傳統防疫法規到近代防疫法規的歷史轉型

張亦斌

【關鍵詞】清代? 防疫? 法規? 歷史轉型

【中圖分類號】R184? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.11.010

清代瘟疫多發，對人民群眾的生命財產安全造成巨大威脅。本文旨在從制度層面上的法律法規角度，看待瘟疫防治的手段與效果，尤其是鴉片戰爭爆發后，清末東北鼠疫推動防疫法規由傳統走向近代的思路轉變。本文討論的清代前中期，主要是指順治元年（1644年）清入關至道光二十年（1840年）鴉片戰爭爆發這一時期。近代則為1841年以降至1911年宣統頒布退位詔書為止。

清代前中期的防疫應對

三代以后，歷朝對包括抗疫在內的醫療衛生活動曾經采取過積極的支持態度，在中央設立種類繁多的職業醫官。根據《周禮》可知，西周時期已有醫師、下士、府、史等醫官之設，以掌“醫之政令”，承擔為周天子及文武百官治病之責;之于黎庶，則有專司“掌養疾病”的疾醫中士。秦漢魏晉時期設太醫令丞、尚藥監管理醫藥事務。李唐時期，各州設醫學博士，負責治理民間百姓疾病;元代在中央有太醫院與御醫院的情況下，在各路增設醫學教授，加強對民間疾疫的治療與管理。清朝入關以后，據《清史稿》記載，醫學科在府州縣分別設正、典、訓科無品級小吏一人，管理地方醫藥事業。[1]

除了在中央和地方設置常設性的職官對公衛事務作出部署以外，當瘟疫暴發之時，政府往往會設置臨時救濟性機構對群眾進行救治。在清代以前，最典型的應當是各式各樣的惠民藥局。惠民藥局形成于宋，而蒙元與明朝前期，基本承襲了惠民藥局的設置，在瘟疫暴發時收治疫民。明代以后，各地惠民藥局逐漸廢棄，至清朝定鼎中原后，政府層面上不再續設。

瘟疫流行時，清代統治者有時會立即發布上諭，救治疫民。康熙十九年（1679年），三藩之亂已近尾聲，與平叛戰場上的勝利相伴隨的，是大量因戰爭而失去家園的西南百姓開始逃荒。至六月，大量災民涌入北京，康熙“命五城粥廠再展三月，遣太醫官三十員分治饑民疾疫”。[2]道光元年（1821年），河南等地村莊因“河水漫溢被淹”暴發瘟疫。上諭“著姚祖同、迅即遴派妥員。前往詳細查勘。飭令該地方官、將積水趕緊疏消。如有應需撫恤調劑之處。即行奏明辦理。其睢州等州縣傳染瘟疫之處。該撫現已合藥發往。務飭知該地方官、分投施散。盡心療治。期于民命多所全活。以紓軫念。將此諭令知之”。是年七月，北京暴發瘟疫。諭內閣著步軍統領衙門等有司衙門，設局延藥，廣為救治，并“著設局散給棺槥。勿使暴露。俟疫氣全消之日停止。分別報銷。用示朕救災恤民至意”，其后又著“都察院堂官、于五城地方、揀派滿漢御史各一員、分司查察。其京城內外設局之處。該堂官不時自行察訪。務使認真拯濟。多所全活。儻查有怠玩從事。奉行不力者。即行據實參奏”。[3]八月，再次“以時疫流行。命發廣儲司銀二千五百兩，分給五城。以制備藥料棺槨之用”。瘟疫發生時，除了統治者會通過發布命令等方式作出救濟指示外，社會力量積極抗疫的例子也比比皆是。圣祖年間，金陵大疫，士紳杜宏“建醫舍，延藥散”，救活鄉民無數。朝野似乎在瘟疫暴發時，并非毫無作為，都作出了積極的應對，那對瘟疫的良好防治效果應當是可以預期的？實際的情況和我們想象的并不相同。

據醫療社會史的學者考證，總體而言，清代瘟疫多發，防治效果欠佳。[4][5]筆者認為，原因是復雜的，主要有以下幾點。

第一，清末東北鼠疫以前，清代統治者缺乏對瘟疫危害性的科學認識，處理瘟疫態度消極。根據《清史稿》和《清實錄》對瘟疫的記載，幾乎每年皇帝都會收到地方官員對于轄區內暴發瘟疫的報告，但卻鮮見上諭對事件本身進行處理的指示，更多的是在疫情過后的善后中給出免稅賦等政策優惠。前文所述的皇帝明確對救疫具體工作作出指示的記錄并不多見。比如，圣祖時期，就曾多次免除染疫地區民眾稅賦。康熙六年（1667年）五月，“以山西臨縣歷年荒疫。特免康熙五年分額賦”。康熙七年（1668年），“以甘肅寧州、安化等五州縣、及慶陽衛，康熙六年分、民遭疾疫。將丁銀豁除。并免地畝額賦一年”。[6]官府對疫情本身的救助更多的是出于官員自身的個體行為，而非秉承上諭。比如，康熙六十年（1721年），左都御史朱軾往山西賑善災民時，以“積聚易生癘病”為由，設廠醫治災民;乾隆三十六年（1771年），沈善富為安徽太平知府時，會逢大疫，乃“設局施藥施瘞，絕葷祈禳”。[7]

清代在中國傳統社會王朝中對突發事件的處理一向是為史家所稱道的，對洪水、地震等災荒都會引起足夠的重視。在瘟疫面前為何采取截然不同的態度？事實上，瘟疫并不像洪澇災荒等自然災害對統治秩序產生直接的威脅，農民起事等叛亂事件與自然災害的發生往往有千絲萬縷的關系，如唐代王仙芝起事前，關東大旱，官吏催繳租稅，民眾無路可走，遂擁王起事。相較于自然災害，瘟疫對國家安全與統治秩序的威脅相對較小，畢竟皇親國戚居住在京師的深墻大院之中，瘟疫傳播到京師本就不易，更遑論深宮？事實上，除了清朝初年流行于滿蒙八旗的天花外，宮廷內部的染疫記錄事實上極為罕見。優渥的物質生活與相對良好的衛生條件使得八旗貴胄們染疫的幾率顯著降低。疫病鮮少能直接威脅到統治階級的貴胄，同時，普通群眾也很少因為單純的瘟疫而覺生活無望從而鋌而走險，帝制時代的統治者自然不會像對待洪水等自然災害一樣對瘟疫引起足夠的重視。

第二，抗疫的復雜性。清代戰爭頻發，軍隊中暴發大規模瘟疫的記錄并不在少數。曾國藩、左宗棠圍剿太平天國期間，軍隊也曾多次受瘟疫困擾。咸豐十一年（1861年）八月，曾國藩圍金陵時“疾疫大作，將士死亡山積，幾不能軍”，[8]左宗棠攻富陽時“軍僅萬馀人，皆病疫，宗棠亦患瘧困憊”。即使在現代戰爭期間，如果戰后的衛生清理工作得不到有效開展，瘟疫也很容易傳播，更遑論19世紀的傳統中國？再加上從應對手段的角度來看，清末東北鼠疫以前，面對突發疫情的救治，主要的治療手段為中醫，中醫講求辯證，染疫民眾成千上萬，癥狀不一，很難做到人人對癥下藥，瘟疫的防治效果自然難談可觀。

第三，民間防疫力量存在不穩定性。清末以前，政府層面對防疫的態度并不積極，民間以士紳階級為主導的地方賢達在很多時候承擔起抗疫的主力軍作用，當瘟疫暴發時，許多地方賢達都會通過各種各樣的方法展開救濟。尤其是在古代中國，士紳中間精通醫理者并不在少數，當這些背負儒家濟世救人理想的讀書人同時具備士和醫的雙重社會屬性時，自覺對疫病開展救治幾乎變成一件水到渠成的事情。如光緒年間，平湖就有士紳施藥的傳統“諸生張培宇……以醫自顯，精痘疹，雖貧弱者不避風雨趨視延藥也……”;[9]“張軫宇，字漢聚，精痘疹，率以意為治多奇驗，病童多賴其資助”。[10]另外，善紳賢達們還通過印發單方、建立隔離場所等種種措施為家鄉進行抗疫。嘉慶二十三年（1818年），平湖鄉紳設普濟堂，規定：設養老房40間，每間可住3到4人。如有偶患子恙，延醫服藥。倘患疫癘瘡瘍，易致傳染諸癥，即移居養病房，延請專科醫治。光緒二十八年（1902年），溫州地方官以疾疫傳行，相繼乃設立施醫局留養病人，又慮窮民乞丐體素羸弱，最易感染，故隔別安置，冀免積氣熏蒸多所傳染。[11]飯島涉曾對此評價“傳染病流行時，這種由民間團體作出應對的情況，在中國社會中是極為常見之事，善堂等民間團體、鄉紳、會館、公所等對清末地域秩序的形成發揮了巨大的作用”。[12]但這種寄托在小團體或者個人身上的抗疫行為很多時候都存在極大不穩定性。首先，必須認識到，這些民間的救疫活動和當地的物質生活水平以及個人小團體的財力水平都密切相關。以地區而言，生產資料豐富的江南地區相關的記錄較多，而云貴等地的資料相對較少。另外，從小團體個人來看，延醫納藥建立隔離場所都需要不小的物質開支，而個人的財富并非恒定不變，當抗疫活動的資金來源存在波動時，行為本身也就存在難以為繼的風險。

清代前中期防疫法規體系的構建

步入近代以前，清代防疫法規的內容以消滅傳染源的預防與出現瘟疫后的隔離措施為主。如順治二年（1645年），奉上敕“凡民間出痘者。即令驅逐城外四十里。所以防傳染也……如有違上奏行者按律治罪”。[13]另外，在《大清律例》中，對防疫的規定雖然稀少，但并非完全沒有，如針對狂犬病，規定“凡馬牛及犬有觸踢咬人，而畜主……若有狂犬不殺者笞四十”。[14]

由史料可知，晚清以前政府關于防疫的律例主要集中在消滅傳染源的病犬獵殺和疫情暴發后的隔離措施這兩方面。雖然有學者認為，對城市污水和糞便的處理規定也應當納入防疫法規的范疇。如《大清律例》沿襲《大明律》規定“凡侵占街巷……其穿墻而出污穢之物于街巷者，笞四十”。[15]但實際上，在清朝，對糞物污水的處理更多是出于農業市場對這些天然肥料的需求，而不是現代衛生防疫的需要。一些西方傳教士在他們的著述中曾提到過這樣的現象，“官方沒有采取任何措施來解決城市的衛生問題。他們將這件重要的事務交給民間去做，處理污物這個行業能夠帶來可觀的收益……因為它確確實實是一個能夠賺錢的行當。他們在大街、小巷、街角及客流量大的主要干道上都修建了廁所”。[16]另外，出自官方的對污水糞便的規定本身也乏善可陳，即使有，很多也流于形式。如鄂爾泰所編官書《授時通考》曾規定北方需如同南方一樣，家家修建廁所，不可隨地大小便。但在嘉慶年間，我們從很多官員的筆記中仍然可以看到，在北京，百姓隨地便溺是一種普遍的現象。“當道中人率便溺，婦女輩復傾溺器于當渠。”[17]很多外國傳教士對北京城隨地可見糞便污穢，臭氣熏天都有過真實的記錄，在現代科學徹底走進群眾生活以前，政府和民間皆未認識到污穢糞便和傳染源的關系，因此，并不重視對其的處理應當是一個事實。

清代前中期防疫法規受限于科學認知水平，存在許多法律空白，最典型的莫過于缺乏對水污染問題的規定。恰如威廉·麥克尼爾在《瘟疫與人》中所描述的“古代城市經受著因水質污染而強化的傳染循環，以及許多以昆蟲為媒介傳播的傳染病”。[18]清宣宗年間，上元發水災，滿河之水腥臭不堪，大疫肆虐，死者不可計數，進士梅伯言就曾批評家鄉上元沿河居民“日傾糞桶污水，蕩滌無從”以致“病癥日作”。事實上，對河道水利事業，在古代中國，無論是政府還是民間都投放了足夠的精力加以治理，因為它事關農業灌溉以及交通航運，水患的救治也是每一代的統治者需要應對的命題。明清兩代更出現過潘季訓、于成龍等治河名吏，出臺過大量興修水利保護河工的敕令。但這些規定鮮少涉及水污染的問題，清末以前也少見最高層對此的回復與命令。這種現象一直維持到晚清，隨著中國與世界的接觸日益頻繁，西方衛生觀念和制度的引入、傳播以及西方殖民者在租界的衛生實踐，水污染與公共衛生的關系越發吸引國人的注意力。

1911年東北鼠疫對傳統防疫法規提出的挑戰

東北為清朝龍興之地，被視為關內少數民族政權一旦不能維系后的最終撤退之地，對其重視程度不言自明。清朝政府對東北的人口遷移政策作出過多次調整。在立國初期，曾頒布《遼東招民開墾條例》，鼓勵關內人口向關外遷移，對于招納移民工作出色的官員進行授官晉級獎勵，大量山東、河北等地的民眾走向遼東。康熙年間，隨著東北移民的日益增多，遷徙而來的華北民眾對東北原有的旗民生活產生沖擊，從保護旗民的角度出發，清廷宣布永禁東北招納移民活動。咸豐十年（1860年），為應對俄國不斷蠶食清朝領土的現實危機，清廷接受黑龍江將軍樸溪奏議，正式開禁放墾。數以萬計的華北等地民眾再次涌向東北。至宣統末年的1910年，東北地區總人口已逾1800萬。密集的人口與發達的鐵路交通促進了東北經濟的發展，也催生了很多大城市，如哈爾濱。這些大城市人口集中，交通發達，商品經濟繁榮，但當瘟疫暴發時，便利的交通與高度集中的人口也為瘟疫的防控帶來艱巨的挑戰。

宣統二年（1910年）7月，大量在俄羅斯獵取土撥鼠皮毛的中國勞工染上鼠疫，被遣回國。清政府在疫情暴發初期，應對失措，導致疫情快速蔓延。至11月，僅哈爾濱一地病死者已逾6000。[19]面對愈演愈烈的疫情，宣統政府選擇任命旅歐醫學專家伍連德博士為東三省防疫全權總醫官，總抓黑吉奉三省防疫工作。伍連德曾任天津陸軍軍醫學堂副監督，受西方現代醫學訓練多年，拋棄了以往傳統中國時期政府對瘟疫的應對路徑，選擇了通過解剖尸體，明確病源，隔離觀察等西醫手段對鼠疫進行防控，并出臺了大量的防疫法規，從制度上降低了疫情進一步傳播的可能性。本次鼠疫應對過程中采取的防控手段許多都是具有劃時代意義的，和傳統時期截然不同。這些防控手段有醫學、也有法律層面的，在當時的環境下很難將其完全割裂，故在下文合并討論。

清末防疫法規的近代化轉型

鴉片戰爭以后，隨著半殖民地半封建社會的加劇與世界交往的日益頻繁，中西醫文化的交流與碰撞日益增多，一些現代醫學中的醫學理念也由香港和上海等通商口岸引入中國，對中國傳統的醫藥與防疫文化造成沖擊，比如，對于形成瘟疫的原因，中西醫形成了截然不同的看法。

古代中國時期，對于瘟疫形成的原因基本形成了鬼神司疫與疫氣致疫的二元并存的認識。早在漢代，民間就有在新年時舉報“儺禮”以驅趕疫鬼的習俗，到了宋元以降，江南地區也一直有信仰“五通神”“五瘟使者”等瘟神的習俗。延至明清時期，從當時一些士子的筆記、日記中，我們可以發現瘟疫由鬼神所司的觀念在當時確有市場。比如，針對天花，民間就有貢奉“痘神娘娘”的傳統。

鬼神致疫的理念在當時雖然信奉者眾，但畢竟難以指導臨床實踐。所以相當數量的有識之士提出瘟疫由疫氣所致的主張。當時的傳統醫學主流觀點認為，形成瘟疫的疫氣是由不合時令之氣混合暑濕穢惡尸之氣形成的。如清代溫病學派喻嘉言即認為“夫四時不正之氣，感之者因而致病，卻不名疫也;因病之死，病氣、尸氣混合不正之氣，斯為疫也”。[20]雍正年間昆山名醫龔煒對發生在十一年間的大疫也作出死于昆山的流民者眾，尸體的臭腐之氣，是瘟疫形成原因的判斷。[21]

可以看到，神鬼司疫與疫氣致病的理念在當時是并駕齊驅的，對于白丁百姓，秉信鬼神司疫的不在少數，但在具備一定知識素養與醫療常識的士人當中，疫氣為致病病原的理念似乎更具市場。對于不同的病原致病學說，群眾自然會采取不同的應對模式。在信奉鬼神司疫的百姓中，春節燃放煙花爆竹、端午懸掛鐘馗畫像、重陽節登高遠足，這些都含有驅疫避鬼的意味。士人則普遍認為，在瘟疫暴發前，可以通過養生之道提升身體正氣，如光緒年間舉人陳虬就認為修習內功，禁欲可使正氣充足，邪不可犯，若不節欲，病不可醫，藥石難效。[22]士人注重養生防病的觀念，古已有之。至于庶民百姓，雖朝夕為生計奔波，難有投放養生的時間精力，卻也存在行之有效的防病之法，如吃飽穿暖睡早，提升正氣。這其實和現代醫學按時作息，防止免疫力下降的理念已經相當接近。

1840年以后，公共衛生事業的進步明顯，從而推動防疫法規的演變。沈家本主持清末修律期間，《大清新刑律》設置專章“妨害飲料水罪”，規定“污穢供人所飲之凈水，因而致不能飲者，處五等以下有期徒刑、拘役或者一百元以下罰金”，并對其他污染水源問題作出了不等處罰，最高可至處死;另設置“妨害衛生罪專章”，禁止“違背預防傳染病之禁令，從進口船艦登陸或將貨物搬運于陸地者”，違者同樣處五等以下有期徒刑、拘役或者一百元以下罰金。在《大清新刑律》頒布的同一年，民政部頒布《違警律》，第八章“關于身體及衛生之罪”，設專條對“未經官府批準售賣含有毒質之藥劑”“于城市及人煙稠密處開設糞廠”，以及污染水資源的行為皆處以半月以內的拘役或者數額不大的罰金。[23]前文已提及，清朝傳統時期的水污染問題受到西方社會的普遍詬病，但能認識到水污染與瘟疫流行之間關系的有識之士屬于少數，而從《大清新刑律》和《違警律》的規定來看，在1908年時，這種情況已經明顯得到改觀，而到了1911年東北鼠疫時，這種趨勢進一步加深，大量法規從西方現代防疫學的角度出發，將隔離、消毒、觀察、嚴格處理尸體等現代醫學對疫情防控的手段從制度上加以落實，使防疫工作有本可依。如1911年1月10日，長春防疫會制定《禁令八條》，禁止變賣變色變味果品，禁止堆積穢物、傾倒積水，禁止道旁及田園間廢置尸棺任其暴露等;19日，防疫院制定《防疫所病院規則》，規定“凡染疫者所住之房及所用之醫被、器具等，死后固需消毒，即愈后亦當消毒，其衣被、器具，可焚者立即焚毀，以杜傳染”。[24]

1911年東北鼠疫期間，各地各部門出臺了大量的法規文件，以遏制疫情與保障社會秩序，除了上述《防疫所病院規則》《京奉火車防疫章程》外，還有《清潔規則》《消毒規則》等規章，再加上鼠疫過后作為總結性防疫法律文件的《防疫章程》，這些法律文件的出臺使全國性的傳染病防治法律體系得以形成。辛亥革命爆發后，北洋政府總結吸收前述文件中的立法精神和有利條款，出臺了《傳染病預防條例》《清潔方法消毒方法》等諸多傳染病防控法規，1920年以降，包含瘟疫防控、公共衛生等多方面內容的民國防疫法規體系得以建立。

注釋

[1][清]趙爾巽：《清史稿》卷一一六《職官三外官》，北京：中華書局，1977年標點本，第12冊，第3360頁。

[2][清]趙爾巽：《清史稿》卷六《圣祖本紀一》，北京：中華書局，1977年標點本，第2冊，第201頁。

[3]《清實錄·宣宗實錄6卷》。

[4]余新忠：《清代江南疫病救療事業探析——論清代國家與社會對瘟疫的反應》，《歷史研究》，2001年第6期。

[5]余新忠：《清代江南的瘟疫與社會——一項醫療社會史的研究》，北京：中國人民大學出版社，2003年，第161頁。

[6]《清實錄·圣祖實錄22卷》。

[7][清]趙爾巽：《清史稿》卷二八九《列傳一二三》，北京：中華書局，1977年標點本，第36冊，第1141頁。

[8][清]趙爾巽：《清史稿》卷四五零《列傳一九二》，北京：中華書局，1977年標點本，第39冊，第11913頁。

[9][10]光緒《平湖縣志》卷18《人物*列傳四*方技》，北京：中華書局，第1879、1882頁。

[11]浙江通志編撰委員會：《浙江通志》第79卷《醫療衛生志》，杭州：浙江人民出版社，2018年，第181頁。

[12][日]飯島涉：《鼠疫與近代中國》，樸彥、余新忠譯，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第26頁。

[13]《清實錄·順治朝實錄》。

[14]《大清律例》，田濤、鄭秦點校，北京：法律出版社，1999年，第426頁。

[15]邱仲麟：《明代北京的瘟疫與帝國醫療體系的應變》，《中央研究院歷史語言所集刊》，民國九十三年六月，第346頁。

[16][英]麥高溫：《中國人生活的明與暗》，朱濤、倪靜譯，北京：中華書局，2006年，第256頁。

[17]闕名：《燕京雜記》，北京：古籍出版社，1986年，第114頁。

[18][美]威廉·麥克尼爾：《瘟疫與人》，余新忠、畢會成譯，北京：中信集團出版社，2018年，第53頁。

[19]奉天全省防疫總局編：《東三省疫事報告書》第1編第2章，沈陽：奉天圖書印刷所，1911年，第12頁。

[20][清]周楊俊：《溫熱暑疫全書》，長沙：湖南科技出版社，2014年，第80頁。

[21][清]龔煒：《巢林筆談》卷一，北京：中華書局，1981年，第20頁。

[22][清]陳虬：《瘟疫霍亂答問》，《中國醫學大成》，上海：上海科學技術出版社，1990年，第4冊，第707頁。

[23]鄧實輯：《光緒丁末（卅三年）政藝叢書》上編（二），《近代中國史料叢刊續編第二十八輯》，臺灣：文海出版社，第1813～1814頁。

[24]長春社會科學院編輯：《〈盛京時報〉長春資料選編》宣統卷下，楊洪友編校，長春出版社，2005年，第601頁。

責 編∕肖晗題