農村居民最低生活保障制度建設研究
——以太原市婁煩縣為例

□牛亞鑫，覃 娜

（廣西外國語學院 廣西 南寧 530000）

最低生活保障在我國是先由農村發展而來并逐漸推廣到城市的，在發展的過程中形成了一系列社會救助制度，對我國農村居民最低生活保障制度（以下簡稱農村低保）的開展打下了比較好的基礎[1-2]。1999 年，我國出臺《城市居民最低生活保障條例》后，標志著最低生活保障制度成為我國的一項法律制度。

如今，農村低保制度已經深入各地。農村低保的全面推進已取得顯著成效，對貧困群眾提供了一定的生活救助。

1 婁煩縣農村居民最低生活保障制度運行現狀

1.1 低保標準的確定

婁煩縣低保標準是太原市政府根據太原市經濟和社會發展水平確定的，以保障低保對象的基本生活。自2005 年婁煩縣實施農村低保制度以來，農村低保標準已經提高了23 次，有時甚至一年提高兩次，提高金額也越來越高，2019 年提高金額高達100 元。2017—2021 年婁煩縣農村低保提高了5 次，調整金額為290 元，到2021 年婁煩縣農村低保標準提高為610 元/（人·月），見表1。

表1 婁煩縣2017—2021 年低保標準調整

1.2 保障對象的確定

根據婁煩縣民政局的相關規定，農村低保對象主要來自這幾種家庭：生活來源較少的家庭，撫養贍養能力較弱的家庭，家中有重大疾病和重度傷殘的，家庭中全部喪失勞動力的，單親家庭中由于子女年紀較小沒有勞動能力的，家庭中生活困難且兒女正進行高中及以上學歷教育的。

1.3 保障資金的來源及劃撥

婁煩縣農村居民最低生活保障資金支出全部由政府承擔，具體的過程分為以下4 步。

第一步，在每年12 月，各個鄉鎮對各村的低保對象進行第二次審查，然后上報給婁煩縣民政局，再由婁煩縣民政局上報到太原市民政局，由民政局繼續對上報的對象進行抽查，在報送當年財政預算時，要根據審查結果進行確定，然后上報太原市財政局；太原市財政局將財政預算中應承擔的低保金劃入本年度財政預算上報到山西省民政廳。

第二步，為了使資金及時發放到低保對象手中，太原市低保資金下撥一年中有4 次，分別為1 月、4 月、7 月、10 月，稱之為季度低保資金。在此前，太原市民政部門依照財政部門下批的預算金額和上報的低保人數，結合當地區發展水平制定下撥的此次低保金，報送到同級財政部門審查。

第三步，婁煩縣民政局每月5 日前將低保經費支出通知發給鄉鎮，并在10 號前撥款到縣農村信用社，再由縣農村信用社在15 日前將低保金轉到低保戶賬戶。

第四步，低保對象持低保存折到任意一個農村信用社銀行就可以領到低保金。

1.4 低保制度的動態管理

為了保障農村低保制度真實有效運行，婁煩縣每年都對低保對象進行復核檢查，并根據低保對象的真實情況進行核實評估確定保障人員的標準，由此形成了一套比較完善的農村低保審核審查制度。婁煩縣對整體的農村低保審批程序作出了明確的規定，確保所有低保人員的資料做到一戶一檔。每年的復查過程中還會按照不低于30%的標準進行復查，并對制度落實效果不佳的鄉鎮進行重點復查，及時將條件轉好的人員剔除。在執行嚴格的審查過程中，婁煩縣根據實際情況開通了農村低保制度的綠色通道，針對特殊困難的群體在嚴格審核和確定條件的基礎上，簡化相關程序，及時對困難群體進行保障。

1.5 低保制度的綜合監控

低保資金使用和管理一直是低保制度運行中的重要環節之一。在針對資金如何使用的過程中，婁煩縣采取了將定期與不定期檢查相結合、一般與重點檢查相結合、內部與外部檢查相結合的辦法，并成立獨立部門進行第三方監督。此外，將低保具體真實情況對外公布，接受群眾監督，開通投訴舉報通道，真正讓資金使用透明化[3]。

2 婁煩縣農村低保存在的問題

2.1 城鄉低保標準差異大

隨著社會經濟發展，農村也發生了翻天覆地的變化，緊跟城市發展步伐，農村居民生活水平有了很大提高，盡管農村低保標準在不斷提高，但和城鎮低保標準的差距較大。

農村與城市之間的差距是認知的一個誤區，人們認為“在農村沒錢可以生活，在城市卻不能生存”。農村居民身體健康時基本可以自給自足，但是生活并沒有人們想象的富足，更何況是老人、殘疾人或需要撫養孩子的家庭，農村低保帶給他們的幫助實在是杯水車薪。

2.2 農村低保對象認定難

要確定低保對象，就要對低保對象的家庭經濟情況進行全面核實，然而由于農村區別于城市的經濟運行模式給低保對象認定工作帶來了極大的困難。

第一，農村居民多是自給自足的生活方式，他們種植的糧食、養殖的家禽牲畜容易受到自然或非自然因素的影響，這些影響因素會引起價格波動，使工作人員在低保認定過程中難以準確地給出評估結果。

第二，有一部分外出打工的農村居民，因為收入的不確定性，對他們收入的核定工作存在極大的困難。外出打工者工作不固定，而且他們有隱性收入和臨時收入，這些都給評估認定工作提升了難度。

第三，農村家庭撫養和贍養費用也是一筆收入，這部分收入更加難以確定，單憑低保工作人員的審核復查工作和村里評議工作根本無法阻止騙保、瞞保、多保情況的發生。

2.3 農村低保動態管理難

農村低保制度在綜合管控的過程中本著實行“應進則進，應退則退”的原則，但在農村低保制度實施過程中這一原則的實行十分困難，到目前為止還沒有低保對象申請退出低保的，但低保工作調查人員每年都能在審核復查的過程中發現生活條件轉好的低保人員而被剔除低保名單。因為低保制度綜合管控難，低保工作人員工作很難進行，每年有很多“富低保戶”吃著空餉，也有很多因為突發情況而生活困難的農民不能享受到農村低保[4]。

2.4 農村低保綜合監管不足

低保制度的綜合監管有著不可忽視的關鍵作用，只有監管到位，低保工作開展才能順利進行。農村低保制度實施過程中，村級民主評議隨處可見，但卻沒有發揮真正的作用。村級民主評議在有些地方形同虛設，村民完全沒有參與其中，致使低保對象的確定有可能評定出錯。而且村民的監督意識薄弱，主要是因為監督機制的不健全，監督渠道不完善，導致村級領導以權謀私的情況發生，產生“人情戶”“關系戶”。

3 優化婁煩縣農村最低生活保障制度的對策與建議

3.1 統籌城鄉低保標準

城鄉結構二元化是阻礙城鄉發展的重要因素，必須建立城鄉發展一體化格局，各級政府部門要在城鄉發展一體化、公平、公正建設上下工夫。

在低保制度方面，要統籌城鄉標準，提高農村低保標準，縮短農村低保標準和城市低保標準的差距。在低保標準確定的具體實踐中，各相關部門應結合城鄉發展水平，根據吃、穿、住、行、醫、教等設立農村低保標準，該標準的設立應滿足農村居民最低生活水平與城市低保標準的差距日益減小。隨著經濟快速發展，要統籌城鄉低保標準一體化，需要大幅提高農村居民最低生活保障標準。

在今后的農村低保標準確定工作中，城鄉各級政府部門要協調配合好。農村低保標準的確定不僅以農村的經濟水平為基礎，還要參考城市的經濟發展，切實提高農村居民的生活水平，縮短城鄉居民之間的購買力差距，進一步推進城鄉一體化發展[5]。

3.2 準確界定低保對象

低保對象的準確評定是低保制度的基礎前提。為了計算方便，將家庭收入分為穩定的收入和沒有固定工作造成不穩定的收入。農村主要收入來源有種植農作物獲得的收入，種植收入和其他收入共同組成農村家庭的總收入。在計算時，為了方便也會分開計算。政府部門中的民政局作為主要負責人，由農業、牧業、林業、副業和養殖業等各部門配合計算低保家庭的收入。其他收入來源的家庭收入計算方法，可到家中親自拜訪進行深入調查，把調查計入其他收入來源，其他來源可能包括外出打工或者房屋出租等不固定的收入。在其他收入來源統計時，一定要注意認真核對家庭收入。尤其是一些隱性的收入，一定要認真核對，確保得到的數據是最真實的。

農村中家庭收入達到本地低保收入的標準，經逐級的審查后，并且保證沒有錯誤信息和沒有漏掉的家庭資料時，可評定為低保家庭。需要注意的是，應結合社會家庭救濟制度進行多方面考慮。民政局作為主要負責部門，與各個部門共同合作，包括工商局、稅務局、公安局、質監局、統計局等相互配合，全面掌握家庭收入信息。一定要防范個別居民為了獲得低保而欺騙的行為，因此在今后的低保核查中，政府部門要大力推進對家庭檢查制度，進行系統化管理。

3.3 強化實施動態管理

農村低保制度動態管理是為了切實保護在農村中生活貧困的部分人，使低保的保護對象是真正生活在社會最底層的貧困農村居民，在一定的低保費用支出范圍規定內，更多地將農村貧困人口納入保障。

現在農村低保亂象頻出，農村低保制度的動態管理是為了杜絕農村干部等人冒充貧困人口享受低保的現象。低保的目的并不僅是普通意義上金錢方面的施舍，而是更深層提供技術、資金等方面的鼓勵、引導和扶持，幫助貧困人口擺脫貧困，逐漸步入小康。

相關低保執行工作的部門，要建立健全低保戶檔案管理機制，切實掌握低保戶的家庭情況、收入情況。執法人員要經常下鄉調查、核實已納入低保范圍的低保戶的真實情況，杜絕“賴保騙保”的事情發生。同時，鄉鎮政府人員要多多參與到農村的生活中，切實了解村民的基本生活情況，若有符合救助條件卻未納入低保的家庭，一經發現馬上處理，確保低保工作范圍內不發生“漏保”，真正實現“兜底線、織密網、建機制”，使低保能真正救助生活貧困的群眾[6]。

各個地區要根據不同實際情況，制定完備的信息監察機制。利用電子信息技術使低保工作實現現代科技的網絡化、信息化，為今后及時、準確查找低保家庭情況提供便利。各部門應經常下鄉調查，通過人性化的調查，在建立低保戶檔案管理工作中提供更加完備的資料，方便人們更加全面地了解低保戶信息，同時根據低保戶家庭收入情況的變動，及時變更、補充信息，方便低保工作實施，使低保工作做到有理可依、有據可查，讓低保戶的納入真正做到公開、公正、公平。

3.4 暢通低保對象監督渠道

農村低保制度主要是對農村生活困難的人口進行相應的保護，村民對低保制度進行監督有利于促進低保制度發展。通過兩種方式可以使農村居民有效地參與到農村低保制度的建設中來。

第一，建立投訴反饋機制，可以有效地避免村級領導以權謀私和“人情保”“關系保”現象的發生。政府可以建立專門的農村低保工作部門，豐富和暢通農村居民咨詢、投訴渠道，例如開通熱線電話和設立舉報投訴信箱。

第二，建立行政復議制度，完善農村低保監督管控。在低保申請人申請低保資格失敗后，可以向上級部門申請行政復議，來保障真正有需要的農村貧困居民享受到農村低保制度[7]。

3.5 強化社會監督評議機制

針對農村低保工作實行對應的監察管理和制度審議，可以通過很多的方式來進行，包括招聘低保監督員、成立相對應的低保工作社會督察組織等。低保督察員和相對應的社會督察員應該通過自我推薦和有關部門民主化介紹相融合的方式，透明招聘產生，減少內定職員的情況發生。在這期間，招聘過程中應以人民是不是擁有至高無上的公信力，是不是存有公益心當作考察目標之一。在低保督察員和社會督察員的組員確認后，應按職能責任的不同展開工作，可以根據民眾對農村低保工作效率的做法和建議，充分了解工作之中的不足，并積極地反饋給低保工作單位，完成對低保工作的整理改制。還可以依照發生的狀況開展相對應的工作，讓議案更為完善，使之加快推進農村低保工作的進行。在實施過程中要加強監督管理，工作更為透明化等。目前，婁煩縣低保工作職員與鄉鎮低保工作職員的預備方案計劃基本完善。

4 結束語

自農村低保制度開展到現在，取得了很大的成功，是因為在發展過程中，人們不斷探索，不斷發現問題，不斷找出解決措施、給出政策建議。雖然現在農村低保政策已經在山西省全面實行，也達到了比較成熟的階段，形成了一系列全面的制度措施，但是在實施過程中卻一直有歷史殘留問題沒有解決，也不斷有新問題涌現，通過對現狀進行分析，發現問題，著力于解決農村低保制度運行中的問題，給出了完善農村低保運行機制和監督機制的具體建議意見，希望對婁煩縣的農村低保制度建設有所幫助。