嘉陵江南充段河長制實施與流域可持續發展

鄧文泰 花麗呷 羅輔燕

摘 要：河長制作為一種制度創新被提出，并在全國得以全面實施。嘉陵江流經多個省市，其生態環境質量對流域可持續發展至關重要。本文對嘉陵江南充段的河長制實施進行實證研究，表明南充市雖然已初步建立了四級河長體系，但在實施過程中存在內外部協調性不足、被動工作、宣傳不到位等問題。因此，提出了加強法律約束，構建常態化機制，強化公眾參與等完善南充市河長制的建議，希望通過更優化的河長制以促進嘉陵江流域的可持續發展。

關鍵詞：河長制;嘉陵江;南充;可持續發展

中圖分類號：X37? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）06-0140-03

河長制是在我國嚴峻的水環境情勢下，水環境行政治理模式的創新，由各級黨政主要負責人擔任河長，負責轄區內河流的整治和管理，以實現河道水質與水環境持續改善[1]。

2007年，河長制緣起無錫太湖[2]。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，明確要求到2018年年底前全面建立河長制[3]。2018年6月底，我國全面建立河長制，全國31個省、自治區、直轄市實現每條河流都有河長。截至2019年1月，全國共有河長123萬多名，其中省級河長409人，60位省級黨政主要負責人擔任總河長，村級河長93萬多名[4]。

各地按照《關于全面推行河長制的意見》文件精神和水利部的有關要求，建立了河長會議制度、信息共享制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問責與激勵制度、驗收制度等6項制度，還結合本地實際出臺了河長巡河、工作督辦等制度，初步形成了黨政負責、水利牽頭、部門合作、社會參與的工作格局[5]。

河長制推動解決了水環境污染問題，并取得了一定成效。上海全面消除了中小河道黑臭問題，劣Ⅴ類水體比例下降到18%[6];無錫市國考、省考斷面水質達標率達到91.1%，重點水功能區水質達標率達97.8%，7個飲用水水源地水質達標率為100%，太湖水質總體達到Ⅳ類水標準，主要水質指標逐年改善，大面積“湖泛”現象基本消失[7]。

嘉陵江流經我國多個省市，其生態環境質量直接關系流域可持續發展。嘉陵江流域河長制實施效果如何？還存在哪些問題？該如何改進？為回答上述問題，本文選擇嘉陵江南充段進行實證研究，有助于總結當地河長制實施情況、實施成效及存在的問題，有利于河長制制度的完善，對流域可持續發展具有重要意義。

1研究區域

南充市位于四川盆地東北部，嘉陵江中游，東西跨度143km，南北跨度165km?？偯娣e12479.96km2。南充市轄順慶、高坪、嘉陵三區，營山、西充、南部、蓬安、儀隴五縣，及閬中縣級市。2020年戶籍人口723.71萬，其中，鄉村人口512.95萬人，城鎮人口210.76萬人。

嘉陵江縱貫南充境內（圖1），在四川省境內，嘉陵江干流自陜西鳳縣向南與西漢水匯合后嘉陵江四川省閬中市流徑略陽縣、陽平關入川，過廣元市，在昭化區接納白龍江，南流至閬中市，東河自左岸來匯，在南部縣和蓬安縣接納西河至合川區，渠江、涪江分別在左、右岸匯入，于重慶市朝天門注入長江，四川省境內河長796km。

2南充市河長制建立及實施

2.1河長制基本情況

2017年2月，南充市委、市政府印發了《南充市貫徹落實<關于全面推行河長制的意見>實施方案》，標志著南充市在四川省率先啟動全面推行河長制工作。南充市開展“一河一長”“一河一檔”“一河一策”“一河一察”“一河一清”的“五個一”工作。目前，南充市已建立市、縣、鄉、村四級河長體系（圖2），嘉陵江南充段及26條市級河流共落實市級河長28名，縣級河長172名，鄉級河長667名，村級河長4003名。

此外，南充已形成了“黨政河長+”的河長制新格局（圖3），即除“黨政河長”外，還設立了389名“河道警長”、11名“記者河長”、290名“河長制工作義務服務員”以及由22名小學生擔任的“小河長”。

2018年南充市級河長巡河檢查76次、縣鄉兩級河長巡河檢查27280次、記者河長暗訪督查60余次[8];開展“一河一策”管理保護方案修編工作，現已形成嘉陵江“一河一策”管理保護方案修編稿，啟動剩余26條市級河長河流“一河一策”管理保護方案修編，做到因地制宜，對癥下藥，加強河流管理的有效性與針對性，為實現“一河一清”總體目標打下堅實基礎。

河長制體系完善后，南充市全面開展了清河、護岸、凈水、保水“四項行動”和水環境治理“20項專項行動”。

2.2河長制實施成效

南充市全面推行河長制取得了一定實效，實現了四類河長全面覆蓋、工作體系全面建立、流域水質全面改善的工作目標，嘉陵江干流斷面水質常年保持Ⅱ類以上[9]。2018年以來，26條市級河長河流59個考核斷面和27個出口斷面水質達標率分別為89.8%、96.3%[10]。

2.3河長制存在的主要問題

通過研究，本文發現南充市在河長制的具體實施過程中，還存在內外部協調性不足、河長制的被動性和公眾了解度低等問題。

2.3.1內外部協調性不足

嘉陵江南充段流經南充市50多個鄉鎮[11]，污染物從上游轉移到下游，上游區（市、縣）、鄉鎮（街道）、村難免主體責任不明，缺乏主動擔當意識。河長制內部分段分區存在清理責任的轉移。外部而言，河長制工作涉及水利、環保、財政、規劃、交通運輸等部門，一定程度上存在著職責的交叉重疊。各部門難免出于對自身利益的優先考慮而出現推諉塞責的情況，部門間協調性不足，導致工作不扎實，達不到最佳效果。

2.3.2河長制的被動性

河長制建立之初是作為一種被動應急機制被提出的。河長制工作的重點是執法監管，這種發現污染再去制止、去治理的工作機制存在滯后性，且治標不治本。盡管河長數量眾多，但監督無法做到隨時隨地。監管發生在污染產生之后，未能將污染扼殺在源頭處，存在監管的被動性。

另一方面，迫于政府目標責任制和一票否決制的壓力，各級河長必須將自己所管轄的河流保護、治理好。河長的工作成效直接取決于河流水質監測指標，“數字壓力”使河長不得不被動地采取措施嚴于監管，層層施壓。河長制作為“人治”的河流治理方式，產生了人治的被動性。

2.3.3河長制的公眾了解度低

在河長制的實施過程中，由于黨政領導負責，導致河長制成為政府與行政部門間的工作任務，缺乏公眾的參與。

為調查河長制在南充的公眾了解度，本次對西華師范大學204名大學生（其中環境類專業48人）進行了隨機調查。

由圖4可以看出，完全沒聽過河長制的人數占比最大，為74.5%;聽過但不了解具體信息的占17.7%;聽過并了解河長制的比例僅為7.8%。環境類專業中聽過并了解河長制的人數也僅占環境類專業參與調查的人數的8.3%。

大學生在社會群體中是離環保最近的人群，但絕大多數仍不知道河長制，其中包括大部分環境類專業學生?？梢姡瑹o論是在南充市大學生群體中或是普通公眾中河長制的影響力都較低。

3嘉陵江南充段河長制改進建議

3.1加強法律在河長制體系中的運用

南充市河長制辦公室是通過發文宣布成立的，但在這種情況下設立的組織機構是無法評判組織的組成質量，也難以對相應人員的行為進行規范與制約[11]。所以，需要進一步加強法律制度的建設，對跨部門協同的領導小組辦公室等機構進行有效的規范和約束。同時，以法律的形式規范明確各部門、各區域的職責與權限，減少職能的交叉與重疊，使各部門、各區域承擔起各自的職責，真正做到各盡其職，聯防聯控，解決問題，以法律為武器，變被動為主動。

3.2轉變河長制為常態化機制

對于水污染，既要治標，又要治本。河長制工作不該僅僅停留在治理已有污染和監督管理層面，更要提升到治理源頭的高度。河長制應該成為一種常態化的河流保護制度，不是單方面的監督，而是共同監督，自覺保護。其根本在于加強人民群眾的環保意識。讓人們意識到保護水環境的重要性，意識到保護和管理嘉陵江不是行政部門的工作，而是大家共同的事業。

3.3進一步強化公眾參與度

河長制的最終目的應是達到全民參與。但調查結果顯示，公眾了解河長制的途徑十分有限。據調查，大學生主要通過新聞以及河長公示牌等兩種途徑了解河長制的情況，說明河長制的宣傳還不到位。南充市政府應充分利用西華師范大學、西南石油大學、川北醫學院、南充職業技術學院等高校的教育資源，協助其開展河長制宣傳工作。

具體辦法是充分利用學校的學生會、各社團協會的影響力，通過設立“大學生河長”，并且采取“大學生河長”與“小河長”結對子的模式，充分開展嘉陵江水環境保護和環境教育活動。南充市高校參與河長制運行模式如圖5所示：

大學生的宣傳不只是局限于大學校園內、網絡上，還可以走村入戶，促進河長制全面普及，加強對各家各戶的環境宣傳教育，達到治標治本的效果?！按髮W生河長”和“小河長”結對子，可以利用教育實習期或課余時間開展巡河，清理河岸垃圾，觀察水質變化，檢測水質等活動。另外，還可結合嘉陵江生態環境保護宣傳月來開展各種大型環保志愿活動。通過小家影響大家，形成全市保護水環境的良好氛圍與環境行為，讓每一位公眾不僅成為監督者，更要成為環境保護的宣傳者和踐行者。

另外，南充市政府應暢通公眾參與河長制渠道，做好信息公開工作。在南充市水務局官網中用關鍵詞“河長”進行搜索，僅檢索到52條信息，最新一條更新于2019年2月26日，前一條更新于2018年12月21日。52條信息分布為：2016年1條，2017年28條，2018年22條，2019年1條。由此可以看出，河長制相關信息更新頻率不高，因此，水務局等相關職能部門應進一步加強信息反饋工作力度。

4結論

本文對嘉陵江南充段河長制的實施情況進行了相關研究，表明南充市已基本建立起市、縣、鄉、村四級河長制，市級河長28名，縣級河長172名，鄉級河長667名，村級河長4003名。河長制在實施過程中存在內外部協調性不足、被動、宣傳不到位等問題。對嘉陵江的保護應是全民行動。南充市應加強法律的約束作用，使河長制工作成為常態化工作，加大宣傳，做到人人參與、治標治本，最終實現流域可持續發展。

參考文獻：

[1] 李成艾，孟祥霞.水環境治理模式創新向長效機制演化的路徑研究—基于“河長制”的思考[J].城市環境與城市生態，2015，28（06）：34-38.

[2] 姜斌.對河長制管理制度問題的思考[J].中國水利，2016，21：015.

[3] 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《〈關于全面推行河長制的意見〉的通知》[EB/OL].（2016-12-11）.http：//www.gov.cn/zhengce/2016-12/11/content_5146628.htm.

[4] 人民日報：河長制湖長制全面建立，河湖管護進入新階段[EB/OL].（2019-01-16）.http：//www.mwr.gov.cn/xw /mtzs/rmrb/201901/t20190116_1104874.html.

[5] 水利部、生態環境部聯合印發河長制湖長制總結評估工作方案[J].海河水利，2019（01）：4.

[6] 上海中小河道全面消除黑臭，劣Ⅴ類下降至18%[EB/OL].http：//sh.people.com.cn /n2/2019/0325/c134768-32775213.html.2019-03-25.

[7] 首創河長制保護水質，升級版河長制呵護“太湖明珠”[EB/OL].http：//www.js.chinanews.com/ news/2019/0321/186960.html.2019-03-21.

[8] 夯實綠色生態底色，南充建設嘉陵江中游生態屏障[EB/OL].http：//www.cnncw.cn/2019/ 0327/271437.shtml.2019-03-27.

[9] 鄂竟平.形成人與自然和諧發展的河湖生態新格局[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n1 /2018/0817/c64102-30235677.html.2018-08-17.

[10] 余懿臻.河長制實施困境及完善對策—杭州河長制實踐的成效與問題解析[J].嶺南師范學院學報，2018，39（01）：62-66.

[11] 趙東.嘉陵江流域水環境的現狀調查與保護建議—以南充段為例[J].天府新論，2006（S1）：98-105.

基金項目：西華師范大學英才科研基金（17YC141）、西華師范大學教學改革與研究項目（jgxmzd1826）。