中國共產黨與高等教育治理：治理體系現代化的視角

曹猛 張務農

摘 要：建黨百年來，我國高等教育治理歷經了新型辦學模式的初步探索、領導行政體系的逐步完善、治理法制化的持續推進、治理體系中國特色不斷彰顯四個突出階段。不斷改進黨的領導方式提升黨的領導能力、不斷優化權力分配模式釋放高校辦學活力、不斷踐行民主的大眾的高等教育辦學理念、始終堅持知難而上和與時俱進的辦學精神，是中國共產黨高等教育治理的基本經驗。新時代高等教育治理應堅持黨建引領發展，不斷提升黨對高等教育領導水平;堅持法制保駕護航，不斷提升高等教育治理法制化水平;堅持人民滿意標準，不斷彰顯高等教育對人民利益的關切;堅持多元主體辦學，不斷完善和優化高等教育治理體系。

關鍵詞：高教治理;中國共產黨;建黨百年;治理體系

中國共產黨高等教育治理的思想脈絡

1.新型高等教育辦學模式的初步探索（1921年—1948年）

1921年，中國共產黨成立，是中國開天辟地的大事變。教育作為推倒“三座大山”的重要力量受到共產黨人的重視，尤其是關注高等教育培養革命干部人才。同年8月，毛澤東等共產黨人在湖南長沙創辦了一所具有大學教育性質的新型學校—湖南自修大學。共產黨人在這所干部大學里廢除封建舊教育弊習，打倒“學閥”專斷，“施行新教育”，探索新型高等教育辦學模式，“實行社會改造的準備”[1]。此后，共產黨人又相繼創辦了多所大學、師范院校等，打破傳統辦學模式，適應根據地和解放區革命需要。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中回答了“中國向何處去”的根本問題，在此基礎上系統地提出新民主主義文化方針，即民族的、科學的、大眾的[2]。這也是貫穿教育的綱領，解放區各高校均在這一思想指針下辦學。1948年，解放戰爭勝利在望，亟須對干部教育和高等教育做出調整，將戰時教育體制轉變為新民主主義以經濟和文化建設為中心的正規教育體制[3]。1949年8月，《關于整頓高等教育的決定》通過確立高等教育經費、革新高等教育行政管理體制等建立正規教育制度。經過整頓，制定統一的高等教育學校組織規程，為中華人民共和國成立后開展新民主主義文化教育提供重要基礎。

2.高等教育領導行政體系的逐步完善（1949年—1991年）

中華人民共和國成立后，高等教育繼承解放區經驗，模仿蘇聯體制，并嘗試構建新型高等教育領導體系。《關于高等學校領導關系的決定》《關于修訂高等學校領導關系的決定》先后出臺，對全國范圍內公立、私立以及教會大學進行院系調整。確立了國家統一和集中領導高等教育的管理體制，使政府與高等教育高度一體化。將綜合性大學發展為專門學院，由中央部委行業部門直接管理，逐漸形成“條塊結構”的高等教育體系[4]。

20世紀50年代末，伴隨以擴大地方權力為主要方向的行政管理體制改革，高等教育也逐漸由中央集中管理轉為中央和地方共同管理的兩級管理體制。在高校內部領導上，存在《關于教育工作的指示》指出的“教育工作在一定程度上存在忽視政治、忽視黨的領導的錯誤”，由此應開展一場“教育革命”，明確規定“在高等學校中，應該實行學校黨委領導下的校務委員負責制”。十年動蕩期間，高等教育發展嚴重受挫。中共十一屆三中全會后，教育管理體制逐步恢復[5]。1982年，黨的十二大拉開了我國開創社會主義現代化的序幕。1983年，鄧小平提出教育的“三個面向”，為中國教育事業發展指明了方向。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》在總結前幾十年高等教育體制成功經驗的同時，提出改革高校內部領導體制，逐步實現校長負責制，并明確黨組織的權責，建立健全教職工代表大會制度。1986年，《高等教育管理職責暫行規定》《普通高等學校設置暫行條例》先后發布，在設置標準、檢查處理等方面提出規定，促進高校辦學規范化。此后，高等教育領導行政體系逐步完善。

3.高等教育治理法制化的持續推進（1992年—2012年）

改革開放以來，法制建設和依法行政是我國教育行政體制上最重大的變化之一[6]。鄧小平“九二南巡”后，我國市場化進程加速，高教治理須加快改革以適應經濟、政治和科技體制變化。1993年，《中國教育改革和發展綱要》提出要“加快教育法制化建設，建立和完善執法監督系統，逐步走上依法治教的軌道”。此后，以1995年的《中華人民共和國教育法》為標志，一系列教育法律法規相繼出臺。為落實“高等教育要建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”任務，1998年的《中華人民共和國高等教育法》明確高校的法人資格。法人地位是高校根本治理制度安排，在解決高校長期附屬于政府問題上邁出實質性一步。20世紀90年代末，初步形成有中國特色教育法律法規體系的基本框架[7]。重點解決了高校治理“有法可依”的問題，實現由“人為”到“法治”，各利益主體可依法行使權力、維護自身權益。

伴隨社會主義市場經濟體制的確立，法制建設需要展開新的視野。在依法治國基本方略要求下，教育領域全面推進依法行政、大力推進依法治校、完善督導制度和監督問責機制。2012年實施的《高等學校章程制定暫行辦法》，要求高校全面進行章程制定和修訂工作。依章治校體現大學的“現代性”，促進高校辦學規范化、契約化和自治化。章程作為高校內部“憲法”，其公開、監督與評估也有利于高校自我約束機制的形成。

4.高等教育治理體系中國特色不斷彰顯（2013年至今）

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。[8]并明確要求深入推進學校管辦評分離，完善學校內部治理結構，強化國家督導，委托社會評估，進一步消解對高等教育和高校行政部門化管理的手段和思維。

新時代高教治理改革邁進深水區，由內而外構建中國特色教育治理體系，自發追求現代化治理效能是根本。2015年，《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》要求進一步增強高校間競爭，激發高校體制創新內生動力，這在一定程度上改變既往由上而下、由外而內的被動治理變革。2019年，《中國教育現代化2035》將提高教育法治水平，構建完備的教育法律法規體系作為實現教育現代化戰略的重要突破點[9]。我國高等教育治理逐漸形成以推進治理效能為優先目標，構建依法治理、依章程治校的整體框架，督導巡視、理事咨詢的外部支撐，政府、高校和市場多元共治格局，黨委領導、校長負責和教授治學的內部管理。

中國共產黨高等教育治理的基本經驗

1.不斷改進黨的領導方式提升黨的領導能力

實踐證明，黨委領導下的校長負責制是黨對高校領導的根本制度。中華人民共和國成立后，黨委領導與校長負責制幾經變化。改革開放以來，尤其是1989年的《關于當前高等學校工作中幾個問題的意見》要求，不再擴大校長負責制的試點范圍，并逐步恢復黨委領導下的校長負責制。此后，黨委和校長的權責愈發明確，相對平衡。黨委主要負責高校內部政治、思想和組織三方面領導，支持校長獨立負責地行使職權。校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作。逐漸形成黨委監督，黨政分工、協調合作的高校內部治理制度安排。與既往高校領導體制相比，黨委領導下的校長負責制是最科學合理的，是集體領導與個人負責的有機結合[10]。

2.不斷優化權力分配模式釋放高校辦學活力

1953年，全國高校院系調整確立的國家統一和集中領導的教育管理體制，使高等教育為我國社會主義建設作出突出貢獻。改革開放后，國家經濟實力大幅提升，高等教育管理體制伴隨市場化改革逐漸形成中央和地方共同管理，以地方為主的二級管理體制[11]，增強高等教育規模擴張兼顧優質公平的有效制度保障。高教治理中權力的不同分配模式，回應不同時期國家戰略需要，是發揮高等教育治理效能的有效手段。

具體來說，政府在高教治理中擔任“元治理角色”[12]，承擔高等教育發展根本性責任。統籌高教治理各行政權力，整體性、系統性地發揮行政治理效能。與此同時，政府減少“事必躬親”微觀管理，從宏觀上統籌和引導高等教育發展。賦予高校辦學自主權，激發高校基層組織活力，涵養自身辦學能力。高校內部重在制度性保障人事、組織設置和財政等權力自主，營造敢于突破制度環境，孕育創造性決策。合理安排大學內部權力結構，決策權、執行權、監督權分離，形成相互制衡機制。尊重廣大師生切身利益，更好調動師生積極性。落實學術委員會權力，完善教授治學機制。建章立制賦予教授相應資源配置權，消解行政崗位異化吸引力，消解高校“泛行政化”。

3.不斷踐行民主的、大眾的高等教育辦學理念

中國共產黨在建立高校伊始就實行“平民教育”，提高群眾革命覺悟。土地革命時期，蘇維埃教育方針提出各主體平等，受到根據地群眾廣泛歡迎和積極擁護。在蘇區的大學中為彰顯民主管理精神，多實行校長為首的委員會制，將民主集中制作為學校行政管理基本原則[13]。

改革開放以來，我國以一種技術化的治理權力替代總體性支配權力[14]，轉變生產關系，解放基層生產力。一方面，加大力度促進權力下沉;另一方面，著力構建政府放權之后“接得住”“用得好”制度，發展與市場經濟相適應的治理體制。多年探索在高等教育治理中形成三個層面路徑：一是中央對地方的放權與中央部委行業高校劃轉地方管理，解決“條塊分割”矛盾與部門辦學體制問題。形成中央和省級政府共同管理，以省級政府為主的教育管理體制。二是地方政府對高校的簡政放權，支持高校法人地位以及內部人、財、物和部門設置權回歸。三是高校對內部學術人員與基層組織的權力下放，逐漸形成“黨委監督、校長行政、教授治學、以院為主”的高校內部治理機制。治理既有經驗層面的結構與行動，也具有目標導向與精神內核[15]。民主是治理的精神內核，大眾參與計劃、決策、評估與監督是經驗層面的行動，二者互為表現，形成引領高等教育辦學的價值理念。

4.始終堅持知難而上和與時俱進的辦學精神

百年來，黨在把握和解決高等教育治理突出問題中展現知難而上和與時俱進的辦學精神，表現在找準和勇于牽住治理發展的“牛鼻子”。中華人民共和國成立前，囿于戰時混亂環境沒有形成完整的教育系統。但共產黨人對舊教育腐朽、低效的培養模式進行徹底革命，強化聯系實際、服務民主革命的人才產出標準。中華人民共和國成立初期，“高教六十條”的頒布確立黨在高校工作中的領導核心地位，解決黨委權力過于分散問題。雖然此時黨委領導表現為“以階級斗爭為綱”的政治化傾向[16]，但聯系當時國際、國內的嚴峻局勢，加強對高校的直接干預與控制是迫于形勢的政治需要[17]。改革開放以后，高等教育治理面臨與我國經濟體制改革和發展脫軌問題。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》使高等教育體制實現了歷史性的突破，外部力推簡政放權，內部管理上將黨組織從過去包攬一切的狀態中解脫出來。新時代黨的治國理政方式更加與時俱進，體制創新對于國家發展的驅動得到黨中央高度重視，提出推進治理體系與治理能力現代化、加快建設現代大學制度、實施“雙一流”建設等重大戰略。

對高等教育治理體系現代化的幾點反思

1.堅持黨建引領發展，不斷提升黨對高等教育的領導水平

黨的十八大提出要提高黨的建設科學化水平，不斷提高黨的領導水平。依托黨建提升黨對高等教育的領導水平，將黨對高校政治、思想和組織領導有機統一。具體來說，選優配強“領頭雁”[18]，將政治建設擺在首位。黨委書記和校長充分溝通，達到政治互信，嚴格自律。在《中華人民共和國高等教育法》層面明確黨委和校長分工，擬定實施細則，在學校章程中應得到貫徹和落實。黨委認真落實民主集中制原則，完善學校民主決策機制。院級黨組織是高校治理的中堅力量，選人突出政治標準，以德為先。選用業務能力過硬、能將黨建和學院事業融合發展的干部人才。高校基層黨建是治黨、治校的“最后一公里”。應積極創新基層黨建模式，擴大黨的群眾基礎。1958年，毛澤東在天津大學視察時叮囑高校要抓住三個方面：一是黨委領導;二是群眾路線;三是把教育和生產勞動結合起來[19]。其中，群眾路線就是將群眾的意見集中起來再到群眾中宣傳，化為群眾的意見。提升領導水平實則是擴大影響力，堅持群眾路線，將其作為黨對高等教育領導的生命線和根本工作路線，從而增強凝聚和動員能力，切實提升黨對高教領導水平。

2.堅持法制保駕護航，不斷提升高等教育治理的法制化水平

伴隨全球新公共治理改革，政府由微觀操控到宏觀導引與服務的轉變激發了各主體活力。在高等教育系統內，政府越來越遵循市場化、制度化規律。通過與社會成員平等交易的形式，增強高等教育治理效能，從而達到自身目標和公共利益最大化。但當前我國高等教育各相關主體仍存在法制思維薄弱、法規之間協調性差和操作性弱等問題，突出法制狀況和高等教育現代化治理體系建設不相適應。治理實踐中多元主體的協商，實則是資源交換、利益博弈的過程，期間必然伴隨沖突的產生。法制化發揮保障各主體平等協商、合法解決、有序有效的重要作用。

通過法制化設計增強行為預期，形成高等教育穩定治理秩序。實現成員與高校內部規則，高校內部規則與外部規則有效互動。中央和地方政府須加強頂層設計，科學統籌。處理好制度的分層、制度的嵌入性和制度的多樣性，從而構建具有豐富層次性和系統性的制度體系，融通“大學之制”與“大學之治”[20]。高校要依法依規基于自身實情制定章程，在制定主體、實施監督、反饋評估等方面充分發揮廣大師生作用。在“有法可依”的實踐中培育高等教育各相關主體“有法必依”的理念認識。著力構建操作性強、符合教育文化的法律法規體系，落實“執法必嚴、違法必究”，從而將決策方式由政策理性向法治和政策理性兼容轉變[21]。

3.堅持人民滿意標準，不斷彰顯高等教育對人民利益的關切

百年來，黨領導高等教育始終堅持以人民為中心的價值引領。現代化高等教育治理應堅持人民主體地位，增強高等教育治理人本化。在高校辦學規范化、權責對等的同時，為高校內外部更多利益主體提供更多表達利益訴求的渠道。積極借助外部市場力量，合理運用市場化管理手段，完善高等教育治理結構。高等教育普及化使學生群體教育服務意識逐漸增強，學生團體參與治理、表達自身訴求的愿望較以往任何時候都更加強烈。高校應積極創設平臺、健全渠道，發揮學生群體在高校發展中的作用。

以增進人民福祉為目標的改革，才能調動各方面積極性、擴大社會參與度，充分發揮人民群眾的首創精神[22]。建立和完善高等教育治理決策聽證制度，將高等教育參與者與相關者的利益作為推進治理體系現代化的重大關切。重大治理政策和長遠規劃的出臺廣泛聽取人民群眾的聲音，關心民眾的利益訴求，才能增強高等教育治理組織能力、動員能力，發揮人民主體的自主性和創造性。從我國人民民主百年探索的政治邏輯出發，對人民利益的關切就是實現發展成果人民共享[23]。高等教育治理在遵循人民自由、人民平等和人民參與邏輯前提下應不斷彰顯人民利益的關切。實現高等教育治理改革成果由人民共享，增進人民群眾的教育獲得感。

4.堅持多元主體辦學，不斷完善和優化高等教育治理體系

2014年，《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權 完善高校內部治理結構的意見》提出要“形成政府宏觀管理、學校依法自主辦學、社會廣泛參與支持的格局”，首次明確高等教育治理中多元主體共治。多元主體共治的重要形式之一是多元主體辦學，指國家層面的由政府一元辦學向社會團體及境外民間團體辦學的多元轉變。多元主體辦學促進高校多樣性和多層次，進一步滿足人民群眾“選學上”的個性全面發展需要。在大力發展公立高等教育的同時，支持和鼓勵非財政性經費辦學。能夠破除信息不對稱，推進高等教育稀缺資源的有效配置，降低政府財政危機。落實政社分開原則，激發社會組織活力。當今我國高職院校的“政校行企”協同理念，在決策機制、組織機制和激勵機制等方面上做了探索，積累多元協作治理經驗。

完善和優化高等教育治理體系，就要有好的治理制度、治理秩序、治理規則和有統籌能力的政府宏觀指導，否則治理必然是低效的。調整權力結構，適應新時期發展要求，不斷增強治理的系統性、整體性和協同性。通過政府和高校領導層面放權、分權、讓權等形式拓寬治理渠道，將社會資源轉化為教育資源，在既有治理格局基礎上探索內涵更加豐富的治理體系。實現各種治理機制的相對均衡，發展具有中國特色的“治理均衡器”[24]。使高等教育治理體系更好地服務高校培養拔尖創新人才，產出重大原始創新成果。

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（作者單位：河南大學教育科學學院）

[責任編輯：苑聰雯]