淺談機構改革背景下地方檔案行政管理部門的人員問題

黃雪柯

摘 要：2019年上半年，機構改革全面結束。通過調研，發現地方檔案行政管理部門存在人手不足、人員思維固化、隊伍整體業務能力不強的問題。本文針對這些問題進行探討，結合機構改革背景，提出統籌編制資源，增加檔案局編制;利用多種途徑，增加檔案人員;轉變思維，依法履職;完善人員培養與評價機制，提升管理隊伍業務能力的對策建議。

關鍵詞：檔案機構改革;地方檔案行政管理部門;行政管理人員

引言

深化黨和國家機構改革，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業發展全局作出的重大部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。作為深化中央和國家機構改革的重要組成部分，地方檔案機構改革也全面完成。地方檔案機構改革后，基本實行“局館分設”模式，絕大多數地方的檔案行政職能劃歸黨委辦公廳，加掛檔案局的牌子，檔案館成為黨委或黨委辦公廳下屬的事業機構[1 ]。這一調整，使檔案工作再次回歸黨委辦公廳管轄[2 ]，突出了黨委對檔案工作的領導，有利于檔案事業的發展。隨著工作的逐步展開，新組建的地方檔案行政管理部門人手不足、隊伍業務能力不強等問題逐漸凸顯出來。

1 機構改革后地方檔案行政管理部門人員情況

檔案行政管理部門多通過轉隸解決機構改革后的人員配置問題，但人手不足的情況依然存在，尤以基層檔案行政管理部門最為明顯。省（自治區、直轄市）一級，北京、浙江、天津、重慶采用轉隸模式，其中，浙江省檔案局、天津市檔案局原承擔行政職能的幾個處整體轉隸辦公廳。其他省份人員劃轉情況不同，檔案局內設機構、人員數量存在較大差異，檔案行政管理人員總體較少，有的地方甚至存在一個處下面僅有一名處長的極端情況。市、縣一級檔案局，改革后檔案行政管理人員變少。一般由1-2人組建檔案監督科，承擔本地區檔案業務指導、執法檢查、法規宣傳、隊伍培訓等多項工作[3 ]。基層檔案工作隊伍同時面臨人才困境，缺乏檔案學專業人才，難以滿足檔案行政管理工作需求[4 ]。

2 地方檔案行政管理部門人員困境

2.1 編制短缺，人手不足

從目前情況來看，省（自治區、直轄市）一級檔案局中，浙江、天津、重慶等采取原檔案館人員轉隸模式，人員配備與此前無較大差異，基本保證了各項工作的正常開展。而在部分省份和市、縣一級的基層檔案局，不僅內設機構數量少，人員也明顯不足。改革前的檔案行政執法，局、館人員都可以參加。職能劃轉后，檔案館工作人員不再具備執法資格，檔案局只能獨立開展行政執法，工作量明顯加大。人員不足，一定程度上影響或阻礙檔案行政執法工作。

增加行政管理人員，首先要有編制。依照我國的編制制度，檔案行政機構履職人員屬于行政編制，履行檔案保管和利用職能的人員應歸入事業編制。我國機構編制一直處在剛性約束之下，各級機關內設機構數量、編制總額、領導職數都要符合編制管理的規定。由于存在限額要求，編制管理一直處于剛性約束之中，一定程度上杜絕了機構規模的膨脹，但也存在滯后于轄區管理和機構職能轉變的問題[5 ]。機構改革后，黨委辦公廳在原來的基礎上增加了一項檔案行政管理職能，理應增設一定數量的內設機構并配備充足的檔案人員來開展檔案行政管理工作，但增加編制要面臨不小的壓力。黨委辦公廳（室）作為黨委核心部門之一，責任重、體量大，在編制限額的約束下，幾乎沒有增加編制的空間。沒有編制，增加檔案行政人員就無從談起，這是許多新的檔案局人手不足的重要原因。

2.2 職能不清，思維固化

在“局館合一”的體制下，檔案行政管理活動和檔案保管利用工作長期交織在一起，檔案行政管理機構在過去的工作中存在職能定位不清、管理活動錯位的問題，影響了檔案行政管理人員的思維理念和工作方式。機構改革使檔案局、檔案館成為兩個獨立的機構，明確了檔案局、館各自的職能，但長期以來形成的工作模式造成的慣性卻不能完全消除。來自原檔案館的“老人”固化的思維模式、工作方法一時之間難以轉變，在工作中照搬以往做法或者嚴重依賴檔案館的參與，使得綜合檔案館再次介入檔案行政管理工作，影響了檔案行政工作的成效。

2.3 業務不熟，能力不強

機構改革后，新組建的檔案局中很多是從其他部門調任過來、沒有檔案工作經驗或不熟悉檔案業務的“新人”。面對新的工作內容，新任檔案行政管理人員會感到迷茫，各項管理工作無從下手，需要一段較長時間的熟悉和學習的過程。同時，改革后檔案行政管理工作任務量加大，迫切需要一支業務精、能力強的工作隊伍來保障各項工作的順利開展。地方檔案行政管理機構是我國檔案行政工作在地方推進的重要窗口，長期的人員不足、隊伍能力不強將不能適應檔案行政管理工作的需要[6 ]，影響了廣大檔案工作者的積極性，如果這些問題不能得到及時解決，將會影響檔案事業的健康發展。

3 地方檔案行政管理部門人員問題突破路徑

3.1 統籌編制資源，增加檔案局編制

《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）已對機構改革帶來的編制管理問題作出了總體性的規定，“在省（自治區、直轄市）范圍內，打破編制分配之后地區所有、部門所有、單位所有的模式，隨職能變化相應調整編制”[7 ]。這意味著，編制管理應與機構的職能相配套，在部門、區域之間統籌規劃。結合中編辦2017年3月印發的《關于地方事業編制挖潛創新服務發展的指導意見》中對事業單位編制管理的規定“對職責任務發生較大變化的事業單位，可根據當前工作需要，重新明確職能任務，從嚴核定編制[8 ]”來看，機構改革后綜合檔案館已不再承擔行政職能，為事業單位性質，其現有編制資源是在原“局館合一”模式下形成的，按規定應在職能調整后適度削減，這為檔案行政管理部門核增編制提供了一定空間。

機構改革后，黨委辦公廳承擔檔案行政職能并管理綜合檔案館。依據以上文件和黨和國家機構改革的精神，在編制問題上，黨委辦公廳應打破部門界限作為一個整體進行統籌規劃，應完善機構設置，推進相近職能的內設機構合并與撤銷。各級編委會應嚴格審定黨委辦公廳編制的核增核減，制定“職能配置、內設機構、人員編制”三定方案[9 ]，實現在財政供養人員總量不增的情況下對現有編制資源的合理、充分利用，優化編制資源結構、提升管理效能。