淺談“城中村”改造項目的難點及應對措施

文/陳樑

一、“城中村”改造的必要性

改革開放以來，尤其是進入二十一世紀，我國社會經濟進入快速發展期。新城區的大規模建設與舊城區的更新改造同步展開，使城鎮的景觀格局與空間結構得到了迅速改變。然而，隨著城市的快速擴張，城市邊界不斷向周邊鄉鎮拓展，自然村落逐漸被納入城市的建設區中，而村落人口卻無法獲得相應的宅基空間，違章搭建、環境問題隨之產生，“城中村”現象由此形成。

從宏觀上看，進行“城中村”改造，是推進我國社會主義現代化建設、踐行生態文明與尋求國民經濟可持續發展的內在需求。黨的十九大報告明確提出，要堅定地走生態文明的發展路線，為廣大人民群眾構建優質宜居的生活環境，改進當前社會治理的整體水平。隨著上海市經濟發展水平越來越高，現已形成的“城中村”區域村民宅基地和其他建設用地犬牙交錯，相互交織；原農村居民大部分或全部轉為城鎮戶口，本地人與外來人口數量嚴重倒掛；環境“臟亂差”，違章搭建現象突出，存在大量社會管理和安全隱患，與周邊環境形成反差；相關基礎設施和公共服務設施超負荷運行使用。因此，上海市實施“城中村”改造勢在必行。本文將對作者所參與的“城中村”項目進行分析總結，梳理改造難點并提出相應的應對措施。

二“城中村”項目中的難點

（一）“城中村”項目整體方案籌劃復雜

“城中村”改造不同于一般的房地產開發項目，一、二級聯動的特性決定了“城中村”項目在整體方案籌劃階段存在著較大的難點。

首先，“城中村”改造相關的配套政策不完善。雖然在國家層面及上海市政府層面出臺了部分關于“城中村”改造的政策，但其與現行的土地流轉政策、土地出讓政策存在一定的矛盾。一級開發成本的結轉、相關財務費用的結算方面雖有政策提及，但無實施細則，這都帶來了較大的不確定性。作為城市更新項目，部分地方政府出于統籌規劃考慮，將某些公共設施或配套規劃放置于項目地塊內部。因此，在進行方案籌劃時，需要統籌和考慮的因素較多，對政策的理解與應用在整體方案籌劃階段尤為關鍵。

其次，在項目經濟性測算方面問題較多。由于“城中村”項目涉及多地塊聯動、動遷安置房與商品房滾動開發，會產生大量的地塊基礎數據，例如改造范圍面積、人口結構、經濟指標、環境指標等，需要通過開展區域地塊權屬調查、土地勘測定界、人口情況調查等獲得準確的數據。然而，在一般情況下，相關數據或通過第三方機構測量獲取，或使用原有數據庫數據，其準確性與時效性較難保證。在諸多邊界條件為假設條件的情況下，項目經濟性測算的準確性較差。

最后，方案籌劃的規劃難度較大。“城中村”基礎設施落后，規劃和管理難度較大，地塊的改造開發過程容易出現規劃調整，對地塊開發用途、容積率、天際線條件等都會產生相應的影響，項目改造存在較大的不確定性，尤其是對商品房地塊指標的調整，將直接影響項目的整體收益。

（二）一級開發動遷難度高

一級開發階段是指自“城中村”改造項目審批通過開始實施，到完成動遷并實現地塊收儲，直至完成土地定向出讓的過程。一級開發原主要由政府實施，“城中村”改造項目雖明確一級開發階段仍由鎮政府主導，但引入合作單位后部分工作需由項目團隊推進，在相關部門的協調及工作機制運作上存在難點。

“城中村”改造首先涉及動遷工作。雖然駐地的百姓改善愿望強烈，但不可避免地會存在“釘子戶”的情況，這將對項目整體進度控制產生影響，同時也存在一定的社會穩定風險。動遷過程中的主要難點包括三個方面。一是人口面積認定。動遷安置補償的基礎是被征收房屋的等價置換，按原有房屋評估價值置換新房。然而，“城中村”范圍內可批建的面積有限，隨著人口的自然增長，應建而未建情況十分普遍，因此，通過人口面積認定來確定補償面積成為主要手段。人口面積認定的依據較為復雜，使被安置人接受也存在一定難度。二是社會維穩壓力較大。在動遷過程中，由于家庭內部分配不均、內心訴求未被滿足、政策理解不透等原因，會產生一定的社會穩定風險。此外，隨著群眾維權意識的增強，征收過程中的矛盾往往容易激化，造成上訪、群訪等影響社會穩定的現象。同時，征收也會使一部分居民“一夜暴富”，出現肆意揮霍、高額消費，甚至賭博、放高利貸等違法行為，造成社會穩定風險。三是企業動遷時間成本、經濟成本較高，對項目總成本影響巨大。在企業動遷過程中，可能遇到許多歷史遺留問題，如何在政策框架內妥善處理這些問題，對項目成敗至關重要。

（三）“城中村”改造項目資金壓力大

“城中村”項目投資量大，在前期動遷補償、土地出讓金上繳、工程款結付等環節，資金都會面臨巨大考驗。如因資金鏈斷裂、融資不當或整體經濟環境收緊等原因而造成財務風險，將對項目整體推進產生巨大影響。此外，因“城中村”項目整體投資額巨大，融資的利息浮動也會對項目整體收益造成影響。“城中村”項目的特殊性導致稅收政策、法規等不明確和不穩定，使財務人員難以對項目成本作賬務處理，或導致未來稅負的增加。“城中村”項目各地塊分別立項，致使保障房地塊的建設成本無法進入商品房的扣除項目，進而增加土地增值稅稅負。

三、“城中村”項目難點應對措施

“城中村”改造項目涉及難點較多，有針對性地提出防范措施及應對方法，能最大程度地保證項目順利推進，并爭取項目社會效益、經濟效益的最大化。

（一）項目整體方案籌備階段的應對措施

1．綜合考量各項因素，編制實施方案。“城中村”改造項目投資體量大、投資周期長，涉及大量的動遷，因此，實施方案是否合理完善，直接關系到項目的成敗。“城中村”改造項目的實施方案一般由鎮政府牽頭起草。鎮政府對于當地的實際情況較為了解，對區域內百姓的訴求及人文環境、“城中村”改造政策較為熟悉，因此有其特有的優勢。然而，鎮政府在資金籌措、房地產二級開發的成本測算及整體規劃定位等的把控上需要專業合作單位的支持。同時，在編制實施方案時，需要緊扣地塊的整體規劃，既保證動遷安置的需要，又能充分發揮地塊的優勢，提升區域整體品質。

2．提升基礎測算數據的準確性。基礎數據是“城中村”改造項目測算的依據與基礎，確保基礎數據的準確有助于使項目整體方案制定更加合理。一方面，需要委托具有資質，并有相關數據收集經驗的第三方單位進行數據的測算；另一方面，在數據統計后，需與政府相關部門數據庫進行比對、審查，尤其是人口、戶籍、宅基地面積、土地權屬等信息，需要充分掌握。此外，相關數據的原始資料也需要妥善保存，確保基礎數據可追溯、可校核。

3．充分利用項目合作各方優勢。上海“城中村”改造項目采用農村集體經濟組織改造并引入合作單位共同開發的模式。因此，在項目籌劃階段，應充分利用各方優勢進行方案的編制，達到事半功倍的效果。鎮政府在動遷的成本測算及了解動遷安置房需求方面有豐富經驗，合作單位在二級開發成本測算及整體投資測算方面有一定經驗，因而需在實施方案編制階段，由合作各方派遣專業人員組成團隊，進行方案的編制。

4．充分考慮政策變化所帶來的不確定性，加強方案敏感性分析。“城中村”改造項目配套政策不完善，因此，在項目實施方案編制過程中，不可避免地會對政策條件進行一定的假設。另外，還需對起決定作用的政策條件進行敏感性分析，確保方案的完整性及可實施性。

（二）一級開發階段的應對措施

1．嚴守“陽光動遷”底線，促進動遷工作推進。多年來，動遷引發的沖突和上訪都是舊城改造、地塊收儲的難點與矛盾點。這一方面是由于房產價值連年來的大幅上漲，使動遷居民對于動遷安置的心理預期不斷提升，另一方面是由于不規范、不透明的動遷模式，使被安置人存在僥幸心理，感覺越晚簽約收益越高。因此，需要嚴格按照動遷口徑，秉承“公正、公開、公平”的“陽光動遷”理念，通過嚴守動遷底線，促進動遷工作的推進。

2．完善保障機制，組建公信評議小組。動遷過程中存在著一定的社會穩定風險，這主要是有關人口面積認定、房屋土地性質認定等。因此，需嚴格按照相關規定進行認定，由于確有部分特殊情況存在，需建立公信評議機制，由專業律師、居委、居民代表及鎮所屬部門組成公信評議小組進行審議，并將審議結果進行公示，最大程度地規避穩定風險，避免因動遷而造成沖突及上訪風險。此外，需完善社會保障機制，對確有困難的家庭、孤老及行動不便者，給予一定的政策關懷，幫助其度過動遷的過渡期。

3．加強政策宣講，通過征收促進企業動遷。在推進地塊內企業動遷的過程中，應組建由政府動遷主管部門、征收事務所、評估單位、項目實施主體單位等各方組成的專項工作小組，主動對接動遷企業，將相關政策法規完整、及時地向其傳達、告知，明確“城中村”改造的重大民生意義。可通過征收法定程序的辦理，加強過程交流和政策解讀，促進企業動遷。

（三）“城中村”改造項目資金壓力應對措施

1．充分運用金融工具，爭取最優融資方案。“城中村”項目是重大的民生工程，在啟動融資時應充分運用政策紅利，加強與銀團溝通，爭取最優的融資方案。提高資金使用效率，優化資金支付路徑，在確保正常資金使用的前提下，不過多沉淀資金，減少財務費用的總額。

2．開展稅務籌劃，科學合規進行優化。“城中村”項目的特殊性導致稅收政策、法規還不明確。在項目開發過程中，需積極與動遷事務所、相關單位溝通，要求相關單位及時開具合法、合規的發票，盡量獲得增值稅專項發票。完善企業內控制度，加強財務人員專業知識和業務培訓，同時聘請有經驗及業務能力強的稅務咨詢機構，對“城中村”項目整體納稅情況進行規劃，在保證涉稅資料真實的前提下，對項目的稅負進行優化。

3．抓緊一級動遷成本結算。按照目前“城中村”改造相關政策，在一級開發過程中產生的動遷成本，可在相應地塊形成凈地后，進行一級成本認定結算。此部分成本結轉可大大緩解項目資金壓力。因此，在項目推進過程中，一是需要及時整理、匯總項目資料，滿足條件后第一時間上報，二是要嚴格按照動遷口徑執行相關政策，確保成本認定順利通過。

四、結束語

隨著城鎮化進程的不斷推進，對于“城中村”的改造將越來越頻繁，并由上海、深圳等一線城市向經濟較發達、城鎮化率較高的二線城市鋪開。因此，對“城中村”改造項目的難點及其應對措施進行研究具有十分重要的現實意義。同時，“城中村”改造項目的相關政策也在不斷調整，需要進行持續的研究與分析。“城中村”改造將是未來一段時間內城市更新的主要方式之一，因此，繼續深入研究“城中村”改造模式意義深遠。