當前我國城市社會風險的多元協同治理

宋憲萍

(北京理工大學 人文與社會科學學院，北京 100081)

提要： 隨著城市被社會風險系統化地重構，城市社會風險正在改變現代城市運行的自我更新和結構性變革。城市社會風險的治理不應該是一種單純的根植于線性因果關系的“控制思路”，而應該是一種以人為本邏輯引致的多元協同治理范式。這種多元協同治理是通過流程再造和有效的協同機制，形成的互相依賴、統籌兼顧、利益共享、協同創新的動態自組織網絡系統。在這個治理框架中，政府組織是核心主體和中心節點，居于全面統籌協調的主導地位，通過制度安排和機制設計，有效調整不同社會結構之間的張力；同時因勢利導激活其他組織的內生能力和自治能力，拓展微觀社會主體的成長空間，推動市場組織市場化機制的恰當運用和社會公眾的實質性參與，實現城市空間從“我”到“我們”的轉變，從而最大限度地規避風險于無形。

一、問題的提出

新冠肺炎疫情在全球各地的蔓延引起人們對城市社會風險的深刻反思。隨著城市發展的日新月異，能源消耗不斷攀升、易燃易爆化學工廠林立、溫室氣體被大量排放，生態系統日益脆弱，環境污染愈發嚴重，氣候更加復雜多變，公共衛生防疫狀況更加嚴峻，使城市面臨的風險日益集聚。無論是“灰犀牛”大概率事件，還是“黑天鵝”小概率事件，現代性引致的各種風險充斥在我們生活的城市，風險不僅僅是“工業社會安全推定”的否認和“本體性安全”價值理念的斷裂[1]，而且是一種社會形態，泛化在城市社會生活的方方面面，正在促成現代城市運行的自我更新和結構性變革，人類社會現行的生產方式、價值理念、行為方式、組織形態正在被風險系統化地重構，社會成為一個以風險為顯要特征的全球風險社會形態[2]。

風險社會的意義在于人們開始對現代化社會進行風險維度的哲學反思，特別是一些大城市，由于規模巨大、人口復雜，空間聚集度高、人口流動性大，同一時空疊加下的挑戰更多，公共管理難度更大，往往成為社會風險的重災區，具有中小城市和村鎮沒有的風險脆弱性。一次大雨、一把大火、一個大型活動、一場公共衛生疫情就可能引發巨大的災難。最近十年來，北京、青島、上海、天津、深圳等地一系列風險事件或事故的發生①，凸顯城市社會風險的形勢日益嚴峻，尤其是新冠肺炎疫情暫停了城市社會發展的節奏，使每個人經受了巨大的考驗。

城市社會風險除了來源于人與自然之間的矛盾，也來源于人與人之間的交互。當城市生命周期與社會建構之意相悖，當現代化危機與后現代變革相逢，當國際化交融與地緣政治相疊，當微文化力量與大數據時代相交，科學至上、理性至上的工具主義弊端越來越引發人們的深思。尤其是從發達國家世界城市發展歷程看，處于我國目前收入水平的時期既是“黃金發展期”，又是“矛盾凸顯期”，各方利益矛盾的張力表現突出，社會面臨深刻轉型，思想觀念極大變化，利益格局劇烈調整，社會問題和社會矛盾突出多發[3]。財富分配和風險分配相伴而行，經濟水平的高速增長并不能保證社會的自動線性穩定，也不能平滑地防控和解決社會矛盾和風險。城市任何系統被破壞或不能適應新的邏輯和規則，都可能引致整個城市出現致命危機甚至毀滅。因此在城市建設過程中，如何認識這種社會風險以及對其加以有效治理，就成為一個迫切的問題。

二、城市社會風險治理的不同思路：從資本邏輯到以人為本

城市社會風險是城市歷史性的具體體現，基于城市風險分析的歷史唯物主義視角，治理城市社會風險不應該是一種單純的根植于線性因果關系的“控制思路”，而應該是“歷史性地治理”。城市理應是“為人”的空間，而不受“物的役使”，必須改變傳統社會治理的機械管理方式，擺脫控制導向下的風險治理，代之以人為本邏輯的多元協同治理范式。和諧社會的構建與社會風險的治理本質上是同一社會發展進程的兩個方面，最終目的都是促進人的全面發展與社會的可持續進步。實踐是檢驗真理的唯一標準，國外一些城市新冠肺炎疫情的治理效果和中國城市的治理效果，存在天壤之別。

(一)資本邏輯引致的控制思路

在當代城市發展中出現的各種社會風險，雖然表現為以技術為中介的人與人、人與自然的沖突，但隱藏在沖突背后的，實際上是資本邏輯引致的控制思路。作為一種歷史存在、一種生產關系、一種運動過程以及一種價值增值，資本不斷的邏輯延展和再生產的積累過程，表現為一個形式化的結構，并且不斷地推動著自身的結構化，從而將主體與客體都吸納到這個結構化過程中，結構化的資本邏輯成為統治一切的力量，包括人與人、人與物之間的關系[4]。資本邏輯對社會生活的全面宰制，是現代社會成為風險社會的實質性經濟致因。

資本邏輯引導下的城市風險治理，主要針對把握各種常規社會過程的控制力，而將具有不確定性質的非常規過程視為例外。風險治理遵循的就是對復雜性的控制，即治理主體根據契約關系和層級制度，事先確定自己的若干控制目標，然后制訂相應的控制規則條令，通過分解落實規則的業績考核來實現控制目的。不可否認，在低不確定性與低復雜性社會里，社會的可控性容易實現，在業績目標導向下，人們強調風險的可估算性和可補償性，利用技術的創新以及概率的理性計算結果尋求方案的解決，測量目標偏差并采取措施糾正偏差，包括管理、揭示、吸納、避開、掩飾等，韋伯科層管理和泰勒科學管理的有效性都印證了傳統社會的“可估算”與“可控制”特征。

在這種機械式治理模式中，盡管由于風險折現期限的無限延長，會使得風險控制的成本收益不再受限于當期損益，相應的風險損害已經不再是單純的財務會計指標所能測度反映，然而人們依然習慣于用各種實證模型來對風險進行量化描述和統計分析，并根據實證結果來推斷各治理主體的行為。這種根植于線性因果聯系的機械思維方式，實質上是武斷地實施確定性與不確定性之間的二相轉換[2]。其結果一般是，控制層級越來越繁復，控制成本越來越高昂，而風險治理的效果卻越來越差。這種治理模式不僅無益，而且本身就是社會風險的一個重要來源。

控制思路治理的根源在于資本邏輯。資本強大的擴張性和強勁的積累能力，雖然能實現城市空間拓展在一定時期內的井噴式高速發展，但是資本在資源配置上的盲目性與無序性，從長期來看也造成了城市發展空間上的無序和分配上的失衡。在盲目性和無序性而導致的高度不確定性的現代社會風險里，各種復雜的風險主題交織在一起，互相滲透，互相耦合，傳統的線性因果規律被顛覆，標準化的知識、控制化的流程和規范無法應對各種不確定性。因此，在這種機械式的控制治理模式中，針對風險社會任何層級、任何議題的治理，均可能由于復雜性作用而導致系統要素、系統結構以及系統功能的不確定性演化，進而導致治理結果的不可測性[2]。作為現代性本身的產物，城市風險的復雜性將徹底改變風險治理的制度、結構與關系。可以說，隨著社會高度復雜性和高度不確定性的增強，一切基于可預測來制定通向未來的行動方案都將失靈，任何人類控制導向的風險治理思維也終將走向失敗，標準的風險計算基礎——事故、保險和醫療預防等概念，并不適用于現代風險的基本維度，技術選擇的能力日益提高，而其后果卻愈發不可估算[5]。

因此，資本邏輯引致的風險治理控制思路，存在很大的隱患，嚴重影響著現代城市風險治理效果，如果“人”的理念受制于“物”的樊籬，那么在城市社會中普遍踐行的正義理念，就只能是虛無的幻想。資本邏輯的內在否定性表明，資本邏輯并不是城市風險治理的本質邏輯，更不是城市空間生產發展的正義邏輯。所以，在正視風險社會屬性的視域下，應該解構資本邏輯，消解資本宰制，作為社會關系場域的城市空間，理應是“為人”的空間，而不應受“物的役使”，必須改變過去的可預測的社會控制方式，擺脫控制導向下的風險治理思路，代之以人為本邏輯的治理范式。

(二)以人為本邏輯引致的協同治理思路

與資本邏輯的風險治理思路不同，以人為本的邏輯是從以物的城鎮化為指向的空間控制，轉變為以人的城鎮化為旨趣的空間人本化。城市空間并非僅是地理意義上的自然空間，也不僅是幾何層面的抽象空間，而是具有深刻內涵和豐富意蘊的多維立體社會關系空間，即以廣泛和復雜的社會實踐關系為內核的社會空間化和秩序空間化，是城市中社會實踐關系的動態空間演化過程。一個城市的空間生產，既是構筑市民生活方式、創新生產的場域，又是形塑市民權利享受和夙愿實現的新型社會關系[6]。

城鎮化其實是有著豐富的人本內涵的，人的歷史發展是馬克思主義審視城市的基本理論視域，是否有利于人的發展的終極價值目標實現，是馬克思主義衡量、審視城市發展進程的基本準則。這里的“人”，是具有歷史性和現實性的人，是一定社會關系、生產關系的人格化。馬克思不止一次提到，城鎮化不僅僅是使城市人口聚集以及生產與消費的重塑，更重要的是它改變了傳統農村和農民與世隔絕的孤立和閉塞狀態，使他們變成“社會的人”，即在社會中去發現、創造和滿足新的需要，把自己作為具有盡可能豐富的屬性和聯系的人的特征生產出來，從而為“人類社會或社會化的人類”[7]506創造歷史前提。

遵循以人為本的邏輯，就是回到勞動本體論。馬克思認為就其本體論的本質來說，只有勞動才具有一種明顯的過渡特征[8]，馬克思主義始終把現實的人及其活動作為社會歷史發展的源泉，在人的歷史性實踐活動中探尋社會發展變遷規律的具體表現及實現形式。整個所謂世界歷史不外是人通過人的勞動而誕生的實踐過程[7]196，無論是人化自然、人類社會還是人的發展，均需通過勞動實現。作為創造性的活動，勞動是積極的、創造性的活動[9]，勞動的過程，既是人改造自然、改造自身、推動歷史的過程，又是人的主體性及自我意識得以形成的過程，并最終實現人與自然、人與人之間關系的和諧共生。勞動最終成為吸引人的自由和發展的創造性活動，成為個人本質屬性的自我實現。

在此基礎上，馬克思主義的唯物史觀就是一部物化批判理論，是在超越對物化本身(包括資本)的分析基礎上，從現實物本身的內在矛盾運動的角度來展開的對物化的界定及其異化批判思路。這種批判是在實踐——人類主體能動地創造物質活動的勞動歷史確證中實現的，是在具體的歷史條件下社會物質生活對人類主體能動地位的科學賦予中實現的。

馬克思主義將以人為本思想作為批判舊世界和發現新世界的鏈接點，不僅堅持以人為本來批判資本邏輯，也堅持以人為本來設計理想社會，馬克思是以勞動者的主體能動回歸和人的全面自由發展為指向來預測未來社會的。馬克思認為，在勞動過程中，勞動把時間引入人們的現實生活世界，形成了展現主體創造性的衡量標準，這是人的自由得以實現的歷史境域。在這一新的時間境域中，將會生成“個人的全面發展”[10]，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件[11]，這是人的自由的充分實現，人的發展是城市社會歷史發展的客觀要求和必然趨勢。

在中國語境下，城市空間從以資本邏輯為導向到以人本邏輯為導向的轉換，就是要實現城市可持續發展的人本價值復歸，實現人的全面發展，人的全面發展需要則表現為人民對自我完善、自我豐富和自我提升的美好期許和迫切愿望[6]。既然是以人民為中心，全心全意為人民服務，就要堅定地秉持“人本政府”的理念，構建滿足公眾需求、奉行以社會需要為導向的服務型政府，真切地奉行普通勞動者在城市風險治理中的主體性地位，通過制度化的治理路徑和第三方的協同機制來體現和導入廣大民眾的智慧，不斷保障普通民眾的權益，從而為城市協同治理模式奠定以人為本的基礎，為市民提供高品質公共服務、更充分的發展機會、更宜居的生活環境，創設一個具有公開、公平、公正的城市可持續發展共同體，人人共享城市發展文明成果。

以人為本的邏輯要求建立多元協同治理的框架，就是相對平等、相對獨立的多元化主體，在共同的目標設定下，出于合作共贏的和合共生意愿，基于一定的公共規則和平等秩序，建立互為支撐互助導向的協作共贏關系，通過彼此溝通、協調與合作等主體互動以及有機整合機制，強化社會融合度，均衡各方面利益結構，通過政府更高的開放性，市場更規范的自由流動能力，社會公眾更順暢的參與機會、“寬松”板結化的社會秩序，努力實現城市風險治理的整體性和一致性，從而實現城市共同治理的協同效應，如圖1所示。

圖1 城市風險治理范式的轉換

三、以人為本的多元協同治理機制構建

面對源自現代社會的主體多元和利益分化，具有高度復雜性和復合性的社會風險，無論是直屬于行政科層的政府風險規制機構，還是掌握專業風險治理知識的專業公司和技術專家，抑或是擁有“地方性”獨特風險經驗和價值判斷優勢的普通社會公眾，都無力單獨應對現代社會風險。充分激發和引導多元主體共同參與社會風險治理的內生活力和主動性積極性，集聚異質性社會治理思想及行為，優勢互補，在多元主體之間構筑一種新的優化平衡機制，既是現代社會治理以人為本的內在要求，也是實現社會功能優化和風險治理效果倍增的必然選擇。因此，城市社會風險治理既要懂得基于單一制國家政治特質的秩序性要求，也要理解基于多元性社會的差異性特點[12]。以人為本的風險治理范式，就是要求政府組織、市場組織與社會組織等多方主體，無一例外的是城市進行風險治理的重要治理主體，風險治理需要在異質性治理主體之間形成理念共識，在政府、市場和普通公眾之間建立起合作伙伴關系，構建由政府主導，吸納、賦權更多主體、更多層級共同參與的“多中心”協同治理體系，形成“政府——社會風險治理機制”“市場——商業保險、儲蓄、投資的風險補償機制”與“社會——家庭、社區、民間風險救助機制”系統的、動態的、“三位一體”的社會風險多元協同治理格局，有效破解“集體行動的困境”，真正體現以人為本。

協同治理是在多元主體之間的結構塑造基礎上產生的一種整體治理效應，是多元組織體系中各主體有機共生行為的共同目標結果。在協同治理機制中，多元組織體系中各主體根據協同秩序形態，通過整體構造、競爭除錯、同步節奏、記憶聯想等功能，實現整個組織框架統一、一致且富有彈性的資源整合與行動。因此，實現協同效應的有效多元組織結構不是各個主體的簡單線性加總，而是各部門實現多主體、多目標、多層級、多環節的有效協同，實現各個主體行動目標和行動資源的有機契合，促進內外部資源的融合共生協作，從而使各主體行動資源更好地支持協同行動目標的實現。從協同治理的整體收益看，組織結構創造效益的大小取決于各主體間的協同默契程度，這種協同默契程度主要表現為多元主體關系的共時性規則及有序結構的互動和耦合程度，即整體系統的自組織運動程度和自組織行為特征。從各主體收益角度看，各主體在行動時不再僅僅從自身角度來考慮，也會與其所處的整體利益相關聯，個體利益要服從整體利益，不只是強調自由競爭，也強調團結合作，自覺有意識地產生系統的整體目標和特質。

因此，城市風險多元協同治理機制框架是政府、市場與社會公民等多元異質性主體，通過流程再造和有效的協同機制，形成的耦合同步及結構有序的動態自組織網絡系統。在這個系統中，為了保證分布于系統不同空間和層面的各個節點，實現資源的合理配置與有機融合，各個節點利用網絡結構與信息技術進行頻繁的數據共享和交流互動，不斷對社會關系與秩序進行建構、解構與重構，形成一個穩健的、扁平化的、富有彈性的、創新包容的城市風險治理自組織網絡結構。在這個治理機制框架中，政府組織是核心主體和中心節點，居于全面統籌協調的主導地位，在理順各級政府組織之間關系的基礎上，整合市場以及社會的力量，通過各個網絡節點縱向協同與橫向協同的相互支撐，形成多元主體協同治理的制度化規范體系與自組織化的治理網絡格局，在城市風險治理中發揮制度設計和政策制定的作用，用以目標聚合及資源配置，并以共同的價值理念和利益訴求將城市風險治理的各個主體有效整合起來，通過政治性約束和功能性激勵的有效結合來實現政府和市場組織、社會公民之間的巧妙平衡，形成一個上下貫通、內外協調、互聯互通、緊密有致的合作體系，最終發揮城市風險治理的社會整體合力。隨著風險外延的擴大，加上城市特性對風險治理復雜程度的加深，城市風險治理很難單獨由政府一方做到全面管理。因此，除了政府的制度規范作用，同時需要市場組織的恰當運用和社會公眾的實質性參與。市場和社會公眾作為增強城市的公共安全水平、維持整個社會的穩定發展的重要主體，在治理框架中占有重要地位，市場組織主要在投資激勵、計算理性、風險補償方面發揮資源配置作用，社會公眾的實質性參與主要是在民主協商、網絡治理方面發揮積極參與的作用。市場組織、社會公眾之間的相互合作、相互溝通，共同促進了整個網絡格局協同關系的發生與發展，如圖2所示。

圖2 多元協同治理機制框架

四、多元協同治理機制實施路徑

(一)政府主導的風險治理

政府，作為具有針對性的規則與規制(regulation)等公共權力的反映，其政治科層體系的組織架構能夠確保社會風險被及時分析與高效治理。一般來說，行政科層體系主導下的風險治理有其合理性。首先，在風險源頭治理上，政府能夠承擔主要預警的責任。面對錯綜復雜的社會風險局面，政府能夠有效地結合風險指數進行科學評級與分類，綜合運用模式識別、關聯分析、熱點推演、趨勢預測等技術手段對各種風險進行預測、模擬，對城市可能遭受的社會風險打擊做出預警研判。由于政府對于風險信息的來源渠道比較正式公開，風險鑒別過程比較謹慎可信，甚至關于風險預警的話語體系也是比較嚴密正式的，從而對社會風險的有效治理起著關鍵作用。其次，在風險治理的過程中，政府會快速形成高度組織化的應急聯動體系，在風險治理第一線發揮絕對主導作用，統籌調動人、財、物。幾乎所有的政府主導的風險治理系統及裝備都非常精良，為了達到滿足龐大科層體系運作的需要，城市風險治理成本巨大，需要大量資金被投入到風險治理的技術領域——信息技術、網絡、大數據分析、衛星、軟件與感應器等基礎設施，在這方面，政府具有顯著優勢，可以集政府的力量進行大范圍動員，同時這些技術應用和大數據共享也改變了政治科層體系煩瑣的組織流程與決策方式，減少了信息扭曲與時滯，提高了治理效率。再次，在風險治理實施效果上，風險治理的復雜性往往使政府的風險治理效果相對令人滿意。政府作為公共權力的代表，可以利用一切可供利用的條件進行治理。科層制使各級政府之間、政府部門之間以及政府官員之間密切合作，在風險治理的激勵和約束中統籌行動，最大限度地減少風險、緩釋城市社會風險的破壞力，共同創造出風險治理效率。因此，要充分發揮政府作為中心節點高位推動和跨部門協調的組織能力，并以此敦促各職能部門“守土盡責”，將環環相扣的風險治理制度化責任鏈條納入全國一盤棋的風險治理框架中。

伴隨城市“電子政務”“智慧治理”“智能社區”等方式的推廣，城市風險治理是大數據時代信息技術進行充分應用的重要領域。在風險治理載體上，大數據具有功能集成、反應靈敏、扁平高效等特征，政府綜合利用大數據、云計算、物聯網等現代信息技術，通過挖掘關聯數據相關性，加強現代信息技術在城市公共衛生防疫、風險預警、應急管理、抗災減災、社會安全和精準服務等領域的應用，可以有效降低各類風險發生的概率，提升城市風險治理的高效化和精準化，最大限度地消除城市風險的負面后果，確保社會安全的可持續發展[13]。在風險治理渠道上，微信、微博、各種APP軟件等新媒介逐漸替代了報紙、電視、網站等傳統媒介，成為信息傳播的主要平臺，加快了數據資源的傳播速度，提升了人們對風險隱患的接觸面和敏感度，但這種信息的即時傳播同時也降低了網絡信息的可辨識度。政府部門作為社會輿論的責任導向，有責任、有能力迅速、即時、客觀還原風險事件真相，根據收集、跟蹤、分析的海量社交數據，探尋風險事件發生的誘因和動態過程，及時公布信息，加強客觀輿論導向。在風險治理機制上，采用技術協同治理，這種技術協同通過技術賦權和技術監管兩個方面來實現[14]。技術賦權與技術監管的合理動態平衡，使政府部門各個機構之間由于信息共享及充分流動而形成一種更加開放性、扁平化的治理結構。技術協同治理打破了行政組織內部治理結構的封閉性，彌補了橫向部門分工和縱向層級劃分的結構性隔絕，增加了公共體制的韌性，大大降低了風險治理成本[15]。政府主要通過頂層設計自上而下統一規劃風險大數據庫，建立相關資源大數據標準體系及共享平臺，加快部門間的數據信息共享，改變各自為政的數據孤島和數據壁壘現象，從而有效應對越來越復雜的風險局面。根據統一高效的數據庫，對城市規劃、建設、運行和管理中的各種現實問題和隱患進行通盤考慮，統籌規劃，對各級各類社會風險時刻處于安全狀態的實時監控中，從源頭預防矛盾和風險發生，大力開發社會風險治理技術工具，構建“識別、評估、防范”風險的相關管理機制，有效實施風險化解甄別疏導機制，大力提高風險治理效率。

政府的主要治理責任并不意味著技治主義，不能過度強調技術驅動和算法，相反，政府必須警惕信息技術在促進多元主體共同治理過程中的內卷化現象，信息技術的使用是一把雙刃劍，要摒棄對風險治理的技術性特征的過度應用，合理使用技術治理工具，防止技術性治理工具的濫用。各種風險技術的模擬、預測分析的結果只是作為決策參考的依據之一，而不應該替代政府部門去判斷、決策與執行，更不應該舍棄風險治理中的人性化關懷。尤其要警惕并防范“數字利維坦”對風險治理的偏離，工具主義的技術邏輯并不能包治百病，不可能承載風險治理的所有戰略目標，甚至技術治理運用失當以及不均衡還有可能成為風險的來源之一，工具理性的放大風險也需要防范。

(二)市場組織的恰當運用

在新常態經濟形勢下，面對創新不足、產能過剩、房地產泡沫、債務風險等這些重大市場問題，黨的十八屆三中全會提出，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮市場的作用。城市空間無論是存量還是增量，都是資源不斷得到重新配置的過程，因此發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高市場在資源配置中的效率，優化價格機制配置，是激發城市空間發展的活力所在。

對市場組織的運用，原因有三：一是市場是政府風險治理的有益補充。政府主導的城市精細網格化治理成本高昂，必須有強大的財政預算作為后盾，治理難度的增加及治理層次的差異性導致政府將部分的治理權力讓渡給市場組織。特別是在財力緊張的情況下，市場組織的介入可以化解政府宏觀風險治理的壓力，所以市場主體的運用有其合理性。二是市場的風險偏好。與其他主體不同的是，政府和社會公民是風險厭惡者，而市場則是風險偏好者，通過風險獲利本身就是一項重要的市場職能。同時市場中私人部門趨利避害的理性本性，使其對于風險更加敏感且更富有彈性與創新精神，能夠對風險進行科學的評估和補償，提高個人參與風險管理的積極性。三是市場化不足是中國目前風險損失補償體系面臨的主要問題，商業市場化保險承保不足，風險發生后，損失補償主要依靠國家財政和民間捐助。所以，需要將市場組織的專業化理念、經驗、技術和方法納入城市社會風險多元協同治理體系中來，市場專業公司本身的風險管理專業優勢，以及集合各領域風險管理專家形成的資源平臺優勢，足以在風險預防、消減、分散、共擔等環節發揮應有的積極作用。

因此，在城市的風險治理中，應該不斷健全完善城市社會風險公共治理的市場化機制，以政府購買服務、招投標的方式，聘請城市社會風險專業管理保險公司，引導風險管理專門機構積極參與到城市風險管理和治理服務中來。一方面，政府通過委托專業保險公司承擔重要行業、重點領域的風險管理事項，使保險業與城市風險治理的重點建設、重大任務緊密對接、協調發展，以充分發揮風險治理專家、中介機構的技術支撐作用，逐步建立健全企業委托服務模式、安全協作模式、協會自治模式等，提高城市社會風險治理效率，分散政府的保險壓力。這些市場組織是城市風險治理可以依托的重要力量，其風險管理服務滲透到自然災害、公共衛生、公共安全、市政交通、環境污染、空氣質量等各個方面，通過風險識別、風險評估、隱患排查與整改等措施的實施，能夠著力提升防災防損的客戶風險管理方案，促進各領域安全生產主體責任的全面落實，客觀上起到協助政府城市風險治理的作用。另一方面，市場組織也要自覺融入城市風險治理中。目前保險行業保險產品的設計和保險服務還需要大力加強，只有更加積極地投入到城市社會風險治理中，依托更大領域和范圍的保險產品，積極推介體現保險本質功能的產品和服務，才可以提高自身的專業能力，加快保險產品創新，改進保險服務，提升保險風險管理技術水平，增強保險機構的核心競爭力。

需要指出的是，在市場對風險進行治理的過程中，需要恰當運用市場機制。隨著市場在空間范圍上的不斷擴展以及自身結構的日益復雜化，市場機制不僅是治理風險的重要機制，也是現代社會重要風險的來源之一。市場組織的戰略目標與政府不同，其贏利本性有可能運行失誤或發揮不當，會直接導致經濟動蕩，進而使風險不斷放大，其引發的風險可能是涉及全球性的，比如2008年金融危機。同時，更重要的是市場機制所驅動的效用最大化和利潤最大化雖然能夠提高經濟效率，但也會破壞人類與自然界的關系，在分配上惡化人與人之間的關系，從而產生新的風險。

壓風系統是煤礦生產保障的重要組成部分，本文針對礦壓風機組無遠程監控功能的現狀，首先分析了其機組設備的功能和參數，然后確定了遠程監控平臺改造的目標和基本結構，在此基礎上，分別提出了針對現場設備層和PLC控制層中相關硬件的改造方案，隨后介紹了上機位監控軟件的開發和功能設置等，本文研究內容對煤礦壓風系統在線監控平臺的設計與改造具有積極參考價值。

由此可知，風險治理的市場化組織和政府主導，是相輔相成的有機共生關系，不是非此即彼的相互替代關系。市場機制主要是作用于能夠參與商業保險的項目和領域，重在提高參保率和積極性；政府主導機制重在風險治理規劃、設計和一些事關國計民生的重要保險保障領域，二者共同承擔城市的風險治理。作為政府，要增強保險保障服務和預防城市風險治理的統籌規劃，根據保險責任和領域分類指導，重點推動購買安全保障的保險民生工程；作為市場組織，要促進風險市場化承擔機制與多層次災害補償市場機制的有效形成，促進商業化保險在城市社會風險治理中功能作用的切實發揮。

(三)社會公眾的實質性參與

城市空間不僅是國家權力支配的政治空間，也是民眾生活的社會空間，國家與社會在風險治理中良性相倚的格局，需要對社會公眾的影響力進行重塑。在以往的城市風險管理體制中，城市風險治理結構雖然存在積極的“結構演進”的一面，但受工具主義的影響，總體上仍表現為“結構固化”的特征，忽視了風險治理中社會公眾“個性化信息需求”不斷增長的趨勢。作為網絡節點型的主體，社會公眾的主體性發育水平一般較低，社會公眾在風險治理過程中通常成為“沉默的一群人”。根據“海因里希法則”(Heinrich's Law)，統計規律說明在一件重大安全事故的背后，必有29件輕度事故的發生，并同時存在300件潛在隱患。而這些隱患，僅靠政府是難以發現的。鑒于城市風險的耗散性，需要凝心聚力群防群治推動整個城市大系統。例如，2012年7月北京發生歷史罕見的特大暴雨，盡管政府部門多次發出預警，仍然造成了嚴重損失，79人死亡，直接經濟損失超過50億元，社會公眾對風險背后的“隱患”數量、程度如何等問題顯然沒有與政府同步，應急預案沒有轉化為應急能力，因此公眾參與的效果并沒有達到理想目標。

城市社會風險治理的精細化實踐一再證明，對于眾多非重點受災因素、重大事故背后的隱患預警，單靠政府主導機制是遠遠不夠的，因此特別需要因勢利導激活社會的內生能力和自治能力，拓展微觀社會機制的成長空間，推動社會功能的自我修復，創設合理制度環境促使更多的社會微觀結構性原子單元，如社區、社會組織和公眾，來共同參與、承擔風險化解的功能，增強社會應對風險的韌性。社區作為最貼近人民群眾的組織，扎根群眾基層是其最大的優勢，容易產生情感共鳴、社會韌性、集體權利以及身份認同，發揮好對社區微治理的宣傳教育、培訓指導、監測預警等共建共治作用，形成得到社區認同的社會微觀層面上的規則、習慣以及認知方式，從而成為有效風險治理的基層中堅力量。社會組織也是風險治理當中的重要主體，作為一種自發的結構性力量，社會組織的靈活性、專業性和創新性的特點，能夠顯著改善公共服務供給格局，彌補政府及市場組織在風險治理中的缺陷。因此，風險治理離不開社會公眾這一重要參與主體，21世紀是地方治理的新時代，一個以公民治理為中心和主導的時代[16]。只有通過風險教育、風險隱患排查等具體的實際行動，努力提升公民的風險識別、防范能力，擴展公民有序參與風險治理體系的具體行動，才能真正實現公眾的實質性參與，筑牢整個城市的社會風險治理基礎。

因此，我國公眾參與城市社會風險治理創新，應積極借鑒國外風險治理的先進理念和成功經驗，立足高質量發展背景下風險治理的新目標、新要求，不斷探索城市公眾參與風險治理的新思路，創新公眾參與風險治理的制度渠道，使公眾參與的風險治理成為城市高質量發展的內在驅動力。“人民城市人民建、人民城市人民管”，風險治理的精細化管理需要公眾的實質性參與，積極探索公眾參與城市高質量發展共建、共治、共享的典范，不斷加強社會治理制度建設，努力提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平[17]。堅持人人盡責、人人享有，促進城市社會公平正義，不斷滿足人民日益增長的對美好生活的追求，形成切實有效的社會風險治理、良好的社會運行秩序，切實增強人民的獲得感、幸福感和安全感。

這種實質性參與，就是公民透過以協商理念為基礎所建構起來的程序性制度和風險溝通渠道，就特定的風險議題向政府、企業、他人自由充分地表達自己的社會訴求的穩定的公共話語空間。盡管不同群體的風險認知、表達能力與可得性表達渠道存在客觀差異，但是一旦構建了這樣一種空間，則公眾就可以充分展現自己的風險偏好，闡述自己的價值理念，貢獻自己的風險知識，并為自己的風險偏好、觀點、利益訴求和價值訴求等提供富有邏輯的合理證明。同時，風險治理決策參與者也得以向參與公眾分享自己的觀點和利益訴求，與參與公眾展開切實充分的風險溝通，并圍繞風險展開理性辯論，有效化解公眾疑慮和恐懼情緒。社會公眾的實質性參與會帶來巨大的乘數效應，實現城市空間從“我”到“我們”的轉變，推動“社會治理共同體”的形成與發展[18]，從而最大限度地規避風險于無形。比如首都市民的社會參與意識較為濃厚，形成了富有建設性的參與方式，在城市社會風險治理領域涌現出了“朝陽群眾”“西城大媽”“海淀網友”和“豐臺勸導隊”等具有典型代表性的公眾參與群體。

結 語

隨著城市社會高度復雜性和高度不確定性的增強，以資本邏輯引致的風險控制思路難以有效發揮城市社會風險治理效果。與資本邏輯的風險治理思路不同，以人為本的邏輯則是以人的城鎮化為旨趣的空間人本化。這種以人為本的邏輯要求充分發揮政府、市場組織及社會公眾的多元協同治理機制，切實激活多元主體共同參與城市社會風險治理的主動性積極性和內生能力的提升，集聚異質性社會治理思想及行為，明確政府的主導制度規范作用，不斷推動市場組織市場化機制的恰當運用和社會公眾的實質性參與，優勢互補，相機平衡，從而實現城市社會功能的優化與社會風險治理效果的倍增效應。

社會風險作為一種“全球風險社會”形態，不可能被消滅，只能通過增強社會韌性的協同機制來化解和治理，舊的風險被治理，新的風險又產生。社會風險既是挑戰也是機遇，在我國“十四五”開局之年，隨著國家治理體系和治理能力現代化的提升，我國的城市社會風險治理思路和巨大成效，必將為全球城市社會風險治理貢獻中國智慧。

注 釋：

①這些風險事故分別為：2012年北京“7·21”特大暴雨災害、2013年青島“11·22”輸油管道爆炸事故、2014年上海“12·31”跨年夜外灘踩踏事件、2015年天津“8·12”港口爆炸事故、2015年深圳“12·20”渣土滑坡事故、2017年北京“11·18”大火。