電子檔案“單套制”管理模式探索

古麗珍

摘 要：“單套制”對于檔案信息傳遞及運行體制是一種改革，提升了工作效率。它將提高工作效率，降低倉儲成本，提高管理效率。本文就如何探索適合我國國情的單套制管理模式提出了一些建議。

關鍵詞：電子文件;單套制;管理

引言

“單套制”電子檔案管理是我國一種新型的檔案管理模式，避免了現行“雙套制”管理模式的弊端。隨著現代信息技術的不斷演進和發展，浙江、廣東等地的實踐部門開始率先探索電子記錄的單套保存，即對于原始電子文件，只保留電子材料。2015年上海自貿試驗區管委會和市檔案局率先展開“單套制”管理試點。2016年國家檔案局在十三五規劃綱要提出，“單套制”管理模式首先在具有條件的地區及部門進行試點試驗。“黨政機關企事業單位的電子檔案單套制管理研究”被列入2018年國家社科基金項目指南中。由此可見，單套制管理已成為我國未來檔案管理發展趨勢。2019年3月，廣東省司法廳和廣東省檔案局聯合發布《廣東省行政執法檔案管理辦法》（試行）（以下簡稱《試行辦法》）。《試行辦法》第14條規定了行政執法電子檔案中“單套制”管理的條件，適應“互聯網+政務服務”的可持續發展。以下對電子檔案“單套制”的基本依據、可能遇到的困難及建議進行討論。

1 電子檔案“單套制”的概念與基本依據

1.1 電子檔案“單套制”概念

電子檔案“單套制”是指只保存電子文件，紙質文件不再保存，隨辦隨歸檔。通過以下三個環節：提交歸檔-檔案室接收-檔案室長期保存，當中串入數字簽名。數字簽名是有效識別簽名者的唯一途徑，還能驗證文件傳輸過程中的安全性（是否修改等），如此一來，原始文件、簽名串和數字證書作為一個整體進行保存，隨時驗證簽名的合法性及有效性。

1.2 基本依據

單套制與雙套制管理在檔案管理中的應用，學術界和實踐界在這兩種管理制度的爭論焦點在于電子檔案的可靠真實性、長期存取及安全等方面。雖然爭議一直存在，但檔案機構及政府相關部門、學術研究人員都在積極推動單套制管理落實。學術界對于電子檔案“單套制”管理模式的前景比較看好，認為是未來的檔案管理必然趨勢[1 ]。參閱楊茜茜對澳大利亞政府的數字轉型政策解讀，根據我國當前發展需要，單套制能夠有效優化電子檔案管理工作[2 ]。錢毅通過國內外的實踐經驗及理論的論點，提出應用時的約束要素及場景，界定“軌”和“套”[3 ]。諸多學者基于個人實踐及理論，對于政府行政審批及企事業實施“單套制”的具體應用進行討論。在去年12月份舉行的“中國電子文件管理論壇”中，重點討論了“從雙軌到單軌——國家信息化戰略背景下的電子文件管理”，馮惠玲教授回顧我國的檔案管理歷程并論證單套制實施的可行性及政策。國家檔案局蔡盈芳處長當時指出相關政策會陸續出臺，為實施單套制管理保駕護航，開啟檔案管理行業的破冰之旅。

2 “單套制”管理特征

“單套制”管理主要有以下幾個特征：第一，數字軌，即檔案是具有單軌特征的數字形式。第二，同步操作。“單套制”是將OA辦公流程與電子檔案歸檔同步，整個流程采取權限控制與數字防偽技術，將文件的管理過程嵌入電子生成整個過程中，實現隨辦隨歸。第三，存儲空間大。“單套制”電子文檔在儲存方面并沒有占用很多物理空間。第四，系統維護。電子記錄生成之后，整個管理流程重點是維護電子文件管理系統的穩定性，保證文件的安全。

3 電子檔案“單套制”面臨的困難

3.1 電子文檔的法律證據效力不足

“單套制”電子檔案管理中，在法律部門還是存在部分爭議，檔案管理系統作為一項系統工程，其電子與紙質檔案是否具有同等法律效力？國家尚未制定完善的相應的電子檔案法律法規依據，對于電子檔案單套制的管理及推廣具有一定阻礙。

3.2 技術支撐“軟硬件”不成熟

隨著我國經濟的發展，電子檔案的非結構化現象不斷增加。許多電子檔案無法轉換成紙質形式，而且系統的復雜性也會造成電子檔案的信息安全問題。因此，如何預防電子記錄被惡意篡改或意外損壞，需要系統技術可靠性達標。由此可見，開展電子檔案單套制管理模式需要一個過程。

3.3 管理人員有技術瓶頸

電子文件的管理由事前管理向過程管理轉變，涉及電子記錄的形成、處理、歸檔、保存、傳遞和利用。任何一個環節或信息的丟失都不利于“單套制”的實施。特別是要求數據采集和管理人員熟悉離線數據管理系統，對技術管理人員提出了更高要求。

4 電子檔案“單套制”管理的相關建議

我國2003年的非典促成了淘寶和京東兩大電商零售巨頭的形成。當前的新冠病毒關上了人群社交大門，互聯網則給我們打開了另外一扇門。各行各業在互聯網平臺的運作可以有序開展。如發布招標、下載文件及遞交投標文件或開標、評標、澄清和更正異議、簽訂合同、歸檔文件，國家發改委員會都率先加快了電子化招標的全過程，所有這些都要經過在線電子流程！“無紙化”辦公已成為主流，同時，電子檔案管理所存在的問題也會浮出水面。如果說我們現在的改革發展處于“拐點”，那么“單套制”就是改革的“加速度”。作為檔案工作者，我們深知“單套制”的推廣需要技術和管理的支持，我們面臨著機遇和挑戰。

4.1 政策層面的支持

檔案本身就具有憑證特征，與紙質檔案相比，電子文件需要解決單套制運行條件下的法律效力問題。電子文件在法律層面上的證明效力，包含了電子文件的證據資格及效力大小。在“單套制”背景下的電子文件并沒有紙質檔案支撐，需要憑電子文件作為事實證據或材料使用。雖然新修訂的《民事訴訟法》《刑事訴訟法》有給予電子文件證據效力，畢竟電子文件其本身的屬性與紙質證明有差異，法律效力問題是迫切需要解決的問題之一。首先，制定“單套制”的技術標準及相關配套制度。在數據采集及電子簽名方面規范化，為法律提供可靠、不可逆性標準，從而確保電子檔案的法律地位。其次，國家正在修訂完善《中華人民共和國檔案法》，對電子記錄作為證據鑒定有效性給予承認。如在“檔案法”修訂草案規定：“符合國家電子檔案形成和管理條例要求的電子檔案，與紙質檔案一樣享有效力”，為電子檔案提供有力的法律保障。