甘肅省易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展問題研究

□金 蓉，楊娟娜

（甘肅省社會科學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

作為全國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的一項民生工程，易地扶貧搬遷脫貧模式為世界解決貧困問題提供了中國實踐。到2020 年底，中國9 899 萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832 個貧困縣全部摘帽，12.8 萬個貧困村全部出列，960 多萬生活在“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的地區(qū)的貧困人口通過易地搬遷實現(xiàn)脫貧，中國新時代脫貧攻堅取得全面勝利。與此同時，要清醒地認(rèn)識到易地扶貧搬遷作為政府的一種扶貧方式，只是改變了農(nóng)戶的生產(chǎn)和發(fā)展基礎(chǔ)，從本質(zhì)上來說無法解決貧困戶的生計脆弱性和返貧風(fēng)險性問題[1]，當(dāng)前工作重心是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持成為鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興的重點工作。

學(xué)術(shù)界對于易地扶貧搬遷后續(xù)扶持研究主要聚焦在集中安置點后續(xù)社會融入[2]、易地扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展[3]、易地扶貧搬遷后續(xù)就業(yè)減貧機(jī)制[4]等方面。還有學(xué)者以特定地域為研究對象提出易地扶貧搬遷后續(xù)扶持發(fā)展建議，王榮菊和李興祥（2021）[5]、李永軍和張愛萍（2021）[6]、張琦和張詩怡（2019）[7]等分別以黔南、新疆南疆和全國11 個省份為研究對象，提出后續(xù)扶持對策建議。譚永生（2021）[8]就產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性、提升就業(yè)幫扶效率、保障搬遷群眾權(quán)益和健全安置社區(qū)治理提出對策建議。侯茂章和周璟（2017）[9]總結(jié)了湖南易地扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的11 種模式。上述研究成果既涉及諸如易地扶貧搬遷機(jī)制體質(zhì)等宏觀問題，也涉及生計空間、就業(yè)、社會融入等微觀問題，對各地具有一定的借鑒和指導(dǎo)意義。但易地扶貧搬遷涉及面廣、問題復(fù)雜，后續(xù)發(fā)展面臨的困難和問題較多，不同地域、不同類型的安置點面臨的問題各不相同，需要加強(qiáng)前期研判和預(yù)測，根據(jù)易地扶貧搬遷戶的重要性和緊迫性，分類施策，加強(qiáng)搬遷后的政策扶持[10]。

1 甘肅省易地扶貧搬遷發(fā)展歷程

甘肅省是全國最早開展易地扶貧搬遷工作的省份之一。1983 年，甘肅省的定西市和河西地區(qū)被列入國家“三西”專項扶貧計劃，按照群眾自愿原則，將定西市自然生態(tài)條件惡劣地區(qū)的群眾有計劃有組織地向河西地區(qū)遷移，通過向河西商品糧基地輸送勞動力的方式，既補(bǔ)充了河西商品糧基地建設(shè)人力不足問題，又有效解決了定西市惡劣生存環(huán)境下群眾的生計問題。2001 年，甘肅省被國家發(fā)展改革委列為易地扶貧搬遷試點省份。2015 年，伴隨著國家扶貧攻堅重點工作的轉(zhuǎn)移，甘肅省將易地扶貧搬遷作為全省脫貧攻堅工作的頭號工程和重中之重，出臺了系列工作方案，對“十三五”易地扶貧搬遷工作進(jìn)行了系統(tǒng)、全面規(guī)范。2021 年5 月，甘肅易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作現(xiàn)場會在臨夏召開。

2 甘肅省易地扶貧搬遷成效

2016 年8 月，甘肅省發(fā)布了《甘肅省“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，規(guī)劃“十三五”期間搬遷六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、藏區(qū)、插花型貧困縣等地群眾73.14 萬人，見圖1；在安置方式規(guī)劃上，涉及行政村內(nèi)就近安置、建設(shè)移民新村、依托小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園、旅游區(qū)安置、插花安置等多種途徑，見圖2。

“十三五”期間，甘肅對50 萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，共涉及12 個市州70 個縣市區(qū)，計劃建設(shè)集中安置點1 734 個，新建安置住房11.44 萬套。截至2020 年9 月，甘肅省“十三五”49.9 萬建檔立卡貧困人口11.4 萬套易地扶貧安置住房全部竣工，群眾全部搬遷入住，全面完成“搬得出、穩(wěn)得住”的任務(wù)，在國家發(fā)改委對全國22 個有易地扶貧搬遷任務(wù)省份的2019 年工作成效進(jìn)行綜合評價中，甘肅省被列為督查激勵備選省份，工作成效得到肯定。

3 甘肅省易地扶貧搬遷面臨的后續(xù)發(fā)展問題

在鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接背景下，易地扶貧搬遷的后續(xù)發(fā)展是一個復(fù)雜的“在地”治理問題，需要有效解決將國家嵌入地域社會的扶貧資源轉(zhuǎn)化為搬遷人口的長效脫貧與可持續(xù)發(fā)展的問題[11]。易地扶貧搬遷不僅存在從生態(tài)或資源環(huán)境欠佳地區(qū)向生態(tài)或資源環(huán)境較優(yōu)地區(qū)的正向遷移問題，還存在產(chǎn)業(yè)有效接續(xù)、就業(yè)保障、生產(chǎn)生活方式適應(yīng)、遷入地社區(qū)融入等諸多反向遷移問題，見圖3，這些問題具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性與長遠(yuǎn)性特征，需要國家政策、當(dāng)?shù)卣桶徇w戶共同努力應(yīng)對。

3.1 遷入地產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動能力弱

做好易地扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是易地扶貧搬遷工作的內(nèi)在需求，是實現(xiàn)易地扶貧搬遷戶“穩(wěn)得住、可發(fā)展、能致富”的重要步驟。甘肅省工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展相對滯后，搬遷群眾遷入地的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)總量不高，龍頭企業(yè)少，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)規(guī)模小，經(jīng)營相對分散，對易地扶貧安置群眾的帶動能力不強(qiáng)。此外，由于時間緊任務(wù)重，安置區(qū)沒有充足的時間制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，易地扶貧搬遷群眾扎堆發(fā)展技術(shù)門檻低且大多同質(zhì)化的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，或者靠小規(guī)模、市場抗風(fēng)險能力弱的扶貧車間帶動，“一產(chǎn)”和“二產(chǎn)”“三產(chǎn)”之間的融合度不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，抗風(fēng)險能力不足。部分從河?xùn)|的臨夏、定西等地遷往河西的移民面臨生產(chǎn)方式重構(gòu)的困境，原有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展技能在遷入地?zé)o法施展，由于自身發(fā)展能力影響，遷入地的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式難以適應(yīng)，易地扶貧搬遷安置區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育難度大，群眾靠產(chǎn)業(yè)促增長的拉動作用有限。

3.2 易地扶貧搬遷群眾就業(yè)質(zhì)量不高

雖然甘肅省易地扶貧搬遷在拓展就業(yè)機(jī)會、提高就業(yè)能力上下了很大工夫，取得一定成效，但搬遷群眾就業(yè)仍然面臨諸多困境。

首先，就業(yè)技能培訓(xùn)與搬遷群眾就業(yè)需求匹配度不高、針對性不強(qiáng)，搬遷群眾不愿意參與培訓(xùn)，就業(yè)信息的形式大于內(nèi)容，對提高搬遷群眾就業(yè)能力的幫助有限。

其次，進(jìn)駐安置區(qū)的企業(yè)社會責(zé)任感參差不齊，部分企業(yè)吸納搬遷群眾的初衷僅在于獲取政府的各種政策優(yōu)惠，一旦政策紅利消失，企業(yè)就會通過搬遷或裁員等形式降低成本，搬遷群眾就業(yè)穩(wěn)定性不足，存在返貧風(fēng)險。公益性崗位數(shù)量有限，在滿足了基本的兜底保障功能后，能提供給搬遷群眾的工作所剩無幾。易地轉(zhuǎn)移就業(yè)依然是多數(shù)搬遷群眾的必然選擇，但由于搬遷群眾自身或多或少存在技能不足、發(fā)展能力不強(qiáng)等個體因素，轉(zhuǎn)移就業(yè)的穩(wěn)定性和質(zhì)量也并不樂觀。

3.3 易地搬遷群眾社會融入難

地方政府是安置區(qū)社區(qū)治理的主導(dǎo)者，無論是遷出地的地方政府還是遷入地的地方政府，其出發(fā)點均是為移民社區(qū)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，如便利的交通條件、相對優(yōu)質(zhì)的教育資源、高效便捷的醫(yī)療服務(wù)、形式多樣的公共文化服務(wù)等，服務(wù)模式大多體現(xiàn)在上級參觀有地點、書面匯報有數(shù)據(jù)，其核心根源在于層層加壓的政績考核壓力。而搬遷群眾內(nèi)在的核心需求除了外部生活環(huán)境的改善，更迫切需要的是增加發(fā)展機(jī)會和提高發(fā)展能力。由于遷入地和遷出地兩地的文化習(xí)俗、生產(chǎn)方式、生活環(huán)境等方面的差異，使得易地搬遷群眾在搬遷到新環(huán)境之后難以適應(yīng)新的生活方式。易地搬遷群眾要從原來的熟人社會、人情社會脫離開，必然面臨生活方式難以適應(yīng)、社會關(guān)系庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)斷裂、生產(chǎn)生活方式重構(gòu)等適應(yīng)困境，原來守望相助的和諧鄰里關(guān)系被新的社會關(guān)系網(wǎng)代替，安置群眾之間的聯(lián)系也由以往的血緣關(guān)系轉(zhuǎn)化為地緣關(guān)系，原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被打破，重新構(gòu)建社會關(guān)系網(wǎng)面臨文化背景不同、生活方式各異等諸多問題。集中安置的搬遷群眾依然可以將原有的鄉(xiāng)土語言、傳統(tǒng)文化、生活習(xí)俗等平行遷移，內(nèi)部生活環(huán)境基本維持原有的格局。插花安置的搬遷群眾適應(yīng)期長，社會融入難度大，有的甚至因為不習(xí)慣而返回原住地。

4 甘肅省易地扶貧搬遷后續(xù)問題解決建議

隨著搬遷建設(shè)任務(wù)全面完成，搬遷群眾的經(jīng)濟(jì)地理重塑、文化適應(yīng)、社區(qū)融入等后續(xù)發(fā)展問題成為焦點，做好搬遷群眾的產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐、社會融入支持、文化適應(yīng)協(xié)助和就業(yè)安置保障，對甘肅省鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接意義重大。

4.1 多途徑培育和壯大安置區(qū)產(chǎn)業(yè)

依托遷入地要素資源稟賦，因地制宜在遷入地發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)和鼓勵發(fā)展就業(yè)吸納能力較強(qiáng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)臨近城市和園區(qū)的集中安置區(qū)發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，合理規(guī)劃安置區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合。不斷強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化程度，重視品牌效應(yīng)，提升產(chǎn)品市場競爭力和抗風(fēng)險能力。大力推廣訂單式生產(chǎn)、就地就業(yè)、以工代賑等聯(lián)動模式，擴(kuò)大就業(yè)扶持資金的“乘數(shù)效應(yīng)”。

大力發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，做好政府提供的資產(chǎn)收益性資金保值增值工作。積極盤活現(xiàn)有村集體資源，引導(dǎo)各村民小組大力發(fā)展資源開發(fā)性和服務(wù)增收性項目，通過租賃、農(nóng)業(yè)合作、股份同享等模式發(fā)展和壯大村集體經(jīng)濟(jì)。加大資金扶持和整合力度，幫助村小組盤活集體資產(chǎn)，引進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工項目，構(gòu)建穩(wěn)定的村集體經(jīng)濟(jì)來源渠道。

4.2 切實解決好安置群眾就業(yè)問題

依托龍頭企業(yè)吸納易地扶貧搬遷勞動力就業(yè)，緊盯遷入地的資源稟賦和易地扶貧搬遷勞動力就業(yè)能力與就業(yè)意愿，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以獎勵或優(yōu)惠政策引導(dǎo)和支持龍頭企業(yè)入駐安置區(qū)，實現(xiàn)資源開發(fā)與勞動力精準(zhǔn)對接。積極搭建創(chuàng)業(yè)就業(yè)公共服務(wù)平臺，引導(dǎo)和鼓勵易地扶貧搬遷勞動力自主創(chuàng)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)村電商。

合理開發(fā)公益性崗位，確保沒有外出務(wù)工機(jī)會和能力的易地搬遷家庭有一人能在公益性崗位穩(wěn)定就業(yè)。做好對口協(xié)作前期工作，構(gòu)建緊密型對口協(xié)作機(jī)制。深化東西部協(xié)作幫扶機(jī)制，加強(qiáng)與天津市的勞務(wù)交流，提高勞務(wù)輸出效能。強(qiáng)化地方政府在勞務(wù)輸出中的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)信息溝通，做好用工需求精準(zhǔn)對接，提高勞務(wù)輸出組織化程度，完善安置區(qū)外出務(wù)工群眾的權(quán)益保障措施。

4.3 做好移民搬遷群眾社會融入扶助

開展形式多樣的生活技能培訓(xùn)，幫助易地移民搬遷群眾緩解對陌生環(huán)境的焦慮和不安，倡導(dǎo)守望相助的鄰里關(guān)系和健康的生活方式，提高易地移民搬遷群眾的自我適應(yīng)、自我調(diào)節(jié)能力，協(xié)助其盡快融入新社區(qū)。推動公共文化服務(wù)進(jìn)社區(qū)，通過豐富多彩、喜聞樂見的文化活動，促進(jìn)原住民和遷入群眾的交流和互動，從而在安置區(qū)建立相互嵌入式聯(lián)結(jié)機(jī)制，增強(qiáng)原住民的認(rèn)同感和遷入群眾的歸屬感。

引導(dǎo)遷入群眾積極參與社區(qū)公共事務(wù)管理，充分調(diào)動遷入群眾參與社區(qū)治理的主動性和積極性，在提高社區(qū)治理水平的同時，消除原社區(qū)居民與遷入群眾之間的隔閡，盡快重構(gòu)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的全新融入。