“湊合式作為”：基層非公企業黨務工作者行為的一種理論解釋
——基于Y市G高新區的實證分析

□姚靖

（武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072）

一、問題提出與文獻綜述

亨廷頓提出：“一個正在進行現代化的政治體制必須具有將現代化造就的新的社會勢力吸收進體制中來的能力。”[1]（p119）隨著改革開放的持續推進，非公企業作為一支新興的社會力量開始涌現并迅猛發展，其數量之大、規模之廣、吸納就業人數和提供稅收貢獻之多，決定了其在經濟發展與社會穩定方面扮演了重要角色。2012年3月，習近平總書記在全國非公企業黨建工作會議上強調：“私營企業是發展社會主義市場經濟的重要力量，私營企業的數量和作用決定了私營企業黨建工作在整個黨建工作中越來越重要。”同年，中共中央辦公廳出臺《關于加強和改進非公有制企業黨的建設工作的意見（試行）》，首次以單行黨內法規形式明確了非公企業黨建（簡稱“非公黨建”）的功能定位，并將非公黨組織定位為“黨在企業中的戰斗堡壘”。2016年7月，中共中央組織部印發《關于集中推進非公有制企業和社會組織黨的組織和工作覆蓋的通知》，明確了在非公企業推進黨的組織和工作覆蓋的目標任務，并規定了全面摸底排查、突出抓好非公企業集聚區和重點行業、優化黨組織設置提升覆蓋質量等系列落實措施。中央對非公黨建的重視可見一斑。從地方實踐來看，非公黨建近年也逐漸成為許多地方黨委基層黨建的工作重心。

然而，與中央和地方黨委的高度重視相對應的，并不是基層非公企業黨務工作者（簡稱“非公黨務工作者”）的高標準履職。基于Y市G高新區非公黨建的實證調研發現，基層非公黨務工作者并沒有基于公共精神、領導意志或仕途升遷而積極主動作為，而是采取一種較為消極應付式的行動取向——“湊合式作為”。這類行為不同于純粹主觀意義上的“偷懶”，也不同于激勵機制主導下的“不愿作為”“將就著做”“60分萬歲”“差不多就行了”可以較為準確地反映這類行為。那么，為什么中央著重強調，同為地方黨委基層黨建工作重心的非公黨建，基層非公黨務工作者卻普遍長期性采取“湊合式作為”的行為策略？該行為背后的深層次原因究竟是什么？這正是本文致力回答的問題。

學界對基層干部行為邏輯的研究始于20世紀七八十年代的街頭官僚理論。利普斯基（Michael Lipsky）通過對美國街頭官僚的分析發現，街頭官僚所做出的決策以及他們為了處理不確定性和工作壓力而發展出來的策略，實際上會成為他們所執行的公共政策[2]（p13）。21世紀初，國內學者將該理論引介到中國用于分析具備街頭官僚性質的基層干部的行為策略。大量研究表明，與“晉升錦標賽”[3]（p36-50）理論所述地方長官為了晉升加大馬力、積極主動作為的行動取向不同，基層干部作為具體政策的執行者往往表現出“不求有功但求無過”的工作狀態，以及象征性服從、策略性執行的行為模式。目前，學界對基層干部湊合式、達標式策略行為的研究主要圍繞以下幾個視角展開：一是理性人的視角。該視角從新古典主義理論出發，認為基層干部的行為源自利益偏好和理性選擇，提出基層干部并非依職行事的工具，而是帶有各自想法、情感、利益的社會人，他們必然要把自己的認知、思想、利益帶入執行過程[4]（p1-21），如為完成上級考核要求在政策執行過程中采取“變通”手段，動用各種非正式關系完成下派任務[5]（p21-46），實踐中存在“變通”與“共謀”行為。二是制度主義的視角。該視角將考核、激勵、問責機制等視為影響基層干部行為的主要因素，認為激勵機制影響了基層干部的注意力分配，形成任務序列的輕重緩急排序[6]（p215-241），提出基層干部的名義達標、數字達標等差異化達標作為源自“大面上過得去”的考核機制和對易識別錯誤的可置信懲罰威脅機制[7]（p28-41），其采取“邀功”還是“避責”的行為策略取決于任務指標的清晰程度和問責的壓力程度[8]（p152-162）。三是結構主義的視角。該視角關注組織結構和人員特征對基層干部行為的影響，認為組織內的崗位結構設置、部門協調程度、組織資源以及人員身份的正式程度、受教育程度[9]（p62-80）、價值觀、專業素養[10]（p729-756）等都會影響基層干部個人的行為取向。

整體來說，學術界對基層干部應付式、湊合式作為的研究日益精深，為我們認識基層干部的行為邏輯提供了理論和實踐的透視窗口。但既有研究仍然停留在“動機—條件”的分析框架內，將基層干部視為受利益驅動的缺乏公共服務精神和職業榮譽感、使命感的理性經濟人，忽視了對治理場域這一特殊元變量的分析及其對基層干部個人行動取向的影響，同時傾向于將激勵、考核、問責等制度模式作為自主設計的結果并用以分析對基層干部行為的調試性效果，忽視了基層干部身份差異和工作場域的特殊性對激勵機制設計造成的實際困難，無法解釋為什么保持較高激勵的基層干部也會采取湊合式作為的行為模式，以及為什么具備較強責任心的基層干部同樣會遵循這種看似不負責任的行動取向。基于實證調研，本研究在融合現有分析視角的基礎上納入治理場域這一新的解釋維度，構建“行動者—場域—制度”的分析框架（見圖1），試圖形成對非公黨務工作者湊合式作為的完整解釋。

本文的經驗材料主要來源于筆者2020年7—9月在Y市G高新區黨工委管委會掛職鍛煉期間的觀察與訪談，具體包括兩類材料：（1）第一類是筆者于高新區兩新辦掛職期間獲取的發文資料和“兩新”組織相關臺賬信息。其中，發文材料共計41份，臺賬數據更新至2020年第二季度。（2）第二類是筆者于高新區兩新辦掛職期間與非公黨建所涉各類群體進行的訪談，具體包括區委組織部領導2人、其他區領導及同事5人、鎮街黨工委領導2人、鎮街組織委員及其他一線非公黨務工作者14人、企業主2人、企業黨組織書記和黨員18人。在第二類材料中單獨訪談32人，座談會7場，調研接待1場，有言論被記錄者43人。后文引用訪談材料中的觀點被多人提及，或多為同一群體認可并被其他群體理解，而非某位受訪者獨有的看法或感受。

二、湊合式作為與基層非公黨建困境

G高新區下轄兩鎮四街，包括ST鎮、ZM鎮、JL街道、FD街道、ZZ街道、LQ街道。據區兩新辦工作人員介紹，截至2020年6月底，該區有非公有制經濟組織16000余家，去除影子公司、空殼企業等，共有501家有固定場所、有一定規模、有10名以上員工的非公企業納入了“百日鞏固”臺賬統一管理。目前，高新區非公企業單獨組建黨組織82個，聯合組建黨組織34個，共覆蓋非公企業228家，黨組織覆蓋率45%，應建已建覆蓋率100%（見表1）。不僅遠落后于當地機關、村社區黨組織覆蓋率，甚至遠落后于2017年度全國非公有制企業黨組織覆蓋率水平73.1%①數據來源于中國共產黨黨內統計公報（不排除各地區統計口徑的差異）。。

為響應中央號召，全面提升非公企業中黨的組織和工作覆蓋率，Y市市委組織部及G高新區黨工委組織部將非公黨建作為基層黨建的中心工作重點部署，出臺了《非公有制經濟組織和社會組織黨建工作指導員選派管理辦法（試行）》《關于選派黨員干部到農村、非公有制經濟組織和社會組織擔任專職黨務工作者的通知》《關于開展區域性非公黨建試點工作方案》等系列文件，并將政策延伸至非公黨建末梢，在100%選派黨建指導員的基礎上給予非公黨建較大的經費支持，涉及新建黨組織的啟動經費劃撥、黨組織年度運作經費支持、黨群活動陣地建設經費保障、非公黨務工作者崗位津貼、企業黨費全額返還、企業黨建經費納入企業管理費用實行稅前列支等諸多內容。通過調研發現，與地方黨委的高度重視與積極作為相反，鎮街非公黨務工作者主要呈現出一種“湊合著辦”的行為模式，主要有以下表現：

表1：G高新區各鎮街非公黨務工作任務及人員配備

第一，忙而不動。如何在沒有權力的情況下做好黨建工作是非公企業黨建的最大難題[11]（p12-15）。由于非公企業產權屬于私人、外資或民營企業主，黨組織在企業中不具備人事任免、經費審批等任何決策權。加之鎮街組織口與非公組織缺乏管理關系與利益勾連，導致非公黨建工作缺乏具體抓手，即非公黨務工作人員無法形成對企業主、黨組織書記或在職黨員的利益牽制，并通過問責強制性推進黨建工作。因此，相較于機關、社區黨建，非公黨建對非公黨務工作人員的主動性、積極性和創造性要求更高。非公黨務工作者一方面需經常性下企業主動與企業主和企業黨組織書記溝通、做思想工作，宣傳和解釋相關政策，精準把脈企業生產經營狀況，找尋黨建與企業生產經營的利益契合點，讓企業主認識并切身感受非公黨建對企業秩序和企業成長的促進作用，減少黨組織嵌入和活動開展的阻礙；另一方面，由于非公組織黨務人才的匱乏，非公黨務工作者還需經常性下企業指導非公黨組織的日常建設。這就要求非公黨務工作者與企業主、企業黨組織書記和非公黨組織保持良性互動。然而，從調研了解的情況來看，高新區基層非公黨務工作者往往忙于“做作業”而不是“下企業”，多數時候都是在從事簡單的低技術勞動，如信息摸排與報表統計。除去每個季度的大型臺賬信息摸排和更新工作，G高新區鎮街非公黨務工作者平均每周需填報1—2個表格。信息填報與層層上報本是基層干部核心工作開展中從事的附帶性任務，旨在方便上級及時了解基層治理現狀。但為省時省事，G高新區鎮街非公黨務工作者往往通過電話方式獲取所需信息，甚至很多時候跑企業也純粹是為了獲取信息而非指導非公黨組織開展黨建工作，“層層催信息、層層報表格”逐漸取代思想宣傳和指導性工作成為非公黨務工作者的工作重心。這樣不僅降低了獲取信息的真實度，更失去了信任建構與政策宣傳的機會，不利于后期工作的開展。

第二，不推不進。基層干部創新性解決問題并積極推進任務和目標實現是國家機器高效運轉的前提條件。非公領域黨建的特殊性，更是對基層非公黨務工作者自主推進工作的積極性和創新性解決問題的能力提出了高要求。實證調研發現，在G高新區，鎮街非公黨務工作者普遍缺乏自主解決問題和推進工作的積極性，突出表現為只提問題不提供解決方案，甚至經常性擱置問題，上級不持續敦促推進并提供相關資源條件，下級一般不找尋資源并創造條件自主解決問題。以區域性黨建為例：為應付2020年一季度全市園區黨建拉練，G高新區工委組織部與兩新辦聯合印發《關于開展區域化非公黨建試點工作方案》（簡稱“《方案》”），擬在ZS工業園（與JL街道合署辦公）開展區域性非公黨建試點，并對總體目標、工作任務和相關要求做了明確說明。然而，自5月份黨建拉練過后半年時間，區域性非公黨建試點的推進近乎停滯。截至目前，黨建工作站既沒有掛牌也沒有配備人員，不能名正言順地下派任務和指揮工作，園區綜合黨委黨群服務中心的建設也未繼續推進。其間，區兩新辦主任多次敦促鎮街非公黨務工作人員加快推進園區綜合黨委建設，但后者總是以各種理由把問題拋給區里，而區兩新辦因為工作繁忙也沒有積極敦促并跟進解決問題，就這一事情雙方可謂處于“僵持”階段，尚未達成共同解決問題的合意，《方案》的許多設想和要求沒有實現，園區黨建依然停留在“美麗的計劃”階段。除卻區域化黨建，非公黨務工作者“不推不進”的“湊合式作為”還體現在行業黨建、商圈黨建、園區黨建等多個方面。如為了豐富非公黨建形式，全面提升非公黨建成效，G高新區近年正著力推進商圈樓宇黨建，打造“一樓一圈一特色”品牌，但截至目前，作為該區兩大商圈之一的DW商圈（下轄于ZZ街道）既未配備黨組織書記，也未組織開展黨的活動，僅黨群服務中心和紅色驛站的籌建問題，區兩新辦就與ZZ街道組織委員交涉多次，大半年過去方進行到選址階段。整體而言，G高新區基層非公黨務工作者的“等要靠”思想較為嚴重，向區里“要人”“要錢”“要方案”是鎮街非公黨務工作者解決問題的主要方式，并久而久之形成路徑依賴。

第三，低標準履職。著名的管理大師西蒙（Herbert A.Simon）曾經指出下屬擁有比上級更多的權力。上級只有三種權力：雇傭和解雇、晉升和降級、某種激勵性的獎勵，下級卻有辭職、罷工、怠工、只履行最低標準、只照字面意義執行工作以及履行職責等權力。其中，“只履行最低標準”就是非公黨務工作者湊合式作為的一種表現形式。在非公黨建開展過程中，非公黨務工作者這種以最低標準完成任務的行為旨在以最省力原則應付考核。如對于每季度的臺賬信息摸排，通過電話而不是更負責任的現場走訪排查、核實信息方式是G高新區各鎮街非公黨務工作者的常規做法：

一兩百家企業能怎么摸排，打電話唄。如果對方有建黨組織的意愿，我們再當面聊，但平時的季度信息摸排就是打電話。（20200728BY）

通常來說，完成任務的方式是多樣可選的，而完成任務的效果也因方式選擇的差異而大為不同。這種只履行最低表現的行為在組建聯合黨支部過程中體現得尤為明顯。從近15年G高新區“兩新”組織黨組織數量的年際變化可以看出，單建黨組織走勢線趨于平穩且在前十年與黨組織總量走勢線基本重合，自2017年區兩新辦成立以來，在黨組織全覆蓋的目標指引下，聯合組建黨組織數量迅速攀升，黨組織覆蓋企業數量實現了跨越式增長（見圖2）。

圖2：G高新區“兩新”組織黨組織數量的年際變化（2006年—2020年）

然而，G高新區通過組建聯合黨支部增加黨組織覆蓋率的同時并沒有帶來黨組織運作效率及作用發揮的明顯提升。從調研中了解到，G高新區聯合黨支部空轉現象嚴重，絕大部分聯合黨支部既沒有開展黨員教育活動，也沒有組織發展黨員，部分聯合黨支部甚至連黨組織書記都是缺位狀態。ZM鎮組織委員表示：

上季度為了提升覆蓋率應付考核，區里面要求我們建聯合黨支部，目前基本處于空轉狀態，沒人、沒錢、沒活動。（20200831LYJ）

由于體量龐大且黨建工作缺乏抓手，非公黨建相較于機關、社區、國企黨建存在明顯的難度。要將非公黨建做實、做出成效、做出特色，對非公黨務工作者的積極性、主動性、創造性的要求也更高。實踐中，G高新區各鎮街非公黨務工作者“不忙不動”“不推不進”“低標準履職”等湊合式、應付式作為導致黨組織空轉現象嚴重，行業黨建、區域化黨建推進緩慢，黨建與生產經營“兩張皮”現象突出，非公黨建這一政企互動與黨群互動的組織化、制度化平臺運轉失調，最終使得非公黨組織整體呈現出有形的低覆蓋狀態，既不利于強化非公企業對政黨的認同和支持，也不利于企業秩序的重塑和企業治理結構的優化。

三、行動者—場域—制度：湊合式作為的原因分析

非公黨建搭建了政企互動的組織化、制度化平臺，是國家與社會雙向賦能的中國實踐。于執政黨而言，黨組織嵌入非公企業可以延伸黨的治理網絡以實現國家權力的“組織性”在場，并通過政黨回歸社會擴大非公企業和工人群眾對政黨的認同與支持。于非公企業而言，非公黨建能夠強化非公企業的政治聯系以拓寬企業獲取信息資源與政策支持的渠道，并通過常態化教育強化黨員的責任意識和擔當精神進而促進企業生產力的提升。然而，這一雙向賦能戰略在實踐中并未實現其良好初衷，究其緣由關鍵在于作為戰略貫徹執行的關鍵群體——基層非公黨務工作者的湊合式作為取向。在筆者看來，基層非公黨務工作者的該行動取向主要跟以下因素相關。

（一）行動者：人力十分有限的非公黨務工作群體

組織人事是反映基層治理的一個重要剖面，若離開人事單來看制度，則制度只是一條條的條文，似乎干燥乏味，無可講[12]（p1）。非公黨務隊伍的戰斗力是非公黨建做出成效的基本保證，受人員招用入口、學歷水平、隊伍結構（主要指性別和年齡結構）、人員流動率等多方面因素的影響。高新區鎮街層面的非公黨務工作隊伍呈現以下幾方面的特征：

第一，學歷水平整體偏低。目前，G高新區除YC外，兩鎮四街和JKC都是聘用人員具體負責非公黨務工作，并且幾乎都有公益性崗位人員，尤其是ZZ、ZM、LQ、FD、JKC的隊伍配備中全由公益性崗位和社區借調人員組成（見表2），以大專和本科學歷為主。其中，JKC新入職的非公黨務工作者甚至不是黨員，也不熟悉黨建業務。據區兩新辦工作人員反映，鎮街報上來的材料經常出錯，其中固然有部分非公黨務工作者態度不端正、工作不認真的因素存在，但也不乏有個人能力的問題。ZZ街道非公黨務工作者坦言：

我就一個大專水平，就是改不來材料，達不到兩新辦的標準我也沒辦法，真的不是我不愿意，我就只有這個水平，如果我學歷高，材料寫得好，我也不會待在這里拿著兩千多一月的工資了是吧。（202008ZXY）

FD街道組織委員也表示：

人員素質確實是一個問題，我們辦公室就3個人，包括我、一個公益性崗位FHM和一個社區借調人員XFW，FHM對表格就是天生的不敏感，怎么教都教不會，真的不是他態度不認真，而XFW就一個大專學歷，寫不來材料，目前我就只能讓他倆交叉著做。（202007MX）

第二，人員流動性強。目前，G高新區各鎮街非公黨務工作隊伍中具體從事相關工作年限超過2年的人數不足30%，其中ZM鎮、ZZ街道和JKC的非公黨務工作者從事相關工作不到1年，目前仍在學習階段（見表3）。這種人員的高流動性特征主要源自以公益性崗位人員為主的非公黨務隊伍配備模式。公益性崗位人員聘期只有3年且逾期往往不得續聘①聘用期后只有表現十分優秀的單位才會自主長期聘用，但這種概率非常低，往往是單位口頭激勵其干事的一種策略。目前G高新區鎮街尚未有單位自主續聘原公益性崗位人員的實例。，這就導致很多非公黨務工作人員業務剛上手就離職了，而且從調研了解的情況來看，聘用的公益性崗位人員當前幾乎都在備考公務員、事業單位以及區聘專業技術人才崗位，只是將非公黨建作為一項過渡性、臨時性的工作，一旦考上就會隨時離開。人員的高流動性，導致該區非公黨務崗位“新手”多、“老人”少，經驗累積效應與信任建構關系不明顯，工作效率不高且缺乏創造性。

表2：G高新區各鎮街非公黨務工作隊伍配置情況

表3：G高新區各鎮街非公黨務工作隊伍從事相關工作年限

第三，人員身兼數職。目前G高新區從區里到鎮街，負責非公黨建的工作人員普遍承擔了大量非公黨務工作。鎮街層面，目前只有ST鎮和ZM鎮各配備了一名專職，其中ZM鎮專職做非公黨務的工作人員目前正在休產假（公益性崗位，已工作2年）。在“互聯網+黨建”發展滯后的現實情境下，摸排、填表等簡單低技術工作就占用了大量時間，這就導致區鎮兩級非公黨務工作者多數時間在忙于“做作業”而不是“下企業”。

非公黨務工作者群體的戰斗力受其規模、智識、穩定性以及結構合理性的影響，是決定基層非公黨建開展質效的關鍵性要素。學歷水平偏低、人員身兼數職、隊伍流動性大嚴重弱化了G高新區非公黨務工作者隊伍的戰斗力。繁重的非公黨建任務與十分有限的隊伍戰斗力成為催生基層非公黨務工作者“湊合式”作為的重要原因。由于人員流動性大難以形成經驗積累，絕大部分非公黨務工作者都在探索學習過程中，而受限于學歷水平的個人學習能力又進一步延長了這一探索過程。同時，身兼數職、忙于“做作業”的工作狀態在消耗有限精力的同時也時常阻斷學習機制的功能發揮。正是能力、精力、經驗的缺乏使得基層非公黨務工作者在開展黨建工作過程中只能“湊合著辦”，應付考核和完成“作業”本身已然頗具挑戰性。

（二）場域：碎片化的權威與不可控的績效

組織行為容易受到組織場域的影響，在不同的工作場域，基層干部的行為表現亦有差別。非公黨建是基層黨建的一個特殊場域。這種特殊性主要表現在人員難進入、尺度難把握、成效難凸顯三個方面。

一是人員難進入。非公企業黨建的最大難題是在缺乏黨建抓手和利益勾連的情況下如何做好黨建工作。盡管《中國共產黨支部工作條例（試行）》（簡稱“《條例》”）明確規定：“企業、農村、機關、學校、科研院所、社區、社會組織、人民解放軍和武警部隊連（中）隊以及其他基層單位，凡是有正式黨員3人以上的，都應當成立黨支部。”但是對于“應當成立黨組織卻沒有成立或沒有按要求開展活動”這一違反黨內法規的行為，《條例》和《黨章》都沒有對應的罰則，因而本質上系屬“倡導性規定”或者“原則性規定”，與“強制性規定”相比，仍然存在一定的彈性解釋空間。因此，基層黨委很難以此為依據強迫各領域開展黨建工作。但是在實踐中，某些領域的基層黨建如機關、社區黨建因為有“權力—利益”關系加持而不受該非強制性條款的影響，即國家掌握了機關和社區黨組織書記、在編機關黨員的晉升、獎金和津補貼發放決定權，后者若不服從相關單位部門的管理可能招致利益受損。非公企業則不同，一方面，非公企業產權屬于私人、民營或外資企業主，黨組織不具備任何決策權限。另一方面，黨不是賦予非公企業合法性的唯一主體甚至不必然是最重要的主體，鎮街組織口與非公組織缺乏直接的管理關系與利益勾連，前者無法對后者形成強而有效的影響力。這就使得非公黨建工作缺乏具體抓手，即非公黨務工作人員無法通過問責企業主、黨組織書記或在職黨員強制性推進黨建工作。這就造成了非公黨務工作人員介入企業開展黨建工作的實際困難，而要將非公黨建做好更是難上加難。正如某街道組織委員所言：

非公黨建工作很難打開局面，尤其是餐飲業等服務行業，很多時候我們連商家的門都敲不開。我們又給不了他們實實在在的利益，人家就做自己的小生意也靠不上我們，黨建的榮譽稱號遠遠頂不上行業協會給的一個“十佳餐飲”稱號。（20200806KXX）

二是尺度難把控。黨建工作不能影響企業的正常生產經營是非公黨務工作人員開展工作的首要原則。這就要求非公黨務工作者須嚴格把控介入尺度。一方面，逐利是企業的本質屬性，雖然有學者提出“黨建也是生產力”[13]（p1-24），但多數時候這句話的邏輯關系恰恰相反。只有經營好、生產力高的企業才有時間、能力和資本將黨建做強、做出特色，進而真正實現凝聚員工、拓展業務圈、強化政治聯系等功能。而對于絕大多數后期建黨組織的中小企業，采取黨組織嵌入重構企業組織結構的行為往往是迫于制度環境的壓力，更多地具有儀式性的特征[14]（p172），其開展黨建的意愿明顯弱于規模以上企業。非公黨務工作者在開展非公黨建工作中須嚴格把控介入程度，一旦介入過深，必然招致企業積極或消極的抵抗，更不利于自身后期工作的開展。以下是某位鎮街非公黨務工作人員的口述：

我們一般是在企業自己提出想建黨組織后才去和企業負責人當面交流相關事宜，包括建黨組織的流程以及如何發展黨員、開展活動等。而且每次力求簡潔，不耽誤企業負責人及相關工作人員的時間，并告訴他們如果有需要，可以隨時聯系我，平時的話不會占用他們太多時間，這樣也更有利于后期工作的開展。（20200730WWH）

另一方面，《關于加強和改進非公有制企業黨的建設工作的意見（試行）》提出，非公黨建是增強黨的階級基礎、擴大黨的群眾基礎、夯實黨的執政基礎、引導非公有制經濟健康發展、構建和諧勞動關系等的需要，進一步明晰了新時代非公黨建的戰略功能。那么，促進企業健康發展，至少不構成對企業正常生產經營的阻礙就是該戰略功能充分實現的前提和應有之義，否則就背離了非公黨建工作開展的初衷和精神宗旨。這一方面要求非公黨務工作人員創新性開展工作，挖掘黨建與企業生產經營的利益契合點，實現二者的有機融合與雙向互動；另一方面要求非公黨務工作人員嚴格把控介入的深度與廣度，避免黨建工作影響企業正常生產經營，消減黨建的吸引力與影響力。

事實上，要把握合適的尺度是高難度且不易操作的，一者在于黨內法規、黨的規范性文件以及基層黨委印發的系列文件對此尚沒有一個明確的規定；二者在于合適的介入程度受企業規模、黨員人數、企業主開展黨建工作的意愿等多方面因素的影響，非公黨務工作人員很難把握。因此，其最省力且最保險的做法就是以最低標準完成任務，進而在工作完成的基礎上實現對非公企業的最小介入。

三是成效難凸顯。非公企業產權屬于民營企業或外資企業主，企業黨組織書記作為企業職工，其待遇、升遷均受制于前者而非地區或國家財政。因此，企業主的態度較之企業黨組織書記和基層非公黨務工作者更能對非公黨建的績效造成決定性影響。這種績效的不確定性導致基層黨務工作者的努力程度與績效產出之間不成正比，即在推進非公黨建過程中，基層非公黨務工作者不是主觀上越努力就會越有成績。雖然客觀上存在通過非公黨務工作者自身努力改變企業主思想的可能性，但以更大可能性存在的是非公黨務工作者可能因進入過深、干預不當影響企業的正常生產經營而招致企業主的厭惡。

另外，非公黨建績效的辨識度相對較低。一般而言，既定可測的指標是最易達到的，如“100%選派黨建指導員”“黨員人數超過3人的100%單建黨組織”，或是公認的無論如何也無法達到并被上級默許合格的，如“指導員每月至少到兩新組織參加組織生活、開展指導1次”①G高新區的黨建指導員由區鎮選派，絕大部分為鎮街在職黨員干部尤其是兩委班子兼任，因為本職任務飽和度高且激勵機制欠缺，非公黨務工作者很難向其下派任務并指揮工作。。而一些不便或是不能量化的指標諸如“流動黨員得到有效管理”“黨建指導員發揮作用顯著”“黨的組織生活正常化規范化開展”是主觀評測的、模糊化進而有解釋和抗辯空間的。要凸顯非公黨建績效毫無疑問需從這類指標著手，但因考核指標難以清晰反映并清楚分辨不同非公黨組織的運作績效，因此非公黨務工作者要彰顯個人績效、清晰化拉開距離就要以明顯優勢或絕對優勢勝出。在這種績效差異不顯著的情況下，基層黨務工作者在完成基本的考核任務后，若想獲得更多的成績，則需要加倍地付出，而這種加倍付出同樣可能適得其反。由于績效的不確定性以及績效的低辨識度，基層非公黨務工作者積極作為的意愿不強，普遍傾向選擇“60分萬歲”，即滿足于大體完成基本考核任務的“湊合式作為”取向。

（三）制度：“弱激勵—弱問責”的機制設計

赫茨伯格（Frederick Herzberg）的“激勵—保健”雙因素理論將組織激勵劃分為兩類不同功用的因素，其中保健因素是引起員工不滿的因素，主要涉及工資水平、福利待遇、工作環境、人際關系等；激勵因素是使員工滿意的因素，主要包括個人成長、工作成就、領導賞識、發展前途等。赫茨伯格認為改善保健因素只能消除員工的不滿情緒，而激勵因素的改善則可以激發員工的工作熱情和積極性[15]（p118）。從調研中了解到，G高新區非公黨務工作人員分為有編和無編兩類群體，前者主要是各鎮街的組織委員，負責基層黨建的領導指揮工作，后者主要為各鎮街具體從事非公黨務工作的非在編人員。分析兩類群體的激勵考核機制設計發現，G高新區非公黨務領域普遍存在組織激勵不足并由此導致的低強度問責問題，整體呈現出一種“弱激勵—弱問責”的制度模式，并因為人員身份差異存在略微不同。

無編群體：沒有“胡蘿卜”也沒有“大棒”。績效與待遇緊密掛鉤是組織激勵的基本原則。然而，在G高新區，非公黨建年終考核的結果運用與絕大多數具體從事該工作的無編非公黨務工作者幾乎沒有關聯，績效與待遇脫鉤問題嚴重（見表4）。以ST鎮為例，該鎮配備有2名非公黨務工作人員，各有1名專職和非專職的非公黨務工作者，WWH是G高新區人才中心聘用的專業技術人才，2013年入職，月收入3700元，至今7年薪酬未變，在年中考核中多次獲得優秀但從未獲得任何績效獎金，且直到2018年單位才開始為其繳納住房公積金。LWF（非專職）是ST鎮聘用的公益性崗位，月收入2900元，無住房公積金。與此同時，這兩位聘用人員的工會福利只有正式員工的一半，下企業指導、檢查黨建工作也沒有車費、油費補貼，既沒資格獲取鎮街年終黨建單項獎，也未獲得過其他任何形式的獎金和津補貼（見表5）。

表4：G高新區各鎮街非公黨務工作人員的激勵考核情況

表5：ST鎮非公黨務工作者福利待遇和激勵設置情況

整體而言，G高新區占絕大比例的無編非公黨務工作人員政治上、物質上、精神上的激勵（休假）都非常有限。尤其是公益性崗位群體，因為薪酬和福利待遇低，對工作本身存在不滿情緒，且往往被繁重的日常工作束縛，參與培訓交流和下企業實際指導的機會較少，個人成長空間非常有限。為激勵這部分群體努力工作，部分鎮街組織委員往往給予他們聘用期滿后安排到社區，或利用個人關系網安排其他去處等諸多“口頭承諾”，區兩新辦也表示在G高新區招聘專業技術人才時可重點推薦。但實踐中這些“口頭承諾”難以形成穩定預期，激勵效果并不明顯。此外，低水平的保健因素與激勵因素的缺失也導致考核、問責流于形式，最終形成一種“無胡蘿卜—無大棒”的激勵模式。

在編群體：確定的“胡蘿卜”與虛置的“大棒”。在G高新區，五個單項獎的設置是激勵在編人員的主要方式。與非公黨務相關的基層黨建單項獎是對各鎮街基層黨建工作開展實效的物質性激勵①黨建單項獎所有的在編人員都有，獎金與工資掛鉤，一般都在1萬元以上。，實踐證明這是一種相對“弱激勵”設置：一是黨建單項獎的獲取依據是在編人員的身份，并非基層黨務工作者工作性質賦予的專屬獎勵，績效與待遇脫鉤問題較為嚴重；二是黨建單項獎只有基層黨建年終考核連續三年排末尾的鎮街才會被扣除，且在實踐中存在周轉的余地。G高新區兩新辦主任表示：

基層黨建年終考核規定的是連續三年排在末位的鎮街，將扣除當年的黨建單項獎。但是至今還沒有出現過有鎮街因為黨建考核三年連續墊底的情況，區里總是會想辦法調動調動的。反正高新區考核的大棒一直高懸在頭頂，從來沒有砸下來過。（20190811LYW）

與無編群體不同，各鎮街組織委員的激勵手段更為多元。與物質方面的相對“弱激勵”并存的還有政治晉升方面的激勵。對在編的基層干部而言，謀求政治晉升是其核心追求，無論是否存在其他類型激勵，該激勵方式將持續發揮激勵作用，盡管“科級天花板”效應[16]（p186-199）的存在大為弱化了該激勵作用的發揮。此外，由于具備體制內的編制，有較為優渥的工作環境、待遇保證和社會地位，在編群體對本職工作一般沒有不滿情緒，因而在“弱激勵”的制度設計下其工作積極性仍能夠維持在較高水平。考慮到具體從事非公黨務工作的人員絕大部分都是無編群體，待遇整體偏低且激勵手段十分有限，調動其工作積極性存在實際困難。因此，G高新區對各鎮街組織委員負責的非公黨建領域普遍采取口頭批評這一“弱問責”模式，這也是該區考核的“大棒”高懸不落的主要原因。

赫茨伯格的“激勵—保健”雙因素理論要求一個組織不僅要通過保健因素的提供和改善維持成員的一般工作水平，而且要通過激勵因素的設置與優化激勵成員自主、積極、高標準完成任務。通過對無編和有編兩類非公黨務工作人員的激勵、考核、問責機制分析可以發現，G高新區為非公黨務工作群體提供的激勵因素十分有限且不甚合理，整體呈現出一種“弱激勵—弱問責”的制度模式，且這種“弱激勵—弱問責”的制度模式不完全是其自主選擇或設計的結果，而是基于有限資源以及人員特征和任務特征的無奈之舉，尤其是基層干部的身份差異、非公黨建績效的不確定性和低辨識度嚴重阻礙了激勵考核這一指揮棒的作用發揮。身份是政府內的權力權限、資源分配能力等的體現，身份差異的直接影響是不同人員的工資收入、考核獎勵、職位晉升等方面的差異[17]（p105-113）。在G高新區，除負責指導非公黨務工作的鎮街組織委員外，具體從事非公黨務工作的均為聘用人員和借調人員，這些聘用和借用人員既沒有行政或事業編制，無法享受正式員工的福利待遇，又沒有實現市場化管理，不能依據個人績效評定薪酬。聘用人員任務重、歸屬感和獲得感低成為制約各鎮街非公黨務工作隊伍工作積極性的頭號因素。

綜上分析可以看出，基層非公黨務工作者的湊合式作為取向是群體自身的特征、工作場域的特殊性、激勵和問責機制設計合力造成的結果。一方面，基層非公黨務工作者數量少、學歷水平整體偏低、身份差異大、流動性強且普遍身兼數職等的特征，大大弱化了該群體的戰斗力水平。另一方面，非公黨建是基層黨建和社會治理的特殊場域，由于缺乏利益契合點，較之招商引資、綜合治安、社會事務，甚至機關、村社區等其他基層黨建領域，存在權威介入難、進入尺度把控難、黨建成效凸顯難的現實困境，十分有限的隊伍戰斗力與超常高難度的任務要求是催生基層黨務工作者湊合式作為的主要原因。此外，“弱激勵—弱問責”的制度設計弱化了基層黨務工作者的積極性，在進一步助推湊合式作為的同時，也為該行為的持續存在提供了可能條件，是非公黨務工作者從“湊合著辦”的態度向真實行為轉變的觸發機制。

四、結論與討論

對黨政組織與國家治理的理解需回歸對官員行為的理解，尤其是對作為連接黨委政府與普通公民的中間人、兼具國家代理人和社會代理人雙重身份的基層干部行為的理解。既有對基層干部湊合式、應付式作為的研究主要從利益偏好、激勵機制、問責強度等角度展開，仍未脫離“動機—條件”的傳統分析框架。本研究回到基層治理的鮮活場景，在原有分析框架中引入“治理場域”這一特殊元變量，并在實證調研的基礎上構建“行動者—場域—制度”的分析框架，形成對基層非公黨務工作者湊合式作為的全景分析。研究發現，基層非公黨務工作者湊合式作為是群體自身的特征、工作場域的特征、激勵和問責制度設計合力造成的結果，且這三方面的因素構成一個有機體系并非孤立發生作用。其中，戰斗力十分有限的非公黨務群體、進退兩難的特殊治理場域和弱激勵的制度設計是非公黨務工作者形成“湊合著辦”的態度和行為傾向的主要原因，而弱問責壓力則是促使這一態度向真實行為轉變的觸發機制和可能條件。以上分析具體可歸納出三條經驗性結論：

（1）基層干部工作隊伍自身的特征包括人員的組成結構、身份差異、流動性或穩定性大小，以及任務集中程度等，是基層干部行為取向的關鍵影響因素，隊伍戰斗力與任務負荷差異懸殊必然催生基層干部的湊合式作為。

（2）不同治理場域黨政權威的滲透或介入程度存在差異，造成工作任務開展的難易之別，主要表現為介入的難易程度及介入尺度把控的嚴格程度。任何組織既要關注技術環境，不斷提升效率與競爭能力，又要關注制度環境，提升合法性與生存能力。而誰賦予組織合法性決定誰的權威更能夠影響組織的行為決策。在非公組織尤其是餐飲業，行業協會是其合法性賦予的最重要的主體，這在很大程度上影響了黨政權威的介入，構成基層干部開展工作的實際阻礙。

（3）盡管制度設計相較于行動者、場域最具調試性，但在基層多重治理任務與有限治理資源的沖突下，這種調試性涉及基層黨委政府對系列價值的考量與平衡。因此，在肯定激勵考核機制的指揮棒作用的同時，不能過分夸大其在調動基層干部行為積極性方面的功效。實踐中“弱激勵—弱問責”這一看似明顯不合理的機制設計往往隱約透露著基層政府的無可奈何。人才、資源的有限性、治理任務的復雜性和工作場域的特殊性都限制了基層政府對激勵、考核和問責機制的自主選擇。

在傳統的“動機—條件”分析范式下，轉變基層干部應付式、湊合式作為取向，提升其干事積極性和主動性的渠道無外乎培育基層干部的公共服務精神，以及建筑在該精神上的職業榮譽感和使命感，完善激勵考核機制并強化問責壓力。這種內引和外壓相結合的方式在誘導形成負責任公共行為的同時，忽視了對工作場域的探討，以及通過政策創制為負責任的公共行為提供良好制度環境的努力。具體到基層非公黨務工作者湊合式作為的行為轉向，我們可以形成以下反思：一是如何在防止裙帶關系的同時賦予基層黨委在選配非公黨務工作者隊伍方面更大的自主性，通過高素質、專業化、穩定性的人員選聘與培養強化非公黨務隊伍戰斗力。二是如何充分發揮行業協會、行業黨組織和其他社會組織的功能，通過黨政權威、行業組織權威和其他社會權威的有機結合破解基層治理權威的碎片化，減少鎮街非公黨務工作者介入非公組織開展黨務工作的阻抗作用。三是如何立足基層干部身份差異的現實制定一套與正式在編人員平行的組織激勵系統，真正實現對專業技術人才和公益性崗位兩類非在編群體的激勵與考核。