“十四五”時(shí)期上海租賃住房發(fā)展的趨勢(shì)特征——基于規(guī)劃綱要的分析研究

文/沈皓彬

以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，國家和地方層面歷次發(fā)展規(guī)劃編制，都體現(xiàn)了在不同的發(fā)展階段對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題的判斷和關(guān)鍵戰(zhàn)略舉措。梳理發(fā)展規(guī)劃中關(guān)于租賃住房內(nèi)容，有助于理解其發(fā)展脈絡(luò)和內(nèi)在邏輯，從而更好把握未來發(fā)展方向。

一、21世紀(jì)以來發(fā)展規(guī)劃中相關(guān)內(nèi)容的回顧

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著上海住房保障體系迎來重大改革，租賃住房作為保障市民住房的重要途徑，開始進(jìn)入五年發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）的編制之中，在解決住房問題中的重要性日益提升。

（一）“十五”時(shí)期：住房改革背景下探索廉租房保障機(jī)制

2000年前后，上海逐步推動(dòng)住房保障制度改革，從以福利分房為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰》渴袌?chǎng)化背景下的保障房為主，正式開啟住房貨幣分配市場(chǎng)化改革。作為與之相配套的保障機(jī)制，上海在全國率先探索廉租住房制度，頒布《上海市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法》（滬府發(fā)〔2000〕41號(hào)）。推出廉租房的目的是在住房商品化改革的背景下，解決最低收入家庭的租住問題。在此背景下，上海在“十五”計(jì)劃綱要中首次提出“發(fā)展廉租房，繼續(xù)促進(jìn)低收入家庭生活水平的改善”，開始利用廉租房解決最低收入家庭的住房困難問題。

（二）“十一五”時(shí)期：以租賃住房為組成，構(gòu)建住房保障體系

“十一五”時(shí)期，上海在前期改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化完善住房保障體系，其中的重點(diǎn)正如上海市“十一五”規(guī)劃綱要所指出的，是“改善困難家庭和中低收入家庭居住條件”，而主要手段則是“擴(kuò)大廉租住房，以及實(shí)行公有住房低租金政策”。值得一提的是，“十一五”期間，上海根據(jù)市民收入和住房情況首次明確提出構(gòu)建多層次、多渠道的住房保障體系，租賃住房在其中占據(jù)了非常大的比重，逐步呈現(xiàn)出分類分層的特點(diǎn)：一是針對(duì)“雙困”家庭的廉租房，提出到2010年享受廉租住房保障家庭達(dá)到3萬至5萬戶；二是針對(duì)“雙困線”以上居住困難家庭，實(shí)行公有住房低租金政策；三是針對(duì)無力買房且經(jīng)濟(jì)條件較差的家庭，建立住房租賃新機(jī)制，擴(kuò)大中低價(jià)商品房和普通商品房的租賃比例。

圖1 “十一五”時(shí)期上海多層次、多渠道的住房保障體系

（三）“十二五”時(shí)期：面向“夾心層”實(shí)施公租房政策

到了“十二五”時(shí)期，經(jīng)過十多年的努力，上海市民的住房困難得到了很大改善，但與此同時(shí)仍然有一些難以解決的問題困擾上海城市發(fā)展，特別是大量收入高于最低收入標(biāo)準(zhǔn)又低于中低收入標(biāo)準(zhǔn)的“夾心層”家庭，住房困難非常突出，他們既不能享受廉租房的優(yōu)惠，也沒有能力購買經(jīng)濟(jì)適用房。同時(shí)，上海的快速發(fā)展吸引大量外省市人才來滬發(fā)展，僅靠數(shù)量稀少的人才公寓、單位租賃公寓，根本不能滿足龐大的住房需要。為此，上海借鑒新加坡和中國香港等國際大都市做法，探索推出了公共租賃住房。2010年，市政府出臺(tái)《關(guān)于本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》，正式提出在全市范圍內(nèi)積極推進(jìn)公共租賃住房工作。也正是在上海市“十二五”規(guī)劃綱要中，有關(guān)租賃住房的內(nèi)容大幅度增加，正式明確提出廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和動(dòng)遷安置房“四位一體”的住房保障體系。“十二五”時(shí)期，上海還明確了各類租賃住房的增量目標(biāo)，提出到2015年新增供應(yīng)廉租住房7.5萬套，新增供應(yīng)公共租賃住房18萬套（間）。根據(jù)全市統(tǒng)一部署，各區(qū)相繼組建公共租賃住房運(yùn)營公司，籌集公共租賃住房房源，相關(guān)內(nèi)容也被納入?yún)^(qū)級(jí)“十二五”規(guī)劃之中。

（四）“十三五”時(shí)期：推動(dòng)租賃住房保障體系和市場(chǎng)體系同步發(fā)展

如果說，在新世紀(jì)的前三個(gè)五年中，對(duì)租賃住房的關(guān)注主要在于夯實(shí)“四位一體”的住房保障體系，那么“十三五”時(shí)期，租賃住房市場(chǎng)進(jìn)入了城市規(guī)劃者的戰(zhàn)略視野。長期以來，上海租賃住房市場(chǎng)呈現(xiàn)出以“個(gè)體出租人+中介機(jī)構(gòu)”為主的發(fā)展模式，暴露出住房租賃供給不夠完善、專業(yè)化租賃機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后、租賃市場(chǎng)監(jiān)管體系不夠健全等問題。在貫徹落實(shí)中央“房住不炒”方針、滿足各類群體多樣化租賃需求的背景下，“十三五”時(shí)期，上海租賃住房發(fā)展迎來重大轉(zhuǎn)折，盤活存量住房資源，優(yōu)化住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，提高租賃住房比重。在《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，突破性地提出大幅增加租賃住房供應(yīng)：租賃住房用地供應(yīng)1700公頃，占住房用地供應(yīng)總量的30%以上；新增70萬套、4250萬平方米租賃住房，租賃住房供應(yīng)套數(shù)占新增市場(chǎng)化住房總套數(shù)超過60%。經(jīng)過幾年的持續(xù)努力，上海租賃住房市場(chǎng)取得長足發(fā)展，也為下一階段明確租賃住房發(fā)展的政策方向積累了充分的經(jīng)驗(yàn)。

總體而言，新世紀(jì)以來，上海租賃住房快速發(fā)展，租賃住房在上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性不斷提升，在滿足人才安居和保障中低收入群體住房等方面發(fā)揮了重要作用。

二、“十四五”時(shí)期國家對(duì)租賃住房發(fā)展的引導(dǎo)方向

從國家“十四五”規(guī)劃綱要、近期中央和國家部委印發(fā)的相關(guān)文件來看，未來五年租賃住房仍將作為保障全體人民住有所居的重要舉措。同時(shí)，針對(duì)租賃住房保障性不足等問題，將向中低收入群體提供政策性租賃住房，滿足不同階層租賃住房的需要。

（一）堅(jiān)定“房住不炒”“租購并舉”主基調(diào)

2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房子是用來住的,不是用來炒的”，此后“房住不炒”成為我國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的核心原則，租賃住房正是在此背景下得到不斷強(qiáng)化并大力推進(jìn)。

自2015年住建部首次提出“租購并舉”以來，從中央到地方接連出臺(tái)政策文件，不斷強(qiáng)化對(duì)住房租賃市場(chǎng)的引導(dǎo)和對(duì)相關(guān)行為的支持。

2020年以來，盡管新冠肺炎疫情對(duì)地方財(cái)政造成了巨大影響，但中央始終明確堅(jiān)持“房住不炒”的主基調(diào)，嚴(yán)控資金流入房地產(chǎn)市場(chǎng)。2020年以來，住建部聯(lián)合人民銀行著力推進(jìn)頭部房企試點(diǎn)“三條紅線”融資新規(guī)，進(jìn)一步削弱房地產(chǎn)行業(yè)金融屬性。在此背景下，租賃住房仍然是滿足市民居住需求的長期努力方向，“有效盤活存量住房資源，有力有序擴(kuò)大租賃住房供給”成為國家“十四五”規(guī)劃綱要在有關(guān)論述中最先強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)租賃住房市場(chǎng)的法治化、規(guī)范化管理

針對(duì)近年來長租房市場(chǎng)暴露出的一系列問題，國家“十四五”規(guī)劃綱要中特別指出“加快住房租賃法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)租賃市場(chǎng)監(jiān)管，保障承租人和出租人合法權(quán)益”。實(shí)際上，租賃住房市場(chǎng)的法律和制度體系正在加快完善。2019年12月，國家六部委印發(fā)《關(guān)于整頓規(guī)范住房租賃市場(chǎng)秩序的意見》，明確規(guī)定住房租賃企業(yè)租金收入中，住房租金貸款金額占比不得超過30%，超過比例的應(yīng)當(dāng)于2022年底前調(diào)整到位。此后，住建部公開發(fā)布《住房租賃條例》（征求意見稿），從行政法規(guī)層面對(duì)住房租賃市場(chǎng)進(jìn)行全方位規(guī)范，彰顯了政府促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)健康發(fā)展的決心：重點(diǎn)保障出租人與承租人權(quán)益，打擊租金貸的違規(guī)使用；提高對(duì)住房租賃企業(yè)及房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求，降低承租人租房風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)網(wǎng)簽平臺(tái)作用，強(qiáng)化備案房源信息，提高信息透明度；加大政策扶持力度，增加市場(chǎng)熱度；通過制定租金指導(dǎo)價(jià)穩(wěn)定租金；等等。

（三）持續(xù)加強(qiáng)對(duì)新市民等中低收入群體住房需求的保障

當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入新階段，從傳統(tǒng)的以農(nóng)民市民化進(jìn)城為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐允忻裰行〕鞘邢虼蟪鞘泻吞卮蟪鞘修D(zhuǎn)移為主，大量新市民群體住房需求激增。2019年全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議對(duì)2020年重點(diǎn)工作進(jìn)行部署時(shí)，首次提出“政策性租賃住房”概念，強(qiáng)調(diào)要“著力培育和發(fā)展租賃住房，促進(jìn)解決新市民等群體的住房問題”，“探索政策性租賃住房的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行機(jī)制”。目前，率先在沈陽、南京、蘇州、杭州、合肥、福州、濟(jì)南、青島等13個(gè)城市開展試點(diǎn)。國家“十四五”規(guī)劃綱要也專門強(qiáng)調(diào)，“以人口流入多、房價(jià)高的城市為重點(diǎn)，擴(kuò)大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題”。以此為指引，“十四五”時(shí)期包括政策性租賃住房在內(nèi)的保障性租賃住房將進(jìn)一步加大供給，以新建配建租賃住房、改建存量住房為供應(yīng)方式，滿足新市民群體等的住房需求。

三、上海“十四五”時(shí)期租賃住房發(fā)展的若干特征分析

上海“十四五”規(guī)劃綱要在積極響應(yīng)國家有關(guān)要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市自身特點(diǎn)及現(xiàn)有租賃住房發(fā)展基礎(chǔ)，提出了更具上海特色的租賃住房發(fā)展要求。整體來看，本輪規(guī)劃中有關(guān)租賃住房的內(nèi)容遠(yuǎn)超以往，既有對(duì)“十三五”工作的堅(jiān)持和延續(xù)，也針對(duì)前期暴露出的問題，對(duì)政策進(jìn)行優(yōu)化完善，主要具有以下四方面特點(diǎn)。

（一）增強(qiáng)要素資源保障，持續(xù)加大租賃住房供給

從數(shù)據(jù)上看，截至2020年末，上海完成了“‘十三五’時(shí)期預(yù)計(jì)新增供應(yīng)租賃住房70萬套”這一目標(biāo)，不過相較國際大都市的住房結(jié)構(gòu)，上海租賃住房供應(yīng)仍需要進(jìn)一步擴(kuò)容。《同策2020住房租賃年報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，在當(dāng)前上海市住房自有率63.2%的情況下，2400萬常住人口中有近880萬租賃人口，按人均租賃面積25平方米來計(jì)算，上海租賃人口所需要的住房租賃面積約為2.23億平方米。但目前6.87億平方米的居住房屋中，除去居住房屋空置面積與居住房屋自有面積，僅有0.33億平方米用于租賃，存在1.9億平方米的供需錯(cuò)配。為解決供應(yīng)不足的問題，上海市“十四五”規(guī)劃綱要對(duì)租賃住房供應(yīng)規(guī)模提出了非常具體的目標(biāo)，即“到2025年形成租賃住房供應(yīng)40萬套以上”。為了完成這一目標(biāo)，“十四五”時(shí)期上海將通過土地資源集約高效利用，加強(qiáng)要素資源配置，從而加大租賃住房供給。如充分利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革紅利，優(yōu)先支持用于租賃住房建設(shè)，從土地資源要素上保障租賃住房發(fā)展；又如在央企、國企和部分規(guī)模化民企的帶頭下，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大型企事業(yè)單位利用自有閑置土地建設(shè)租賃住房。

（二）支撐城市重大戰(zhàn)略，滿足多樣化租賃住房需求

與以往相比，“十四五”時(shí)期租賃住房發(fā)展已經(jīng)成為上海推進(jìn)城市重大戰(zhàn)略實(shí)施的重要支撐力量。在支撐人才戰(zhàn)略方面，為持續(xù)增強(qiáng)對(duì)人才的吸引力，加大對(duì)各類青年才俊扎根上海的服務(wù)保障，上海市“十四五”規(guī)劃綱要提出全面構(gòu)建青年友好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)和工作生活環(huán)境，吸引更多青年才俊選擇上海、扎根上海、書寫夢(mèng)想、成就事業(yè)，其中包括在青年人才集聚度高的園區(qū)社區(qū)，圍繞青年人才創(chuàng)意交互、工作交流、生活交往需求，建設(shè)面向青年的人才型公寓，打造24小時(shí)青年創(chuàng)新生態(tài)社區(qū)。在支撐新城發(fā)展戰(zhàn)略方面，上海市“十四五”規(guī)劃綱要以及有關(guān)新城發(fā)展的一系列規(guī)劃、政策文件都提出了大量關(guān)于租賃住房的內(nèi)容，明確租賃住房將成為新城未來居住的主要形態(tài)，優(yōu)先保障新城租賃住房用地需求。在支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面，上海市“十四五”規(guī)劃綱要提出要發(fā)揮各類城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)聯(lián)接作用，在中心鎮(zhèn)建設(shè)人才租賃住房及配套設(shè)施，吸引人才投身鄉(xiāng)村振興建設(shè)行列。

（三）強(qiáng)化基礎(chǔ)保障功能，提升租賃住房政策精度和效度

經(jīng)過近年探索嘗試，大力發(fā)展租賃住房的既定策略將在“十四五”時(shí)期繼續(xù)深化。在此基礎(chǔ)上，從全國、上海以及其他省份的發(fā)展導(dǎo)向看，租賃住房的“保障性”和“公益性”屬性在不斷放大，不僅進(jìn)一步強(qiáng)化保障性租賃住房建設(shè)，同時(shí)也積極引導(dǎo)租賃住房市場(chǎng)增強(qiáng)居住保障功能。在2021年全國兩會(huì)上，“解決好大城市住房突出問題”、“切實(shí)增加保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房供給”首次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中。上海作為超大城市，始終處在全國探索租賃住房發(fā)展的最前沿，增強(qiáng)租賃住房的保障屬性也是當(dāng)前上海處于目前發(fā)展階段的迫切之需。在“十四五”規(guī)劃綱要中，上海不僅突出強(qiáng)調(diào)了增加保障性租賃住房供給，更著力提高租賃住房供給的精度，對(duì)需要解決住房問題的重點(diǎn)群體分別作出了有針對(duì)性的論述，包括發(fā)展面向城鎮(zhèn)住房和收入“雙困”家庭的公共租賃住房、面向新市民群體的政策性租賃住房、面向城市運(yùn)行基礎(chǔ)服務(wù)人員的宿舍型租賃住房等。

（四）完善市場(chǎng)監(jiān)管體系，保障承租人和出租人合法權(quán)益

“十三五”期間，租賃住房市場(chǎng)呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，但在此過程中，也暴露出一些發(fā)展中的陣痛，最突出的是一批租賃住房平臺(tái)型企業(yè)“暴雷”，導(dǎo)致承租人和出租人權(quán)益嚴(yán)重受損，嚴(yán)重影響社會(huì)公眾對(duì)租賃住房發(fā)展的信心。為此，上海市“十四五”規(guī)劃綱要貫徹了國家規(guī)劃綱要中關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容，明確提出要加快完善長租房政策，規(guī)范發(fā)展租賃住房市場(chǎng)，加快推進(jìn)住房租賃立法，健全市場(chǎng)規(guī)則明晰、政府監(jiān)管有力、權(quán)益保障充分的住房租賃法規(guī)制度規(guī)范。同時(shí)，市有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布一系列具體的政策舉措，特別是2021年1月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步整頓規(guī)范本市住房租賃市場(chǎng)秩序的實(shí)施意見》，嚴(yán)格限制“租金貸”和“高進(jìn)低出”“長收短付”等不正當(dāng)行為，并從市場(chǎng)主體、租賃房源信息發(fā)布、合同網(wǎng)簽備案、交易服務(wù)、交易資金和房屋安全六個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管和管理。

四、結(jié)語

通過對(duì)上海近幾次五年發(fā)展規(guī)劃的梳理回顧可以發(fā)現(xiàn)，上海在我國租賃住房發(fā)展中始終勇立潮頭，在租賃住房保障體系和市場(chǎng)體系建設(shè)中始終擔(dān)負(fù)著率先探索的使命。科學(xué)規(guī)劃、切實(shí)落地和動(dòng)態(tài)優(yōu)化是上海租賃住房發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)，上海在歷次發(fā)展規(guī)劃中都對(duì)未來五年租賃住房的發(fā)展路徑進(jìn)行了清晰描繪，并根據(jù)出現(xiàn)的新問題和面臨的新形勢(shì)不斷加以調(diào)整完善。面向“十四五”，為了建設(shè)人民城市，實(shí)現(xiàn)讓所有人“住有所居、住有宜居”的目標(biāo)，上海在發(fā)展規(guī)劃中前所未有地提出了龐大的租賃住房發(fā)展構(gòu)想，相信這些努力不僅會(huì)在五年后結(jié)出碩果，更將為上海中長期發(fā)展和打造社會(huì)主義國際大都市積蓄蓬勃力量。