以黨的領導為核心的高等教育領導體制的百年沿革與發展

羅志敏 劉洋

摘 要：我國高等教育領導體制的改革與發展離不開中國共產黨的領導，以黨頒布的重要政策文件為線索，中國高等教育領導體制發展可劃分為四個階段：黨領導全國高等教育的孕育階段、由“集中統一”向“統一領導，分級管理”轉變階段、“宏觀管理，兩級負責”階段以及高等教育治理體系現代化探索階段。每個階段高等教育領導體制都始終堅持以黨為領導核心，同時適時完善黨領導高等教育的方式，在遵循高等教育內在規律的基礎之上改革和完善高等教育領導體制，為培養出更多高質量人才提供保障。

關鍵詞：高等教育;領導體制;中國共產黨

中國共產黨成立至今已走過一百年的歷程，以黨為核心的高等教育領導體制經歷了從無到有，從形成確立到改革發展的過程。高等教育領導體制包括高等教育行政領導管理體制和高校內部領導體制兩個部分，其中高等教育行政領導管理體制主要解決國家黨政機關對高等教育實施領導權力的分配及基本運作方式問題，高校內部領導體制則主要解決學校黨政之間、學術與行政之間的權力分配問題及基本運作方式問題[1]。本文基于各個時期黨制定的重要政策文件，以黨、政府與高校之間的外部治理關系為切入點，梳理高等教育領導體制的歷史沿革與發展脈絡，以期為當前的高等教育領導體制改革與實踐帶來一些有益的啟示和借鑒。

中華人民共和國成立前：黨領導全國高等教育的孕育階段（1921年—1948年）

自1921年成立起，中國共產黨便開始積極領導高等教育建設，并將其當作一項重要的戰略任務。中華人民共和國成立之前，我國的高等教育管理體制處于混亂狀態，但是中國共產黨依然堅持在革命根據地舉辦高等教育，其中著名的院校有1933年成立的中共中央黨校、1936年創辦的中國人民抗日軍事政治大學、1937年創立的陜北公學，這些大學猶如可以燎原的“星星之火”，雖然幾經中斷、更名或合并，但仍為國家的救亡圖存培養了數量可觀的軍政人才。

在當時的時代背景下，為使高等教育更好地為革命戰爭服務，革命根據地實行高度集中的教育領導體制，其領導部門經歷了多次改變：由中央軍委、組織部、宣傳部等多部門分頭管理變為由干部教育部實行統一管理，最后轉變為由中宣部統一領導管理。在這期間，黨中央及相關部門經常通過黨內文件以及報刊向全國高等教育傳達教育方針和指令。在高校內部領導體制方面，中央黨校、抗日軍政大學以及陜北公學等規模較大的高校都實行黨組（黨團）領導下的校長負責制，這是中華人民共和國成立以后黨領導高校管理體制的雛形[2]。而在革命根據地和解放區以外的地方，共產黨則以地下黨組織的形式在高校進行組織發展與政治動員工作。

從中可以看出，此時黨領導的輻射范圍還不能遍及全國各地，尚未建立起全國性教育行政體制，但是共產黨并沒有放棄對全國高校的領導，始終積極地以公開或隱蔽的方式在高校開展黨建工作，從而直接或間接地參與高校內部管理。以上這些，都為日后全國性高等教育管理體制的建立以及黨的領導核心地位的鞏固和確立奠定了基礎。

中華人民共和國成立之初：由“集中統一”向“統一領導、分級管理”體制的轉變（1949年—1966年）

第一，集中統一領導。中華人民共和國成立后，國家亟須結束高等教育混亂的局面，建立起全國統一的高等教育領導體制，以便更好地為社會主義建設服務。為此，黨和政府在當時國際國內局勢下，選擇效仿蘇聯的教育體制，建立起以高度“集中統一”為特征的高等教育領導體制。1950年6月召開的第一次全國高等教育會議，通過《高等學校暫行規程》《專科學校暫行規程》等五項草案，為中華人民共和國的高等教育管理體制奠定了制度基礎。1950年的《中央人民政府政務院發布關于高等學校領導關系的決定》和1953年的《關于修訂高等學校領導關系的決定》，又先后對高等教育的領導體制進行了修改，即“全國高等學校由中央人民政府教育部統一領導”轉變為“高等教育部必須與中央政府各有關業務部門密切配合，有步驟地對全國高等學校實行統一與集中的領導”[3]，這兩種表述雖有所不同，但都堅持高校應由黨和政府實行統一集中領導。在這個時期，黨以高度集中且統一的方式領導全國的高校，幾乎包辦了高校管理中的各個事項。

第二，統一領導，分級管理。在當時新生政權需要鞏固以及計劃經濟體制的背景下，黨和政府對高校實行高度集中且統一的領導有其合理性，但是隨著高等教育規模的擴大，“統得過死”不僅容易滋生管理亂象，而且還阻礙了高校的自主發展，導致高校喪失辦學活力。為了改變這一不利局面，1958年之后黨和政府頒布了一系列旨在推動“權力下放，分散管理”的政策文件。同年8月，《關于教育事業管理權力下放問題的規定》提出要改變過去“條條為主”的領導體制，并根據中央集權和地方分權相結合的原則，加強地方對教育事業的領導管理[4]。所謂的“條條為主”是指高等教育領導的權力過于集中在中央，“中央集權與地方分權相結合”實際上是中央下放領導權力的一次探索。1961年9月，中共中央批準試行了《中華人民共和國教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》，該文件明確提出加強對高校的領導和管理，并對中央與地方兩級管理分工問題做出了明確規定，從而收回了1958年下放的不合理權力，為“統一領導，兩級管理”管理體制的形成奠定了基礎。

在權力的下放與回收的探索過程中，黨和政府一直強調黨的領導的重要作用。1958年，《關于教育工作的指示》指出教育必須在黨的領導下才能很好地為社會主義革命和社會主義建設服務，強調了黨的領導的重要作用。1963年，《關于加強高等學校統一領導、分級管理的決定（試行草案）》正式提出“為了加強對高等學校的領導和管理，中共中央和國務院決定對高等學校實行中央統一領導，中央和省、市、自治區兩級管理的制度”[5]，從而形成了中央集中統一領導，條塊分割的領導體制。在計劃經濟體制時代，黨的高度集中統一領導方式能夠促進高等教育發展，但隨著市場經濟體制的建立與發展，這種領導體制與高等教育的發展便產生了矛盾，由此也就引發了改革開放后的一系列高等教育管理體制的改革。

改革開放至21世紀初：“宏觀管理、兩級負責”體制的形成（1967年—2000年）

第一，宏觀管理，擴大高校自主權。1979年，為結束“文化大革命”造成的高等教育管理混亂狀態，中共中央批轉了教育部黨組《關于建議重新頒發〈關于加強高等學校統一領導、分級管理的決定（試行草案）〉》，再次強調了黨的統一領導地位，同時肯定了1963年實行的“統一領導，兩級管理”體制。隨著國家經濟體制改革的推進，黨中央出臺了一系列政策文件以改革高度集中統一的高等教育領導體制。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，當前高等教育體制改革的關鍵在于改變政府對高校統得過度的管理體制，應當加強黨和政府對高校的宏觀管理，擴大高校的辦學自主權。同年，為了加強對教育工作的領導，國家教育委員會被批準成立，教育部被撤銷。國家教育委員會的成立不僅體現了那一時代背景下簡政放權的改革趨勢，更是保證了黨和政府對教育工作的統一領導與宏觀管理。1986年，《高等教育管理職責暫行規定》具體闡釋了在“宏觀管理，擴大高校管理權限”原則的指導之下，黨和政府應該承擔的具體職責以及高校被賦予的具體權限。

第二，兩級管理，兩級負責。1992年，全國普通高等教育工作會議就高等教育管理體制改革做出了探討，提出要逐步實行中央與省（自治區、直轄市）兩級管理、兩級負責為主的管理體制。1998年，《中華人民共和國高等教育法》以法律的形式確定了中國高等教育領導體制，即“在國家宏觀政策指導下、以省一級政府管理為主的條塊有機結合的新的管理體制”[6];同時，指出“未來除了少數示范性的、主要為全國培養人才的高校以及行業性強、地方政府不便于管理的高等學校由國務院教育行政部門或有關部門管理外，大部分高等學校將逐步由地方政府管理或采取中央與地方共建的方式管理。”[7]高等教育管理體制由條塊分割到條塊結合，黨的領導方式也由原來的集中統一領導轉變為側重宏觀指導與管理。這一變化不僅與當時國家的政治經濟體制改革相適應，而且也使得高等教育管理體制更加符合高等教育發展規律。

21世紀初至今：高等教育治理現代化的探索（2000年至今）

第一，“現代大學制度”的提出。2007年，《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》規定：“進一步明確和落實各級各類學校的法律地位，完善學校法人制度，建立和完善現代大學制度。”[8]這是我國首次提出現代大學制度。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）對“現代大學制度”做出了解釋，并強調要“推進政校分開、管辦分離;落實和擴大學校辦學自主權;完善治理結構;加強章程建設[9]。”現代大學制度的提出反映了高等教育領導體制的變革趨勢，即強調依法治校，以法律的形式確立黨的領導核心地位，以法律的形式確保黨關于高等教育的各項方針政策能夠落實。其中提到了“治理”一詞，這是“治理”第一次進入官方權威的教育政策文件，也是理解現階段高等教育領導體制的關鍵點。

第二，教育治理體系現代化的探索。2019年，《中國教育現代化2035》部署的十大戰略任務之一便是“推進教育治理體系和治理能力現代化”，與帶有支配性質的管理相比，治理所強調的是共治與協調，其特點為治理主體的多元化與治理過程的動態化，各治理主體之間通過引導、協商、溝通以及參與等方式來實現治理目的[10]。同年2月，《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》強調，推進教育現代化要以全面加強黨對教育工作的領導為根本保證。

在推進教育治理體系與治理能力現代化的背景下，堅持黨的全面領導：一是將科學治理、民主治理、依法治理和過程治理等基本原則與黨的領導結合起來，積極轉變黨和政府的職能，以“引導、協商、溝通”等關系來淡化中央和地方、高校與政府間的“行政關系。”[11]強調“治理”使黨領導高等教育的方式發生改變，但并不意味著黨領導核心地位的動搖，其本質是以更科學民主的方式貫徹黨的全面領導。二是堅持黨委領導下的校長負責制。黨委領導下的校長負責制是黨領導高校的根本制度，最新修訂的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》）明確了高校要全面實行黨委領導下的校長負責制，并對高校黨的領導制度做出了與時俱進的調整：高校黨委會要統一領導學校工作，校長按照《中華人民共和國高等教育法》的規定積極主動、獨立負責地開展工作，保證教學、科研、行政管理等各項任務的完成[12]。該《條例》初次頒布于1996年，于2021年2月再次審議，其修改目的是通過將“治理”理念注入黨委領導下的校長負責制，將黨對高等教育的領導落實到高校工作的各方面，以鞏固黨的領導核心地位，健全黨對高等教育的全面領導機制。

結論與啟示

第一，要堅持以黨的領導為核心。縱觀我國高等教育領導體制的沿革與發展，可以從中發現，高等教育領導體制的改革與發展始終以黨的領導為核心。1958年的《關于教育工作的指示》、1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》以及2019年的《中國教育現代化2035》等有關高等教育管理體制改革的文件都強調要堅持黨的領導，堅決貫徹落實黨的教育方針。1996年的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》、1998年的《中華人民共和國高等教育法》以及2014年的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》等有關高校領導體制的文件也反復強調黨的領導核心地位。除此之外，堅持以黨為領導核心還體現在要堅持黨對教育工作的全面領導，這樣才能保證國家的發展戰略和教育方針貫徹落實到高校層面，才能保證高校辦學朝著社會主義方向前進。

第二，要適時改變黨領導高等教育的方式。在堅持以黨為領導核心的基礎之上，黨領導高等教育的具體方式在發生改變。黨領導高等教育的方式呈現出從“管理”到“治理”的變化趨勢，具體來說是從“統一領導”到“統一領導，分級管理”的條塊分割領導體制，到“宏觀管理，兩級負責”的條塊有機結合的領導體制，再到現階段現代化治理體系的探索。我們從中發現：黨領導體制的發展變化與國家經濟體制的改革是密切相關的，計劃經濟時代采取的是高度集中統一的領導體制;改革開放后，統一領導體制已經與市場經濟體制不相適應，便由統一領導下的條塊分割體制轉變為了宏觀管理下的條塊有機結合體制。進入21世紀，在現代化建設以及高等教育內涵式發展的大背景下，強調主體多元化以及過程協調性的“治理”理念被運用于高等教育管理體制中，黨和政府開始嘗試突破以往帶有支配性質的領導方式，更加強調黨政分工合作以及建立協調運行機制，從而釋放各方活力，促進高等教育的內涵式發展。

第三，要在遵循高等教育內在規律的基礎之上發展高等教育領導體制。高等教育領導體制改革除了要堅持以黨為領導核心，也要遵循高等教育的內在規律，選擇有利于高等教育發展以及高質量人才培養的領導方式。高校作為一種學術組織，需要為其提供能夠發揮能動性與創造力的空間，基于此，高等教育領導體制就須在外部與內部兩個層面進行改革，在外部要給予高校充分的辦學自主權，在內部要完善和落實黨委領導下的校長負責制，使高校的政治權力、行政權力與學術權力能夠各司其職，從而為高校培養出能夠投身于社會主義現代化建設的高質量人才提供體制和機制保障。

參考文獻：

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[11]別敦榮，韋莉娜，唐漢琦.高等教育治理體系和治理能力現代化的基本原則[J].復旦教育論壇，2015，13（3）：5-10，59.

[12]中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例[N].人民日報，2021-04-23（3）.

（作者單位：鄭州大學教育學院）

[責任編輯：苑聰雯]