“十四五”時(shí)期養(yǎng)老工作需重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問題

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)民生調(diào)查”課題組

提 要：隨著近些年對(duì)養(yǎng)老工作重視程度的不斷加大，我國(guó)居民的養(yǎng)老生活保障和養(yǎng)老設(shè)施及服務(wù)建設(shè)取得了明顯進(jìn)步，老年人呈現(xiàn)出更高的生活滿意度水平。但與此同時(shí)，由于多方面因素影響，養(yǎng)老工作仍面臨一些亟待解決的突出問題。2020年中國(guó)民生調(diào)查結(jié)果顯示，強(qiáng)化養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障、改善老年健康服務(wù)內(nèi)容以及充實(shí)養(yǎng)老照料體系是居民在養(yǎng)老中較多關(guān)注的三個(gè)方面，也是“十四五”時(shí)期需要盡快加以完善的重點(diǎn)領(lǐng)域。

2020年中國(guó)民生調(diào)查中，51896名電話調(diào)查受訪者中60歲及以上的老年人5054人，入戶調(diào)查11314戶對(duì)象家庭中包括43741位家庭成員，其中60歲及以上的老年成員8750名。在11314位入戶調(diào)查受訪者中，60歲及以上的老年人3548人，占全部受訪者的31.4%。基于上述數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，隨著近些年養(yǎng)老工作的推進(jìn)，老年人生活保障進(jìn)一步改善，全社會(huì)為老服務(wù)水平也在穩(wěn)步提升，老年人呈現(xiàn)出更高的生活滿意度水平，但與此同時(shí)，由于多方面因素影響，養(yǎng)老工作仍面臨一些亟待解決的突出問題。入戶調(diào)查問卷分析顯示，消除居民養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)擔(dān)憂、做實(shí)上門醫(yī)療服務(wù)以及擴(kuò)大老年生活照料供給，是當(dāng)前養(yǎng)老工作中有待解決的三個(gè)核心問題。“十四五”時(shí)期，亟須針對(duì)上述問題制定綜合應(yīng)對(duì)措施。

一、近些年養(yǎng)老工作取得了明顯進(jìn)步，老年人的生活滿意度更高

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著近些年各方對(duì)養(yǎng)老工作重視程度的不斷加大，我國(guó)居民的養(yǎng)老生活保障和養(yǎng)老設(shè)施及服務(wù)建設(shè)取得了明顯進(jìn)步。

在養(yǎng)老生活保障方面，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率持續(xù)保持在較高水平。調(diào)查中參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的比例合計(jì)98.0%，參加商業(yè)醫(yī)療險(xiǎn)的比例為1.2%，沒有任何醫(yī)療保險(xiǎn)的比例為1.2%。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的合計(jì)90.9%，中斷繳費(fèi)的比例合計(jì)3.3%，有商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為0.9%，有企業(yè)年金的比例為0.1%，沒有任何養(yǎng)老保險(xiǎn)的占5.7%。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍持續(xù)保持高位的同時(shí)，保障水平也在不斷提升。在醫(yī)療保障方面，在將高血壓、糖尿病等老年人常見病門診用藥納入醫(yī)保報(bào)銷范圍的同時(shí)，醫(yī)保異地就醫(yī)直接結(jié)算進(jìn)一步推進(jìn)。同時(shí)，不少地區(qū)還進(jìn)一步提高了醫(yī)保報(bào)銷比例和報(bào)銷費(fèi)用總額。在養(yǎng)老保障方面，城鎮(zhèn)職工退休人員養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)了16連漲，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月水平也在2020年從88元調(diào)整至93元。這些措施的推進(jìn)，進(jìn)一步提升了老年人的生活保障水平。

在政府加大投入和社會(huì)力量共同參與的背景下，養(yǎng)老設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)也取得了明顯進(jìn)展。調(diào)查顯示，一方面，社區(qū)的硬件設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)有所進(jìn)步。當(dāng)前，社區(qū)/村莊中有專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員的比例為15.4%，定期為老年人舉辦各類文化娛樂活動(dòng)的比例為29.0%，有老年就餐、送餐服務(wù)的比例為6.5%。另一方面，面向老年人的醫(yī)療服務(wù)進(jìn)步明顯。截至目前，為有慢性病的老年人定期提供上門檢查的比例為36.8%；為老年人提供上門醫(yī)療服務(wù)的比例為25.1%。此外，社區(qū)有志愿者上門開展慰問關(guān)懷服務(wù)的占14.2%。

但要注意的是，城鄉(xiāng)之間在養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)發(fā)展水平上依然存在明顯差異。總體上，農(nóng)村的養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)的發(fā)展水平更低，社區(qū)/村莊養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)空缺的比例在城鎮(zhèn)為21.7%，農(nóng)村為25.3%。在配備專業(yè)養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)機(jī)構(gòu)或人員、定期為老年人舉辦各類文娛活動(dòng)、老年就餐以及志愿者上門這四個(gè)領(lǐng)域，城鎮(zhèn)的發(fā)展都明顯好于農(nóng)村；但在就醫(yī)服務(wù)中，農(nóng)村的狀況更好，無(wú)論是對(duì)有慢性病的老年人定期上門檢查，還是為老年人提供上門醫(yī)療，農(nóng)村的發(fā)展水平都要高于城鎮(zhèn)（圖1）。

近些年持續(xù)推進(jìn)的養(yǎng)老工作，大大提升了老年人的生活滿意度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相比非老年人，老年人對(duì)生活滿意度和近些年生活改善程度的評(píng)價(jià)更高。電話調(diào)查中，在對(duì)當(dāng)前自己生活滿意度的評(píng)價(jià)上，選擇“非常滿意”、“比較滿意”和“一般”的比例，老年人中分別為29.3%、38.8%和24.6%，非老年人中分別為20.4%、38.9%和31.5%。在對(duì)近些年自己生活改善程度的滿意度上，選擇上述三者的比例，老年人中分別為19.8%、22.8%和40.4%，非老年人中分別為14.1%、22.2%和36.7%。入戶問卷調(diào)查中，針對(duì)自己家庭目前生活狀況，表示“不太滿意”或“很不滿意”的比例，在受訪者為老年人的家庭中合計(jì)為8.4%，明顯低于受訪者為非老年人家庭中12.2%的比例。

二、當(dāng)前養(yǎng)老領(lǐng)域的問題主要集中于三個(gè)方面

盡管老年人對(duì)生活具有較高滿意度，但電話調(diào)查和入戶調(diào)查也顯示出養(yǎng)老工作中依然存在一些亟待解決的突出問題。綜合分析顯示，強(qiáng)化養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障、改善老年健康服務(wù)內(nèi)容以及充實(shí)養(yǎng)老照料體系是居民在養(yǎng)老中較多關(guān)注的三個(gè)方面，也是“十四五”時(shí)期需要盡快加以完善的重點(diǎn)領(lǐng)域。

（一）六成左右的受訪者擔(dān)心沒錢養(yǎng)老，未進(jìn)入老年期的居民對(duì)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障的擔(dān)心程度更高

當(dāng)前，我國(guó)老年人的收入來(lái)源多元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金、家庭贍養(yǎng)、工作收入是當(dāng)前已進(jìn)入老年期居民經(jīng)濟(jì)生活的主要依靠；在尚未進(jìn)入老年期的受訪者中，養(yǎng)老金、家庭贍養(yǎng)和儲(chǔ)蓄成為個(gè)人預(yù)期老年經(jīng)濟(jì)生活的三個(gè)主要依靠。隨著對(duì)養(yǎng)老問題的日益重視，越來(lái)越多的居民開始考慮增加儲(chǔ)蓄以應(yīng)對(duì)老年生活。

在老年人的主要經(jīng)濟(jì)依靠上，城鄉(xiāng)差異明顯。相比城鎮(zhèn)，當(dāng)前已進(jìn)入老年期的農(nóng)村居民更少依靠養(yǎng)老金，更多依靠?jī)号狆B(yǎng)和工作收入（表1）。在尚未進(jìn)入老年期的農(nóng)村居民中，雖然預(yù)期依靠?jī)?chǔ)蓄的比例也在上升，但低于城鎮(zhèn)居民的增長(zhǎng)幅度。此外，尚未進(jìn)入老年期的農(nóng)村居民更寄希望于年老后由兒女提供經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)，預(yù)期屆時(shí)家庭贍養(yǎng)作為主要經(jīng)濟(jì)依靠的比例高達(dá)39.0%，大大高于已進(jìn)入老年期農(nóng)村居民中25.5%的比例。

對(duì)于未來(lái)是否擔(dān)心無(wú)錢養(yǎng)老，老年人受訪者中表示“非常擔(dān)心”、“比較擔(dān)心”或“有點(diǎn)兒擔(dān)心”的比例合計(jì)57.4%，尚未進(jìn)入老年期受訪者中這一比例為62.5%，差異明顯。這一結(jié)果顯示：一方面，相當(dāng)多的居民依然擔(dān)心沒錢養(yǎng)老；另一方面，尚未進(jìn)入老年期的居民對(duì)沒錢養(yǎng)老的擔(dān)心程度更高。

尚未進(jìn)入老年期的居民更擔(dān)心未來(lái)的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障，主要有兩方面原因。第一，近年部分地區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老金當(dāng)期收不抵支的情況并被廣泛報(bào)道，由此引發(fā)了一些居民對(duì)未來(lái)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障的擔(dān)憂。第二，近些年勞動(dòng)力市場(chǎng)也在發(fā)生顯著變化，包括網(wǎng)約車司機(jī)、速遞員等在內(nèi)的新業(yè)態(tài)就業(yè)群體在持續(xù)增加。相比傳統(tǒng)就業(yè)人員，這些新業(yè)態(tài)就業(yè)人員的社會(huì)保障通常更不完善，由此引發(fā)這些就業(yè)群體對(duì)未來(lái)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障更大程度的擔(dān)憂。

隨著人口老齡化程度加深，近些年一些國(guó)家開始加大旨在擴(kuò)大老年期勞動(dòng)收入的改革。在這方面，我國(guó)還有很大的改善空間。入戶調(diào)查顯示，當(dāng)前我國(guó)60歲及以上老年人中有工作的比例合計(jì)42%。但從就業(yè)類型看，86%為務(wù)農(nóng)或相關(guān)工作。這表明，當(dāng)前老年期的勞動(dòng)參與主要以農(nóng)村地區(qū)老年人繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)為主。在城鎮(zhèn)地區(qū)，60歲及以上老年人繼續(xù)工作獲取收入的比例十分有限。

（二）半數(shù)老年人存在健康問題，上門醫(yī)療服務(wù)仍是最突出需求

對(duì)11314戶受訪家庭中8750位老年人的健康狀況分析顯示，老年人中有各種健康問題的比例為51.1%，且不少老年人同時(shí)患有多種疾病。從患慢病情況看，高血壓、骨關(guān)節(jié)病和糖尿病位列前三，近半的老年人患有高血壓（圖2）。

慢性病多發(fā)決定了老年人對(duì)醫(yī)療服務(wù)具有較強(qiáng)需求。從最需要發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容看，雖然近些年居民期望能夠發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容更加多元，城鄉(xiāng)之間也存在不同，但上門醫(yī)療和居家健康監(jiān)測(cè)緊急救助依然是當(dāng)前居民最希望發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，且這一需求在農(nóng)村地區(qū)更為迫切（圖3）。

研究發(fā)現(xiàn)，兩方面原因直接導(dǎo)致了居民對(duì)發(fā)展上門醫(yī)療有著迫切需要。一方面，隨著年齡增長(zhǎng)，老年人中行動(dòng)不便甚至半失能、失能現(xiàn)象逐漸增多，到醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)變得越來(lái)越困難。另一方面，現(xiàn)有的住房條件也使不少老年居民無(wú)法離家就醫(yī)。入戶調(diào)查顯示，我國(guó)居民當(dāng)前居住的各類樓房①中，有電梯的比例僅為10.9%，而老年人入住的小區(qū)建筑年代通常更早，有電梯的比例更低，僅為8.6%。即使僅考慮城鎮(zhèn)地區(qū)，各類樓房中有電梯的比例也僅為17.5%，老年人所住樓房中有電梯的比例為13.3%。老年人所住樓房缺少電梯，成為行動(dòng)不便的老年人自我外出就醫(yī)的現(xiàn)實(shí)障礙。

（三）生活照料人手不足問題日漸凸顯

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，老年人中因生病、殘疾或衰老導(dǎo)致生活部分不能自理或完全不能自理的比例合計(jì)6.4%，日常生活中需要照料服務(wù)的受訪者占14.2%。對(duì)所需照料內(nèi)容的分析顯示，在需要照料的人中，需要幫助做飯的占68.0%，需要幫助洗澡的占22.2%，需要幫助上廁所的占13.8%，需要幫助打掃衛(wèi)生/整理家務(wù)的占47.6%，需要幫助吃藥的占27.1%，需要陪伴出門的占38.7%。這一結(jié)果表明，所需照料的老年人往往同時(shí)具有多項(xiàng)需求。

從提供照料的人員情況看，老年人的配偶發(fā)揮著主導(dǎo)作用。調(diào)查中，自己照顧自己的占29.5%，依靠配偶照顧的占40.8%，依靠子女照顧的占25.9%。

隨著年齡增長(zhǎng)，配偶提供照料面臨的困難越來(lái)越大，無(wú)人照料的情況也在逐步顯現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，擔(dān)心年老時(shí)無(wú)人提供照料的比例，在已進(jìn)入老年期的受訪者中占48.6%，在尚未進(jìn)入老年期的受訪者中占47.0%。這表明，無(wú)論是從滿足當(dāng)前老年人家庭的需求考慮，還是從解決未來(lái)家庭的養(yǎng)老照料問題出發(fā)，都需要盡快充實(shí)養(yǎng)老照料體系，為家庭照料提供補(bǔ)充或替代。

隨著近些年養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，老年人生活照料已開始從原來(lái)的以家庭為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考彝ズ蜕鐣?huì)化養(yǎng)老服務(wù)兩種力量，但當(dāng)前這兩方面都面臨著一些問題。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，明確表示老后生活由子女提供照顧沒有問題的比例，在非老年人和老年人中分別僅為14.2%和18.5%。對(duì)于由子女提供照料面臨的問題，受訪者給出最多的是客觀原因，其中反映最多的是子女沒時(shí)間，占35.6%，這一比例在老年人和非老年人中分別為35.1%和36.7%。居第二位的是無(wú)子女或子女不在身邊，在受訪者中占19.0%。另外，還有相當(dāng)多的受訪者表示不愿給子女添麻煩，這一比例在非老年人和老年人中各占14.7%和13.9%。

需要重視的是，42.6%的受訪者尚不清楚社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)中的問題。在所反映的主要問題中，排名第一的是收費(fèi)太高，占20.9%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，老年人中這一比例為23.0%，高于非老年人的19.9%。這表明，尚未進(jìn)入老年期的受訪者對(duì)養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格有著更高的容忍度。對(duì)比服務(wù)的專業(yè)化水平高低、服務(wù)人員是否盡責(zé)等方面發(fā)現(xiàn)，相比老年人，非老年人對(duì)這些方面有著更高要求。這表明，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的未來(lái)發(fā)展，需要更加重視服務(wù)質(zhì)量的提升（圖4）。

三、綜合施策，逐步化解養(yǎng)老工作中的三個(gè)核心問題

“十四五”時(shí)期，1962-1976年第二次生育高峰期出生人口將逐步進(jìn)入老年期，我國(guó)的人口老齡化將迎來(lái)更為迅速的發(fā)展，老年人口更多，總?cè)丝谥欣夏耆苏急纫矊⒏摺Ｕ{(diào)查中揭示的當(dāng)前養(yǎng)老工作面臨的三個(gè)核心問題，也將進(jìn)一步凸顯。要解決上述問題，需要盡快制定綜合性應(yīng)對(duì)措施。

一是完善多層次老年收入保障體系，逐步擴(kuò)大勞動(dòng)收入對(duì)居民老年經(jīng)濟(jì)生活的保障作用。在對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金建立更加科學(xué)的調(diào)整機(jī)制的同時(shí)，針對(duì)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金建立常態(tài)化的調(diào)整機(jī)制，盡快提升城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，提升其在老年期經(jīng)濟(jì)保障中的作用。改革退休制度和勞動(dòng)力市場(chǎng)等相關(guān)制度安排，為老年人獲取勞動(dòng)收入創(chuàng)造更多條件。

二是多措并舉，盡快擴(kuò)展上門醫(yī)療服務(wù)覆蓋范圍，更好滿足老年人的醫(yī)療服務(wù)需求。一方面，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，盡快推廣居家上門醫(yī)療服務(wù)和針對(duì)重點(diǎn)人群的居家健康監(jiān)測(cè)緊急救助體系。另一方面，系統(tǒng)梳理醫(yī)療保障制度改革發(fā)展和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)老年人探索建立更有效的醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)費(fèi)用保障體系。此外，針對(duì)老年人慢性病高發(fā)的問題，突出預(yù)防為主，加強(qiáng)健康教育，探索建立早期干預(yù)機(jī)制，盡可能減少相關(guān)疾病的發(fā)生率。

三是雙管齊下，提升養(yǎng)老生活照料服務(wù)供給。一方面，以拓展服務(wù)內(nèi)容、提升服務(wù)水平為核心，繼續(xù)大力發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)，并結(jié)合各地實(shí)際探索成本更低、更多老年人可負(fù)擔(dān)的服務(wù)模式。另一方面，通過(guò)引入更加靈活的休假制度、實(shí)施針對(duì)家庭成員的照料技能培訓(xùn)、探索針對(duì)家庭照料人員實(shí)施多種形式的經(jīng)濟(jì)支持等措施，切實(shí)發(fā)揮好家庭成員在提供老年照料中的作用。

要注意的是，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，青壯年的鄉(xiāng)城流動(dòng)將會(huì)繼續(xù)，“十四五”時(shí)期農(nóng)村養(yǎng)老面臨的形勢(shì)將更加嚴(yán)峻。相比城鎮(zhèn)，當(dāng)前農(nóng)村的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展已相對(duì)滯后，在解決上述三個(gè)問題過(guò)程中，需要給予農(nóng)村地區(qū)以更多關(guān)注，盡快補(bǔ)齊農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老發(fā)展短板。

（課題組總顧問：馬建堂；課題組負(fù)責(zé)人：張軍擴(kuò)；執(zhí)筆人：馮文猛）