須明確四至邊界，注明占地規模，制定管理規定。保護范圍可根據文物價值和分布狀況進一步劃分重點保護區和一般保護區。建設控制地帶可根據控制力度和內容分類。保護區劃的管理規定應當依據《文物保護法》和相關法律法規，結合文物保護單位的實際情況編制。涉及城鎮建設用地的建設控制地帶應提出詳細的建設控制要求，包括建筑物的體量、高度、色彩、造型等，必要時應提出建筑密度、適建項目等要求。此類型保護區劃在有考古新發現或存在展示利用和城市建設需求的國保、省保單位中比較常見。部分文物保護單位因為原有的指定型保護區劃不符合文物保護的真實性、完整性要求或者保護區劃難以執行時，也通過編制文保規劃調整保護區劃。此類保護區劃由專業人員綜合分析研究后劃定，經專業機構指導評定，可以稱之為研究型保護區劃。

3 保護區劃常見問題

3.1 針對性差

針對性差的問題多見于指定型保護區劃。此類保護區劃大多由市縣文物管理部門根據文物分布情況，結合周邊環境劃定，以文字表述為主。區劃邊界多為文物遺存分布范圍外擴一定距離或以村莊、道路、河流、建筑等相對固定物體為參照點，缺少地理坐標和管理規定，隨著認知主體不同產生多種多樣的理解。例如：陜西省的省保單位竇馬遺址保護范圍為竇馬村村北，遺址東西500米，南北80米，建設控制地帶為保護范圍外延50米;湖北省的國保單位白龍洞遺址保護范圍為白龍洞遺址及周圍一定范圍，以白龍洞洞口為界，四周各向外延伸50米，建設控制地帶為以保護范圍為界，東面向外延伸200米至徐家洼山脊，南面向外延伸200米至坡地，西面向外延伸100米至山頂村級公路，北面向外延伸200米至耕地。

2004年開始推廣的文保規劃將保護區劃作為基本內容，要求規劃編制機構參照考古研究資料，分析文物價值、歷史環境和遺存構成情況，并結合周邊環境確定合理的保護區劃和管理規定。此類型的保護區劃由文字表述和圖紙共同構成，圖紙標明了文物本體、環境和保護區劃的邊界，整體提升了保護區劃的嚴謹性和執行力。但是受多種因素影響，文保規劃存在編制周期長、編制費用高等問題，降低了地方政府編制規劃的積極性，也導致研究型保護區劃的覆蓋面不足。

3.2 相互交疊

我國的文物資源受地理因素影響，呈現分布面廣與局部密集的雙重特點，部分地區聚集有不同等級、類型和時期的文物遺存，文物遺存之間可能存在文化上的關聯性，也可能僅僅是地理區位上的臨近。不同文物保護單位的保護區劃相互交疊的情況時有出現，如甲單位的保護范圍為乙單位的建設控制地帶、甲乙單位的保護范圍或建設控制地帶完全包含或者存在交叉等。同時，部分文物保護單位地處生態保護紅線、永久基本農田、歷史文化街區等重要控制線內，如森林公園內常常分布有宗教類建筑，歷史文化街區內常常有古建筑、近現代重要史跡及代表性建筑。不同等級和不同類型控制線的管控要求存在差異，容易造成利益主體之間的意見分歧，既降低了保護區劃的嚴謹性，也影響了城市的生產建設活動秩序。

為了理順相鄰文物保護單位的保護區劃及其與相關控制線的關系，規劃銜接成為文物資源富集區域各類規劃的必備內容。然而規劃銜接常面臨五類困難：①銜接對象自身缺少管理規定;②銜接對象的保護區劃公布時間較早，參照物發生變動，邊界難以確定;③銜接對象存在保護區劃過大或涵蓋文物遺存不足的情況，自身需要調整;④銜接對象的保護等級較低，但管理規定過于嚴苛;⑤文保規劃對銜接對象提出的相關措施難以落地實施。

4 保護區劃幾點建議

基于保護區劃存在的上述問題，可以從下述三方面提升保護區劃的科學性。

4.1 提高指定型保護區劃科學性

隨著文物保護理念的深化和文物保護工作的推進，文物保護單位的數量也將持續增長，覆蓋面廣的指定型保護區劃仍將是保護區劃的重要來源。提高指定型保護區劃的科學性能夠有效提升保護區劃整體的指導性，并減少后期以文保規劃方式調整保護區劃的文物保護單位數量，減少各級政府在文保規劃編制方面的費用支出。

各級人民政府在集中公布文物保護單位的保護區劃前，可以組建由考古、歷史、建筑、測繪等方面的專業人員構成的工作團隊，開展實地調研，在滿足文物保護需求的前提下，與地方文物管理部門和城鄉管理部門共同協商，確定合理、清晰、可管、可控的區劃邊界和管控要求，同時將控制邊界落實至圖件。各級人民政府將保護區劃的文字表述、圖件和管控要求一并向社會公布。

4.2 優化研究型保護區劃工作流程

截至2019年，全國范圍內國保單位5053處，在《全國重點文物保護單位保護規劃編制審批辦法》和《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》框架下，通過編制文保規劃來調整保護區劃耗時長、耗資大，也難以滿足城市建設活動的速度和不斷增長的公共文化需求。通過優化文保規劃的工作流程，創新文保規劃的內容，能夠有效提高規劃的編制效率。

4.2.1 優化文保規劃編制審批流程

《全國重點文物保護單位保護規劃編制審批管理辦法》規定國保單位的文保規劃由縣級以上人民政府組織，規劃成果由省級文物部門會同城鄉規劃等部門評審，征得國家文物局同意，由省級人民政府批準公布?！度珖攸c文物保護單位保護規劃編制要求》規定了規劃成果的主要內容和一般體例。上述兩項文件保障了文保規劃各項內容的規范性和嚴謹性。然而實際工作中，從地方政府組織編制文保規劃到省文物局評審、國家文物局審議、省級人民政府公布，整個規劃周期短則一年，長則數年，在此期間文物保護單位的展示利用需求和周邊環境可能發生較大改變，文保規劃的時效性和適應性常受到影響。同時國保單位基數較大，文物價值、地理區位、文物規模和展示利用需求不盡相同，部分文物保護單位的遺存構成和保存環境相對簡單，遵照常規要求編制規劃可能造成規劃內容冗長，缺乏特色，無故耗費人力財力。

從加快文保規劃編制進度、合理使用文物保護經費方面看，文物主管部門可以從三方面優化文保規劃編制工作流程：①借鑒中華文明核心標識的概念，建立重點文保規劃的審批清單，將文物價值重大、影響深遠、保存環境復雜的代表性文物的文保規劃作為重點審議對象;②將遺存構成明確、保存環境相對簡單的文保規劃調整為一般審議對象或備案抽查對象，適當下放此類文保規劃的審批權，簡化文保規劃的審批程序，提高文保規劃的時效性;③區分文保規劃中的管理性內容和建設性內容，將價值評估、保護區劃和管理措施作為強制性內容，滿足各級政府部門項目管理和審批的需求，保護措施、展示利用和環境整治等用于指導文物保護單位自身發展的規劃內容可以根據文物保護單位的實際情況選擇性編制。

4.2.2 探索編制區域性文保規劃

在文物資源富集、空間分布集中的地區按照《全國重點文物保護單位保護規劃編制審批管理辦法》和《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》分別編制各文物保護單位的文保規劃，容易加大地方政府的文物保護經費支出。同時文保規劃由不同的單位組織編制，可能會側重單點文物的保護需求，對區域整體的歷史文化關注不足，增加了保護區劃的銜接難度，延長規劃的編制時間，影響整個區域保護區劃的執行力?！段飨绦聟^文化遺產保護總體規劃》《新疆吐魯番地區文物保護與旅游發展總體規劃》等即是部分省區以區域性文保規劃替代單點文保規劃的一種探索。

區域性文保規劃的區域應具有靈活性，根據文物資源的分布情況，可以以村、鎮、區縣等行政單元為界，也可以涉及行政單元的部分地區或跨越不同的行政單元。此類文保規劃的規劃對象至少為兩處，規劃對象的年代、類型、規模、保護需求可能大同小異，也可能大相徑庭，相互之間可能存在關聯性，也可能互不相干。因而區域性文保規劃應提綱挈領，分析整個區域的歷史演進和文物價值，以整體保護為原則，重點明確區域的發展目標、空間定位、保護區劃、活化利用格局和公共文化設施布局。傳統文保規劃中的保護措施、環境措施等內容可酌情增減。

4.3 融入國土空間規劃

隨著各級國土空間規劃的深入推進，文物資源在提高國土空間舒適性、藝術性方面的作用進一步凸顯，歷史文化保護線、歷史文化保護體系和保護要求更是國土空間規劃的強制性內容。各級文物保護單位的保護區劃是確定歷史文化保護線和保護要求的基礎。只有與國土空間規劃統一底圖底數，綜合考慮生態保護紅線、永久基本農田、城鎮發展邊界、公共服務設施等相關內容，才能制定能用、管用的保護區劃，切實保護文化遺產，傳承中華優秀文化，提升國土空間品質和價值。同時，將保護區劃納入國土空間規劃一張圖，既是國土空間規劃的基本要求，也是推進文物治理體系現代化的基礎。

綜合而言，文物保護單位的價值認知隨著歷史研究和考古工作的持續開展逐步深入，文物保護單位的保存環境也隨著區域整體的發展不斷變化，當下適宜的保護區劃經過時間的作用可能逐漸面臨各種問題。從保持保護區劃合理性和可操作性的角度出發，應定期進行保護區劃的適宜性評估，當文物保護單位有考古研究新發現或者環境發生較大改變時可以提前開展保護區劃評估，并根據文物保護單位的實際情況適時調整保護區劃。