中美需在5G問題上尋求大國平衡之道

陳嘉澍

【關鍵詞】零和思維? 技術競爭? 大國共處模式

【中圖分類號】D822? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.11.012

前? 言

在ICT（信息與通信）技術的5G變革當中，得益于對技術研發的長期耕耘，華為公司站在了5G時代的前列。但以美國為首的西方國家對華為發起了一場曠日持久的“戰爭”，將技術問題政治化，實現扼殺華為的目的。時任美國總統特朗普對中國發起的貿易摩擦將這場所謂的“技術戰”推向了頂峰。2020年1月，特朗普政府起草了一份法案，企圖取消116份價值達1190億美元的許可證，以期再給華為一記“重拳”。[1]

美國政治周期再臨，人們對諳熟華盛頓政治規則的拜登及其代表的建制派的回歸寄予厚望。拜登在上臺前也釋放了對中美關系重回正軌的信號，但拜登政府在華為5G問題上延續了特朗普政府的限制性政策。其在2021年3月中旬修訂了向華為出售產品的許可證，并要求華為的美國供應商“提供的產品不能與任何用于5G或與之有關聯”。路透社認為，這進一步泛化了限制供應的產品范圍。[2]2021年4月16日，日本首相菅義偉訪問美國并與美國總統拜登會晤后，美日發布了一個聯合聲明，稱兩國將共同推出一項“安全和開放的5G網絡建設計劃”。根據這一計劃，美日分別承諾投入25億美元和20億美元。這被認為是針對中國高科技公司尤其是華為5G的又一次聯合行動。[3]毋庸置疑的是，拜登政府對華為及其5G技術的態度與前任政府相比并沒有發生本質轉變，而是頗有變本加厲之勢。為何美國對中國企業在5G技術的領先如此坐立不安？中美在以5G為代表的技術競爭領域能否找到共處之道？

美國針對華為5G的全球攻勢：外聯內壓、圍追堵截

美國對華為及其5G技術的打壓并非特朗普政府首創。從2011年開始華為就正式進入了美國政府的視野，美國將對中興違反禁運令的調查延伸至華為。在一系列調查、指控以及輿論渲染之下，美國政府逐漸在國內乃至世界范圍內建構起“華為危害國家安全”“華為存在安全風險”的認知，將華為的5G技術塑造成“中國威脅論”的一個新標桿。從政策行動的范圍來看，美國政府針對華為開展的攻勢是全球性的，主要方式是“外聯內壓”，即對內將華為排擠出美國市場、對外聯合盟友對華為開展圍剿。

首先，利用污名化、管制和制裁等手段對內排擠、狙擊華為。美國政府各部門著力建構華為威脅國家安全的負面形象，實際上是為行政和司法手段打擊華為鋪路，其狙擊華為的核心思路是完全切斷華為與美國政府部門、電信運營商和個體消費者之間的聯系。一是在政府部門方面，時任美國總統特朗普于2018年8月簽署《2019財年國防授權法案》，明確禁止政府部門采購或更新來自華為的電信設備，管控范圍甚至包括任何使用華為設備的第三方。這等于從市場層面逼迫試圖拿到政府訂單的公司必須要與華為劃清界線。[4]二是在運營商方面，特朗普政府對華為展開了密集攻勢，美國政府粗暴干預華為參與的AT&T的5G供應商招標，導致華為在技術和成本上都具備優勢的情況下錯失該項大單。同時，用行政令和法律等方式限制美國企業與華為的交易。2019年5月15日，時任美國總統特朗普簽署了《確保信息通信技術與服務供應鏈安全》行政令，限制美國企業和可能威脅美國國家安全的企業進行交易。[5]隨后，美國聯邦通信委員會開啟了一連串打擊華為的動作，先是在2019年建議拆除使用聯邦基金采購的華為網絡設備，而后2020年6月正式將華為列入“威脅美國國家安全”的黑名單，并拿出10億美元用以支持鄉村運營商拆除華為的設備。[6]三是在個體消費者方面，美國政府主要針對華為手機業務，分別對AT&T、威瑞森等運營商和百思買等零售商持續施壓，阻斷華為在美市場的手機銷售業務上尋找美國的合作伙伴，致使華為作為5G手機的領導者在投入大量資源后收效甚微，依舊難以順利進入美國市場。[7]

其次，聯合盟友禁用華為5G技術。美國在國際社會主要依托其盟友，利用輿論、外交等手段，迫使各國在華為問題上公開表態、站隊，企圖構建禁用華為5G技術的國際統一戰線。在國際輿論方面，美國如法炮制了其在國內對華為的攻擊模式，主要政府官員和政客利用各種國際場合渲染華為威脅論。打擊華為的急先鋒——時任美國國務卿的蓬佩奧，在國際新聞媒體采訪、美國政府官方平臺以及社交媒體上，多次公開針對華為，指責華為是一家“不干凈的電信公司”，不僅“威脅美國國家安全”，而且“涉嫌竊取德國、以色列和英國等國家的知識產權”，甚至將“涉嫌侵犯人權”的帽子也扣在華為頭上，呼吁世界各國不要跟華為進行合作，稱華為存在安全風險，將之與中國威脅論掛鉤，認定華為犯下了西方價值觀所不容許的“罪行”，構建華為不容饒恕的污名形象。[8]在外交行動方面，美國不僅堅持污蔑華為的政治化策略，而且試圖建立將中國排除在外的ICT產業供應鏈聯盟。時任美國總統特朗普和時任美國國務卿蓬佩奧在其進行的雙邊外交中游說或威脅其他國家拒絕采用華為5G網絡技術，要求各國（明確受到美國要求或威脅的國家包括英國、德國、西班牙、瑞士、荷蘭、意大利、奧地利、捷克、斯洛文尼亞、波蘭、菲律賓等國家）禁止其國內電信運營商與之開展通信網絡建設的合作。此外，美國還借助多邊機制在華為問題對各國進行公開施壓，著力點是借助安全議題的國際討論。例如，在“五眼聯盟”中美國以華為威脅情報合作安全為由施壓其余四國在華為問題上與美國保持協調一致，公開威脅英國不要“給華為的槍上膛”。這一行為在2020年慕尼黑安全會議上再度上演，眾議院議長佩洛西警告歐洲各國都不要接受華為。不僅如此，于2019的5G安全準則討論會上，美國還嘗試拉攏、逼迫歐盟、北約、日本等在內的32個國家，構建一個將華為排除在外的5G安全新的國際標準。

由此可見，美國對華為的全球攻勢存在以下三個特征。第一，政治需求驅動的國內優先性。特朗普政府時期打著美國優先的口號，這一邏輯也滲透到其對華為的打壓政策之中，美國國內民粹主義回潮和精英對華強硬共識成型都成為特朗普政府構建針對華為的政策與法律攻勢的有利條件。拜登政府聲稱要與中國開展“最嚴峻的競爭”，競爭的焦點在于對華技術和經濟領域。因此，在國內市場扼殺華為成為拜登幾乎完整繼承的為數不多的特朗普政治遺產。第二，供應鏈權力是美國的“撒手锏”。美國在ICT產業中掌握著硬件和軟件兩方面的底層技術的控制權，能夠直接威脅到華為主要業務的運作，尤其是掌控著華為芯片這條生命線，不僅能夠限制華為獲得美國成品芯片，而且使得華為尋求海外自研芯片代工和采購美國境外非自研芯片的渠道也被完全封死。[9]第三，國際信譽下降迫使美國依賴盟友。特朗普政府堅持“單邊主義”政策使其國際領導力急速下降。在華為的問題上美國選擇了雙邊和多邊方式實現自己打壓華為的目的，不過美國施壓的對象大多是與其有條約或協議的盟國，反映出美國擔憂華為技術優勢下尋找替代市場的能力及美國自身信譽損耗的無奈。拜登上臺后大力修復盟友關系，打壓中國高科技公司華為將成為其價值觀為基礎的多邊外交的“試金石”。

美國盟友反應不一：三種動機

美國開展的全球攻勢大多依靠威脅與強迫，不僅耗費美國的國際領導力資源，而且在聯合封鎖華為5G的問題上各個盟友的反應不一。截至2020年底，針對華為5G的態度主要可以劃分為三類。第一類國家明確禁止使用，代表性的國家包括澳大利亞、英國、日本、加拿大、法國等國，這些國家大多是美國傳統盟友，在意識形態方面也非常接近。第二類國家傾向部分禁用或未明確表態，包括荷蘭、巴林、瑞典、丹麥、意大利等國。這些國家沒有選擇完全禁用華為，只是在部分5G網絡建設環節上加以干預，而部分國家仍在針對華為5G問題展開爭論。第三類國家則表示接受華為5G，包括德國、西班牙、菲律賓、泰國等，這些國家不僅明確表示不禁用華為5G技術，而且相當一部分國家已經開展與華為在5G網絡建設的深度合作。

在美國依托的盟友體系對華為展開的全球攻勢中，各國反應不一，都有自己的“小算盤”。總的來看，意識形態、同盟關系以及通信技術發展是影響各國采取不同立場的三個可能動機。冷戰后，西方價值觀、西方主導的國際規范和國際制度安排構成了美國霸權賴以生存的國際秩序，美國搭建的盟友體系中的大部分國家都是所謂自由、民主、平等的意識形態擁躉。[10]在美國給華為扣上“威脅國家安全”“危及數據安全”“竊取知識產權”“侵犯人權”等帽子后，那些虔誠信仰西方價值觀的美國盟友國內社會形成了對華為技術的深度懷疑，同時也讓那些炒作“中國威脅”的西方政客有了新的可乘之機，一邊以所謂的泛安全問題為借口加緊禁用華為，另一邊向國內利益集團和美國“要價”。

美國所依托的國際同盟體系的基礎側重于安全領域，聯盟本身是為了共同防御威脅、采取協作行動、保護與被保護等。[11]不過，由于美國的霸權地位，其能夠利用非對稱同盟中自身的優勢地位對盟友進行施壓或威脅，加之美國在華為5G問題上大有泛化安全與威脅概念之勢，其盟友不得不在一定程度上回應美國的“要求”，這正是美國在國際層面打壓華為時所采取的話語手段。

然而，一些相對理智的美國盟友尚能保持在華為問題上的自主性，并不受美國渲染的技術威脅“蠱惑”，除了其對美依賴相對較低之外，華為在5G領域的技術優勢和標準制定權是這些國家作出采用其技術建設通信網絡的根本原因。相對低的成本和領先全球的技術水平對其國內運營商降低成本、提高服務質量與企業競爭力都能帶來可觀的收益，其政府也能預見華為5G技術在幫助其搭上5G技術快車道并推動國民經濟發展等方面的巨大潛力。可見，美國對華為5G技術的政治化、安全化和污名化促使上述三種動機發揮關鍵的作用，造成了中美在激烈技術競爭問題上的零和博弈。

中美技術競爭不應走向零和博弈

特朗普政府在其任內正式將中國定義為“戰略競爭對手”，開啟了對華戰略的調整，試圖通過戰略克制和經濟民族主義相融合的“掛鉤戰略”應對中國的崛起。[12]在這種戰略思維的驅動下，特朗普政府對華采取典型的零和政策，聚焦一切中國可能與美國形成競爭關系的領域，從貿易到技術，從人才到價值觀等，走向了對華鷹派力主的中美全面脫鉤的軌道。拜登政府的上臺在一定程度上緩和了這種趨勢，強調在有共同利益的領域開展合作，但在技術競爭領域美國政府堅持了特朗普的“政治遺產”，即必須遏制中國科技發展的零和思想似乎已經在美國建制派精英腦海中扎根，也讓未來中美在科學和技術領域的良性競爭或合作蒙上了一層陰影。

中美需要在5G問題上尋求大國平衡之道。首要任務是放棄零和思維方式，讓技術競爭回歸市場?？v觀人類歷史，那些改變人類社會進程的重大技術發展無不隨著時間的推移成為各國都能學習和使用的共有知識，必然需要經歷公有化的過程，唯有如此，人類社會才能取得持續性的發展。美國以零和思維看待5G技術，認定中國企業在這一領域處于領先定位就必定對美國安全造成威脅，這是一種狹隘的技術民族主義心態，即使華為坦誠地向一些西方國家提供源代碼進行安全評估，他們依舊會選擇禁用華為的5G技術。

美國領導的針對華為的全球攻勢是短視的政治和經濟利益的產物。針對華為的封鎖服務，是國內利益集團、民粹主義、政治極化等現象的外化復合產物，導致當下的美國戰略界失去了對華戰略的有效規劃和施行，這也是中美關系在特朗普時期不斷惡化的原因所在。從長期來看，隨著5G市場運用全面鋪開，在華為等中國企業掌握大量相關技術專利的情況下，美國需要面對的是技術斷層、通信基建滯后等一系列問題。面對這種局面，美國最終將被迫意識到現今針對中國的技術零和思維是“搬起石頭砸自己的腳”。

對于美國而言，放棄技術競爭的零和思維，才能讓其5G技術發展回到正軌之上。5G技術的研發與運用本身是市場驅動下的創新和發展，客觀上需要知識界、產業界、供應鏈的國際合作。美國政府將其作為打壓中國的工具，幻想著能夠依靠完全或部分的技術脫鉤壓制住中國的技術崛起，其部分盟友對華為技術的接納預示著這種妄想必然會破滅。美國政府需要正視技術競爭中優勢的獲得不是依賴政府出口管制和制裁實現的，而是資金投入、知識積累和交流以及市場化運用綜合推動的，把技術競爭交給市場本身能讓5G技術重新回到一個正和博弈的軌道之上，中美在相關領域的良性競爭也必然能夠為人類社會進步帶來新的動力。

不僅是技術競爭領域，中美應該為兩國關系尋找到大國共處之道。雖然拜登政府在一定程度上加大了針對華為的打壓力度，但其依舊存在扭轉零和思維的某種可能。2021年4月17～20日，美國總統氣候問題特使約翰·克里訪問中國，就中美氣候變化合作舉行會談并交換意見。[13]2021年4月20日，美國國務卿布林肯發布了關于氣候問題的首次演講，再次明確了拜登政府“將氣候危機置于美國外交政策和國家安全的核心位置”，顯示了拜登政府在氣候領域與中國開展合作治理的決心。[14]拜登政府的對華政策存在理性的一面，中美該合作的合作、該競爭的競爭是其對華政策的底色，但拜登政府需要對當下的中美關系形成更為清晰的認知。中美是世界共同應對挑戰和維持全球秩序的兩個支柱，二者都應該成為“國際利益攸關方”，共同承擔推動全球和平與穩定的責任，構建管控分歧、和平共處、合作共贏的大國相處模式，尋找到有益于世界人類命運共同體構建的大國平衡之道。

注釋

[1]Sharmishte Datti， "Huawei Struggle Continues; Biden Restricts 5G Components Trade"， Gizbot， March 12， 2021， https：//www.gizbot.com/mobile/news/huawei-struggle-continues-biden-restricts-5g-components-trade-073161.html.

[2]Karen Freifeld， "Biden Administration Adds New Limits on Huawei's Suppliers"， Reuters， March 12， 2021， https：//www.reuters.com/article/us-usa-huawei-tech/biden-administration-adds-new-limits-on-huaweis-suppliers-idUSKBN2B3336？il=0.

[3]張晨靜：《美日要共同拿出45億美元，研究5G、6G技術》，觀察者網，2021年4月17日，https：//www.guancha.cn/internation/2021_04_17_587831.shtml。

[4]Joe Gould， "Pentagon Wins Brief Waiver from Government's Huawei Ban"， Defense News， August 14， 2020， https：//www.defensenews.com/congres/2020/08/14/pentagon-wins-brief-waiver-from-governments-huawei-ban/.

[5]"Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain"， White House， May 15， 2019， https：//trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/executive-order-securing-information-communications-technology-services-supply-chain/.

[6]Katy Stech Ferek， "Senate OKs $1Bilion for Rural Telecom Carriers to Replace Huawei Gear"， The Wal Street Journal， February 27， 2020， https：//www.wsj.com/articles/senate-oks-1-bilion-for-rural-telecom-cariers-to-replace-huawei-gear-1582848219.

[7]Dan Strumpf and Stu Woo， "Best Buy to Stop Selling Huawei Phones"， The Wall Street Journal， March 22， 2018， https：//www.wsj.com/articles/best-buy-to-stop-seling-huawei-phones-1521725835.

[8]"Secretary Michael R. Pompeo With Maria Bartiromo of Fox News Sunday Morning"， Futures U.S. Department of State， May 21， 2020， htps：//www.state.gov/secretary-michael-r-pompeo-with-maria-bartiromo-of-fox-news-sunday-morning-futures/.

[9]李巍、李玙譯：《解析美國對華為的“戰爭”——跨國供應鏈的政治經濟學》，《當代亞太》，2021年第1期。

[10]閻學通：《無序體系中的國際秩序》，《國際政治科學》，2016年第1期。

[11]Stefan Bergsman， The Concept of Military Alliance， Heidelberg： Physica-Ver-lag， 2001.

[12]王浩：《特朗普政府對華戰略調整的雙重邏輯及其互動》，《世界經濟與政治》，2018年第3期。

[13]《克里訪華：聚焦氣變合作，具有更廣象征意義》，澎湃新聞，2021年4月15日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1697056800925749553&wfr=spider&for=pc。

[14]劉程輝：《布林肯呼吁在可再生能源領域追趕中國：我們已經落后》，觀察者網，2021年4月20日，https：//www.guancha.cn/internation/2021_04_20_588098.shtml。

責 編∕肖晗題