2021年上半年房地產市場調控政策特征分析與展望

文/李嘉珣

引言

自2016年“房住不炒”定位被提出以來，新一輪房地產市場調控周期開始，至今已有近5年時間。2021年上半年，伴隨著疫情防控取得積極成效，各地復工復產速度明顯加快，各項經濟指標持續向好發展。受國內外多種因素影響，一線城市和部分熱點城市房價出現上漲勢頭，給房地產市場調控帶來前所未有的挑戰。根據國家統計局最新數據，2021年1-5月，全國商品房銷售面積66383萬平方米，同比增長36.3%，其中住宅銷售面積增長39.0%，商品房銷售額70534億元，增長52.4%，其中住宅銷售額增長56.5%。二手住宅銷售價格指數，北上廣深同比增幅分別為9.3%、9.4%、13.5%和10.9%。因此，2021年上半年多地樓市調控加碼穩預期，既嚴格限定新盤預售價格，又加強市場監管力度，嚴查經營貸等資金違規流入房地產領域，還發力政策性租賃住房，規范長租房市場，促進市場理性回歸。

本研究通過梳理2021年上半年與房地產市場調控相關的政策，總結和分析當前房地產市場調控政策的新特征、新特點，為學界和業界判斷和理解2021年房地產政策趨向提供參考和借鑒。

一、2021年房地產市場調控政策新特點

2021年熱點城市房地產市場持續回暖，中央和各地房地產市場調控政策頻出，涉及政策監管、房企融資監管、土地新規、金融監管等多方面，表現出前所未有的調控決心，調控方式、調控力度和精準度也有了顯著提升。

（一）部分政策“一日游”，調控力度不松懈

2020年受新冠肺炎疫情的影響，多地出臺放松預售審批、減緩稅費繳納、開通項目綠色通道等諸多措施，保持房地產市場平穩發展。但這些政策多屬于供給側的臨時性措施。2021年，部分城市在出臺房地產市場調控政策時，部分條款與當前調控思路不一致，引發輿論關于放松調控的討論。相關主管部門及時約談地方政府并督促其撤回或調整相應政策，導致部分政策“一日游”（表1）。盡管各地房地產市場發展情況有所不同，出臺政策初衷也不一致，但中央保持房地產市場穩定發展的決心不曾改變，觸碰調控底線的政策要堅決予以撤回。通過對部分撤回政策的梳理，本研究發現中央調控思路呈現如下特點：首先，禁止對需求端進行直接刺激。被撤回的政策多涉及直接給予購房者補助，例如溫州、達州、雅安等城市為吸引人才落戶或促進房地產市場發展，給予購房者不同額度的補貼和優惠。其次，不論城市發展規模，與“三穩”目標相悖的政策一律叫停。被撤回政策的城市既包括南昌、溫州等省會城市或經濟強市，也包含達州、雅安等經濟欠發達城市。再次，政府均公開發布撤回信息，消除輿論影響，平穩市場預期。

表1 2021年上半年部分城市撤回房地產市場調控政策梳理

（二）督導約談頻次增加，新政出臺提速

2021年以來，全國房地產市場出現冷熱不均的情況，一線城市和長三角、珠三角地區部分城市房地產市場升溫明顯。在這些熱點城市執行嚴格調控措施的情況下，中央部門采取更為頻繁的督導和約談措施，指導熱點城市壓實政府主體責任。截止到2021年5月底，全國已經有13個城市被住建部不同程度地督導約談，但采取的形式有所不同。1-3月，住建部4次赴8個城市進行調研督導；4月，住建部主動約談廣州、合肥、寧波、東莞、南通5個城市。采用督導約談措施主要呈現如下特點：一個是中央對樓市調控態度日趨嚴厲，在約談中住建部表示要切實提高政治站位和切實扛起城市主體責任；二是約談城市逐漸擴圍，由過去緊盯一線城市，轉向城市群核心城市、中心城市周邊熱點城市和中西部省會城市全覆蓋，形成多層次、多角度的監測局面；三是被督導約談城市除南昌撤回此前政策外，后續均出臺有針對性的政策，以期增強調控效果、平穩市場預期（表2）。

表2 2021年上半年住建部調研督導約談情況匯總

（三）多地加強資金監管，重拳打擊經營貸違規入樓市

與前幾輪房價上漲周期有所不同，本輪房價上漲周期中，在房地產市場調控沒有放松跡象的情況下，部分城市出現學區房、改善性商品房價格上漲迅猛的情況，資金無序地流入房地產市場是造成上述現象的重要原因。原本用于紓困中小微企業的“經營貸”，通過“過橋融資——全款購房——套取資金——還過橋融資”這一系列操作進入房地產市場，極大削弱了“房住不炒”調控效力。因此，個人經營貸款違規流入房地產市場成為監管關注的重點。3月，銀保監會、住建部等聯合印發了《關于防止經營用途貸款違規流入房地產領域的通知》，通過加強借款人資質審查、信貸審核、資金追蹤等方式，嚴防經營貸流入房地產市場。同月，北京、上海、廣東等地陸續發布經營貸合規性自查結果，涉及違規金額5180萬元到3.4億元不等。5月，銀保監會發布多條處罰信息，對7家涉及貸款違規流入房地產市場的銀行合計罰沒1890萬元。經過對資金端的審核和對中介的打擊，通過特定目的載體投向房地產領域的資金規模持續縮小。

（四）熱點城市發布二手房指導價，引導社會預期

2021年，各地延續之前的調控政策，深圳首先建立“二手住房成交參考價格發布機制”，以二手房網簽價為基礎，參照周圍一手房價格，形成二手房成交參考價。盡管官方發布的參考價格不代表實時成交價，但對于引導市場理性交易和中介機構合理發布掛牌價，都具有重要意義。更為重要的是，信貸機構未來發放房貸將參照二手房成交參考價格，從而有效阻斷“價格虛高——拉高評估價——疊加杠桿”的“金融加速器”效應，減少業主抱團漲價、中介哄抬房價等行為，防止二手房市場出現金融“灰犀牛”。在深圳之后，無錫、東莞、西安、成都等地也相繼發布政策，建立二手住房成交參考價格發布機制。成都還出臺配套政策：居民在為購買二手房辦理公積金時，按照網簽價、評估價和此次公布的參考價“三者孰低”原則計算貸款額度。隨著越來越多的城市度過建設高峰期，二手房市場逐漸占居主流，預計未來二手住房成交參考價發布機制將被更多城市所廣泛應用，更多配套政策也將不斷跟進和完善。對二手房價格進行行政規范，標志著我國房地產市場調控方式和理念由單一走向多元，由短期走向長效，由稚嫩走向成熟。

（五）土地出讓新方式，建立房地價格聯動機制

2021年2月，自然資源部發布住宅用地出讓政策，要求22個重點城市住宅用地實現“兩集中”，即集中發布土地出讓公告和集中組織出讓活動。此舉目的是提升市場信息透明度，營造公開的出讓環境，引導市場回歸理性。各城市在實施“兩集中”政策時，普遍采取了房地價格聯動機制，北京、成都、杭州、合肥等市施行更為嚴格的“控地價、控房價”的出讓方式，嚴格控制土地溢價率。房地價格聯動機制有如下特點：一是因城施策，不同地區采取的策略不盡相同，廣州等地采取“限地價、競配建、搖號”方式，成都和西安采取“限房價、定品質、競地價”的方式，徐州和義烏采取“限房價、限地價”的方式，而北京則采取“限房價、競配建、競政府持有產權、競高標準方案”等更為復雜和嚴格的方式；二是各地普遍對熱點地塊采取溢價率限制，上海設定10%的溢價率上限，北京根據不同地塊情況設置3%-15%的溢價率上限，杭州設定30%的溢價率上限；三是租賃住房受到重視，大部分城市“競配建”部分中均要求房企配建公共租賃住房或共有產權類住房等。

（六）嚴打學區房炒作，推進教育均等化

自2020年下半年起，寬松的信貸政策以及部分出國留學需求轉為國內上學需求，造成包括深圳、上海、廣州、北京在內的學區房漲幅明顯，“學區溢價”持續攀升。為此，各地先后頒布政策，通過執行多校劃片等手段遏制學區房價格畸形上漲。3月，上海頒布了高中生招生改革辦法，重點高中名額分配占比顯著提升；4月，北京市海淀區、西城區、東城區等三大主流學區發布義務教育入學實施意見，不再對應登記入學劃片學校。寧波、合肥、深圳、廈門等城市也發布針對學區房的政策，嚴肅查處中介機構、自媒體等炒作學區房、制造恐慌氣氛等。4月30日，中央政治局會議中首次提到“防止以學區房等名義炒作房價”， 標志著打擊學區房炒作上升至新的高度。盡管學區房問題既涉及“學區”又涉及“住房”，但其本質是教育資源配置出現了問題，在傳統觀念、從眾效應、貨幣政策等因素的影響下，本用于居住的住房捆綁了過多的教育資源，一旦分配機制出現問題，造成的后果就是具有優質教育資源的住房價格大幅上漲。盡管價格大幅上漲的學區房占比并不高，但由于傳導效應，熱點地區房價出現非理性上漲。因此，未來一段時間內，打擊炒作學區房的政策也會根據各地實際情況適時出臺。

二、 未來房地產市場調控政策方向探析

（一）堅定“房住不炒”定位，穩妥實施房地產市場調控長效機制

2021年上半年房地產市場調控政策依然延續了近年來提出的“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，在積極應對新冠肺炎疫情影響的同時，堅持調控方向不動搖、力度不放松。2020年底，住建部召開全國住房和城鄉建設工作會議指出，要“穩妥實施房地產長效機制方案，促進房地產市場平穩健康發展”。2021年政府工作報告中依然強調“房住不炒”及“穩地價、穩房價、穩預期”。可以看出，我國房地產市場調控政策在短期內將保持連續性和穩定性，各地限購、限貸等政策不會取消；其后各地將結合自身市場熱度，出臺二手房指導價、網格化控價、人才購房門檻升級等更加嚴厲的調控政策，最終建立住房、土地、金融、稅收等聯動機制，形成多主體、多維度的政策共振，在需求端堅持熱點城市“四限”，在房企融資端堅持“三線四檔”管理，在銀行端堅持“房地產貸款集中度”管理，在土地端探索“兩集中”，形成有利于房地產行業發展的長效機制。

（二）繼續執行因城施策，但須守住“三穩”底線

自2016年政府工作報告提出“因城施策”后，各地根據自身房地產市場發展情況制定房地產市場調控政策。“因城施策、一城一策”極大改善了過往中央調控一刀切所帶來的種種狀況，使調控更加精準、有效。同時，“因城施策”的調控方式也更能兼容地方出臺其他政策。例如：部分城市響應國家號召放寬戶籍限制，出臺各類人才優惠政策，但部分人利用人才政策漏洞投機炒房，因此需要當地出臺相應的調控政策，并與其他政策一起形成“政策閉環”。盡管如此，部分城市出臺的政策仍會引起對房地產市場調控放松的預期。截至目前，中央對上述政策采取零容忍態度，對與“三穩”預期不符的政策予以堅決撤回并消除影響，表現出堅定房地產市場調控方向不動搖、力度不放松的態度和決心。未來房地產市場調控政策將繼續給予地方政府較大的自主權，但同時也明確各地須守住“三穩”底線。

（三）配套“兩集中”補充政策，繼續探索完善房地價格聯動機制

2021年“兩集中”土地供應制度落地，22個試點城市根據實際情況制定相應的土地供應政策。從第一輪土拍結果看，這些政策取得了一定的效果，但也存在一些問題，亟需后續出臺相應的補充措施，完善房地價格聯動機制。首先，要設置“限地價、限房價”的“雙限”措施。在實際出讓中，如果僅限地價而不限房價，開發商為獲取更高利潤，會傾向于建設售價更高的住房，從而導致新建住房“豪宅化”，帶動周圍二手房價格上漲，形成房價、地價螺旋上升的局面。如果僅限房價而不限地價，過高的土地成本將直接壓縮配套建設，影響房屋品質，導致后續維權事件增加。其次，對超出合理區間的地價，要及時預警并督促整改。對于大幅度偏離周圍地價范圍并嚴重影響市場預期的，要及時暫停出讓，科學確定各類要素后再進行掛牌出讓。再次，要打擊房企高杠桿拿地行為，嚴格執行房企融資“三線四檔”約束，加大對影子融資、私募及信托對接“前融”的監管力度，嚴厲打擊同一房企控股或參股的多個“馬甲”追逐一宗地等行為。

（四）加大租賃住房、公租房等建設力度，持續提升民生保障力度

為減輕城市低收入人群住房壓力、改善低收入居民的居住條件，同時也為了引導和穩定社會預期，各地在出臺商品住房市場調控政策的同時，也著力完善本地的住房保障體系，尤以人口凈流入城市、房價漲幅較大的城市為重點，加快健全以公租房、保障性租賃住房和共有產權房為主的住房保障體系，多渠道、多主體加大各類保障性住房的有效供給，以緩解上述地區住房供需矛盾。事實上，廈門、深圳、合肥、長春等地已發布單列租賃用地供應計劃，占全年住宅用地的9%-10%。在未來房地產長效機制完善過程中，預計各地將加強土地、金融、財政等多方支持，增加保障性租賃住房供給。此外，各地將出臺相應政策，鼓勵在集體經營性建設用地、企事業單位自有土地上建設保障性租賃住房，并允許將閑置和低效利用的商業辦公用房、廠房等改建為保障性租賃住房。各城市也可探索更多支持政策，通過各種渠道解決新市民和青年人的住房問題。

三、結語

近幾年在房地產市場調控政策的實施，使全國大部分城市房地產市場呈現平穩發展態勢。房地產市場調控政策改變了過去“三年調控、兩年放松”的特點，針對目前房地產市場存在的突出問題進行有針對性的調控，更具穩定性和持續性。房地產市場健康平穩發展的局面來之不易，需要各方共同努力、精心呵護。2021年下半年將依然延續以穩為主的房地產市場調控基調，城市主體責任被置于更突出地位，針對出現的新情況、新問題，更多針對性措施也將出臺，“完善人口、土地和住房的聯動機制”是未來政策發力的方向，未來政策出臺也將協同考慮多重因素，持續加強對金融、土地的管理，通過多效并舉，確保實現全年穩地價、穩房價、穩預期的目標。