疫情與經濟危機：緊急行動的全球議程

全球經濟轉型委員會

提 要：新冠肺炎疫情帶來了前所未知的經濟后果。本報告側重于需要立即采取的行動，以控制疫情并確保迅速和強勁的經濟復蘇。首先，發達國家需要盡其所能控制國內疫情，并迅速從疫情引起的經濟衰退中恢復過來。其次，在全球范圍內擴寬獲得疫苗或其他藥物的渠道。第三，國際社會應該采取行動，如大規模發行特別提款權，為發展中國家和新興市場國家提供更多的財政空間。這些領域雖然是近期應采取的緊急行動，但都需要進行更深入的長期改革。

一、引言

過去一年，全球遭遇了近百年來前所未有、來勢洶洶的大流行病。毫無疑問，新冠肺炎疫情帶來了前所未知的經濟后果。疫情的影響在國家層面以及一國內部有所分化，一些國家受到的沖擊要比其他國家嚴重得多，一些個人和家庭（特別是那些處于底層的人）受到的影響甚至是毀滅性的。約1.3億人口因疫情陷入貧困①，使得多年來的減貧努力遭遇挫折。盡管隨著疫苗的研發成功，曙光終于出現，但人們普遍認為，未來幾個月發生的事情可能會給一些人帶來特殊的困難，并產生長期影響。除非所有地方都控制住疫情，否則疫情不會消失，而且需要特別注意的是，疫情可能正在其蔓延的地方發生變異。因此，至少在全球大部分地區走上繁榮道路之前，世界經濟不會強勁復蘇。目前全球經濟增長要比去年更加溫和，一些恢復增長的國家實行的內向型經濟政策導致其貿易順差增加，削弱了其復蘇對全球經濟的拉動作用。

本報告側重于需要立即采取的行動，以控制疫情并確保迅速和強勁的復蘇。我們需要以明確的全球視角來看待這些問題，特別是關注國際社會需要做些什么來幫助發展中國家和新興市場國家。

首先，發達國家需要盡其所能控制國內疫情，并迅速從疫情引起的經濟衰退中恢復過來。具體措施應強調針對醫療衛生、教育和保護受影響最嚴重的人群。因為風險是不對稱的，所以行動太少的后果太大。如果經濟復蘇速度比預期更快、更強勁，導致出現嚴重的通脹壓力，我們可以采取貨幣和財政政策予以應對。對全球而言，走出近零利率的環境將是一件好事。過去十多年來，全球經濟陷入零利率環境中，嚴重扭曲了資本市場。當然，我們更應該關注那些受沖擊嚴重、并且不具備發達經濟體所擁有的財政空間和政策資源的國家。

第二部分側重于在全球范圍內擴寬獲得疫苗或其他藥物的渠道。新冠疫情導致的經濟衰退對許多國家的財政預算產生了嚴重的不利影響。一些國家，比如美國，出現了前所未有的赤字，但通縮情況并沒有好轉。顯然，對于財政空間尚有余地的國家而言，緊縮政策將適得其反。第三部分討論了國際社會應該采取的行動，包括大規模發行特別提款權、為發展中國家和新興市場國家提供更多的財政空間等。

為發展中國家和新興市場國家提供更多財政空間的一種方法是全面暫停債務償還。但隨著疫情已經持續一年多的時間，對于一些國家來說，需要更多的幫助（如進行全面的債務重組），否則可能會落入我們常說的“太少也太晚”的陷阱，并為幾年后的另一場危機埋下伏筆。第四部分論述了解決債務問題的緊迫性。

雖然我們在本文中討論的重點是緊急行動，但所涉及的每個問題都應被視為一系列長期問題的一部分。一些國家囤積疫苗的行為以及民族主義思潮暴露了國際貿易體系和全球知識產權制度的缺陷。世界經濟的復蘇有賴于各方恢復對未來的信心，而顯然，除非每個人都是安全的，否則沒有人能確保安全。當前高懸的債務危機也暴露了全球債務體系的明顯缺陷。我們提出的采取緊急行動，一方面意味著不能延遲實施這些改革，但本文的目的是強調更深遠的長期改革。

二、疫苗與醫療

新冠肺炎疫情讓人們更深刻地認識到公共衛生支出的重要性。在通力合作和公眾支持下，幾支候選疫苗的研發和生產進展迅速。但疫苗的生產和分配在全球范圍內并不平等，甚至不平等程度在加劇。我們看到一些發達國家的政府不合時宜和不公平地獲取疫苗，有的甚至訂購了超過目前人口10倍的疫苗數量。其結果就是，貧窮國家實際上被剝奪了獲取疫苗的機會。2020年，政府和制藥企業（主要由富裕國家主導）簽署了44項雙邊協議，2021年至少已經簽署了12項。世界衛生組織總干事譚德塞（Tedros Ghebreyesus）于2021年1月18日指出，“目前至少有49個高收入國家接種了3900多萬劑疫苗。而在收入最低的國家，只獲得了25劑疫苗。”①截至撰寫本報告時，仍然有130個國家尚未獲得一劑疫苗。正如他所強調的，公平分配疫苗不僅從道義上講是必須的，而且從戰略上和經濟上來講也是必須的。按照目前的分配速度，貧窮國家的一些人要到2024年才能接種上疫苗。一些國家不能及時獲得疫苗，增加了病毒變異的可能性，也使得疫情得到控制的可能性降低，高收入國家即使已經獲得疫苗也無濟于事。因疫苗接種不足而造成的對疫情的長期恐懼心理也將影響發展中國家的經濟增長前景，阻礙發展中國家的復蘇并累及全球經濟的復蘇。

世界衛生組織“獲取COVID-19工具加速計劃”（Access to Covid-19 Tools Accelerator）和新冠肺炎疫苗實施計劃（COVAX，由世界衛生組織、流行病防范創新聯盟和疫苗聯盟牽頭的新冠肺炎疫苗全球獲取機制）正是為了避免上述結果而建立的。其目的是加快新冠肺炎疫苗的開發，確保所有國家能夠獲得疫苗，并公平分配疫苗數量，使疫苗接種從最高風險群體開始，盡快擴大至覆蓋全球所有人口。然而，COVAX的資金仍然不足，雖然已經籌集到了2021年所需要的69億美元中的60億美元，但實際上還遠遠不夠。高收入國家的受益者可以輕而易舉地將數額翻倍，這樣做也符合其自身利益。顯而易見的是，與病毒變異、經濟復蘇緩慢等風險因素相比，為包括發展中國家在內的全世界人口接種疫苗的成本（即使高收入國家政府承擔全部費用）是微乎其微的。

更為重要的是，由于一些國家政府爭奪疫苗，COVAX無法從獲得監管部門批準的生產商那里采購所需的疫苗。與COVAX簽訂雙邊合同的國家必須在合同上保持透明度，包括疫苗數量、價格和交付日期等。

同樣重要的是，其他已經或正在開發的候選疫苗一旦達到監管部門規定的標準，就應該進行更廣泛的分配。據報道，俄羅斯研制的衛星（Sputnik）疫苗和中國研制的科興（Sinovac）疫苗是有效的；印度、古巴和其他一些國家也在研發有潛力的疫苗。②世界衛生組織應采取積極主動的做法，與疫苗生產國或地區政府合作，使這些疫苗在達到獲批標準時能夠在全球被快速分配和使用。

生產不足導致疫苗短缺，是疫苗分配不平等的一個重要原因。然而，這種短缺是完全不必要的，可以很容易和迅速地采取補救措施。③已獲批疫苗供應不足的主要原因是專利權，制藥企業可以壟斷生產，將供應限制在自己的能力范圍內，對外發放少量生產許可。專利通常被視為對發明/創新的必要回報，但就新冠肺炎疫苗而言，制藥企業得到了政府的大力支持，政府支付了大部分甚至在某些情況下是全部的研發費用。①僅在美國，6家主要的疫苗生產企業就獲得了超過120億美元的政府支持②；其他高收入國家政府也為研發疫苗的企業提供了支持。制藥企業還受益于先前的公共研究③，并因為更多的無償志愿者參加試驗而降低了臨床試驗的成本。目前來看，三種“領先”疫苗獲得的合理回報可能已經超過了投入的資金。

然而，發達國家政府多次阻止印度、南非等發展中國家在世界貿易組織提出的關于暫停新冠肺炎疫苗及相關治療專利的申請。④但事實上，暫停專利也將使發達國家人群受益，因為更多的疫苗將被生產出來，而且更多的供應將降低疫苗生產的邊際成本，使世界各國的政府和納稅人能夠購買到更便宜的疫苗。

世界貿易組織《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）明確允許強制許可，《關于與貿易有關的知識產權協定和公共衛生的多哈宣言》也明確提到，公共衛生緊急情況是頒發強制許可以允許其他企業生產基本藥物的充分理由。一些國家（如智利和以色列）已經通過決議，要求在疫情之后發放此類許可。但是技術轉讓的問題沒有得到解決。如果各國政府簽訂的雙邊投資協定或貿易/經濟伙伴關系協定將知識產權視為一種必須受到保護的投資形式，它們可能也會擔心此類舉措的后果。因此，在涉及基本公共衛生的問題上，必須采取暫緩和/或修改知識產權的全球行動。由于目前還沒有大多數疫苗專利豁免期的信息，暫緩或修改知識產權協議可能需要更長一段時間。此外，需要豁免的不僅是疫苗專利，還有與疫情有關的治療、測試和產品（如口罩）的專利，這些專利可能需要在未來幾年內使用，包括那些目前已獲得許可但價格高昂的專利。

獲得疫苗的機會不平等，在一定程度上說明了在現行國際制度安排下如何獲得可負擔的救命藥物的更廣泛的問題。在疫苗“民族主義”之前，也就是在疫情暴發的最初幾個月里，我們看到一些國家對藥品、個人防護裝備甚至食品的對外貿易實施了若干臨時限制措施，并且往往沒有按要求向受影響國家或世界貿易組織報告這些限制。針對這個問題，自愿匯集知識產權的建議值得認真考慮。世界衛生組織的新冠肺炎技術獲取庫（CTAP）創建了一個有關測試、藥物和疫苗的知識產權庫，所有國家都可以免費或者以合理和可負擔的條件獲得許可，從而創造公平獲得藥物和藥品的機會，避免國家之間的脫鉤和競爭。但到目前為止，只有40個國家（主要是發展中國家）參與其中，而且由于缺乏政治支持、資金和專利持有者的參與，該項目并沒有有效發揮作用。發達國家政府應該敦促疫苗制造企業與當地生產企業分享其知識產權。

三、特別提款權和財政應對措施

擴大政府支出不僅是為了解決眼前的危機，也是為了恢復中長期就業、投資和增長。因此，政府支持需要繼續下去，直到疫情得到充分控制。對財政赤字和債務規模的擔憂導致一些國家主張削減財政支出。一些人擔心過多的財政支持會導致通貨膨脹。但現在不是緊縮的時候。⑤各國政府應承諾“不惜一切代價”恢復經濟增長，保護受影響的弱勢群體。他們應該利用自動穩定器，并持續推出支持性項目，如休假計劃和覆蓋更大范圍的失業保險，直到失業率下降才能逐漸退出。從過去的經驗可知，承擔財政責任的途徑是通過經濟增長——增加GDP，增加收入，從而降低債務占GDP的比重。

然而，不同發展水平的國家在受到新冠肺炎疫情沖擊后提供的財政支持存在明顯的差異。預計發達經濟體的財政支持將達到GDP的22.6%，相較而言，新興市場國家和發展中國家的這個比例僅為6.2%，低收入國家則為2.4%。①如果較低收入國家繼續減少支出，而較高收入國家大力推動經濟發展，那么新冠疫情造成的損害勢必會加劇業已存在的不平等（如果按人均財政支持計算，不平等程度將更加顯著：發達國家的刺激支出人均為9836美元，而最不發達國家人均僅為17美元。發達國家的人均刺激支出約為最不發達國家的580倍，而人均收入僅為最不發達國家的30倍）。②

這表明，以大規模發行特別提款權（IMF可以創造的隨機流動性）的形式進行補救是必要且迫切的。自2020年3月IMF首次提出此類建議后，IMF遲遲沒有行動，這讓人們的擔憂更加嚴重。目前，約有6550億美元的特別提款權可以不經各國批準而發行。發行特別提款權的優點在于，其基本上是沒有成本的。在當前的全球經濟狀況下，先前關于這可能導致通貨膨脹的擔憂顯然是無關緊要的，尤其是與高收入國家的貨幣擴張相比。發行特別提款權將迅速增加發展中國家的外匯儲備，使它們能夠投入緊急的公共支出，而不用太擔心對外部平衡的影響；這種做法還可以為面臨較大償還外債壓力的國家提供一些償還手段。

需要強調的是，一些國家（如目前國際收支處于盈余狀態的國家）不太可能使用新分配的特別提款權。如果這些國家將他們的份額提供給有需要的國家，那么新發行的特別提款權的擴張性效果將得到極大提升。有幾種方法可以實現這一點：核銷或核減貧窮國家的雙邊債務；直接向特定國家提供或出借特別提款權；向全球社會保護基金（Global Social Protection Fund）或全球公共投資基金（Global Public Investment Fund）提供特別提款權。我們還在研究定期發行特別提款權的可能性，以及建立將此類發行與國際援助聯系起來的制度框架，從而為發達國家向其他國家捐贈新分配的特別提款權創造條件。

然而，單純依靠新分配的特別提款權，不太可能解決大部分發展中國家財政空間不足的問題。這主要是因為發展中國家擔心巨額財政赤字將引發資本外逃。在疫情期間，私人外債和投資的問題被進一步放大，跨境資金流動的波動性上升，這不僅導致不確定性更高，還對財政擴張甚至必要的公共衛生支出產生了抑制作用。因此，需要啟用甚至鼓勵更多類型的資本管理技術，以降低資金流動的波動性，這一需求比以往任何時候都更加迫切。①此外，目前有充分的理由在全球范圍內對外匯交易征收托賓稅。

國際貨幣基金組織在許多發展中國家的宏觀政策中發揮著重要作用，特別是那些面臨國際收支問題從而向其尋求建議和支持的國家。令人鼓舞的是，IMF領導層積極支持美國和歐盟為復蘇而推出的大規模、長期財政計劃。IMF甚至認識到，盡管外部環境不樂觀，發展中國家仍需要增加公共開支。IMF最新的財政監測報告指出，“鑒于債務水平上升、匯率風險增大以及對評級下調的擔憂，以及如果巨額赤字持續會導致市場的不利反應，預計許多新興市場國家和發展中國家將在2021年收緊財政政策……只有在當地疫情傳染較少、各項活動逐漸正常化的情況下，才能逐步取消緊急救助。在這些國家，仍然需要采取進一步措施以支持經濟復蘇。”

然而，IMF在向面臨國際收支平衡壓力的國家提供貸款時，提出的政策條件似乎并不總是與其最近的聲明一致。分析顯示②，2020年3-9月期間，與81個國家談判的91筆IMF貸款中，有76筆涉及削減公共支出。這可能導致公共醫療體系和養老金計劃大幅削減、醫護人員和教師等公共部門工作人員的工資凍結和削減。

在很多發展中國家，在基礎領域和促進經濟復蘇方面增加國內開支是可行的，而且不需要耗費外匯儲備，也不會產生重大的通貨膨脹壓力。因此，如果這些國家不受上述條件的限制，他們可以從央行借錢來增加支出（就像高收入國家那樣）。

四、債務減免

在疫情暴發之前，很多國家就存在債務積壓的問題。在重債窮國（HIPC）關于債務重組的倡議提出20年之后，許多國家似乎處于岌岌可危的境地。低收入國家的外債余額從2006年的800億美元增加到2019年的1600億美元。其中，私人債務推動了這一增長，低收入國家的私人無擔保債務占外債余額的比重從2010年的3.2%上升至2019年的10%。③

最近債務市場的變化——借貸雙方越來越多，私人債務風險迅速轉移至政府資產負債表——使得對債務的監管和控制以及債務重組變得更加困難。2015-2019年底，政府債務占GDP的比重從40%上升至52%，而私人債務占GDP的比重從102%上升至123%。④

從上文可知，擴大公共支出可以減小疫情帶來的緊縮影響，但發展中國家和新興市場國家并沒有發達國家所擁有的資源，這在很大程度上解釋了為什么目前用于疫情的支出如此之少。

進一步限制新興市場國家和發展中國家政府支出能力的，是累積的債務必須支付高額利息。償還外債的利息本可以用來振興國內經濟、為本國人民提供健康保護、購買疫苗等。

在疫情暴發之初，20國集團就低收入國家暫停償還雙邊政府債務達成了一項協議，即“暫停償債倡議（DSSI）”。當時的希望是其他人會參與進來，特別是私人部門。缺乏全面的參與具有毀滅性的影響：那些可能愿意參與的人將會猶豫不決，因為他們認為凈受益者不是貧窮國家的窮人，而是頑固的債權人。

73個符合發展援助標準的國家的償債總額約為3740億美元，其中2570億美元是私人債權。如果沒有私人債權人的參與，DSSI的效果將是十分有限的。DSSI的目的是提供122億美元的債務減免，這僅占73個國家GDP的0.65%，而其財政赤字達到GDP 的10%-12%。最終，73個符合DSSI發展援助標準的國家中只有46個國家決定參加該倡議，并在2020年僅要求減免約50億美元的債務。

與此同時，正如我們上文提到的，疫情的影響之大、持續時間之長，意味著一些國家所需要的不僅僅是債務暫停償還，而是更具深度和及時的債務重組，否則只會使債務的雪球越滾越大。

截至目前，120個低收入和中等收入國家的債務余額約為3.1萬億美元，高企的債務將是債務國和全球經濟復蘇的巨大障礙。2020年，我們看到的不是公共外債的減少，相反是大幅增加。

國際社會，特別是債權國，有許多方法可以推動債務重組。如果各國能夠普遍支持并接受聯合國主權債務重組的原則，包括主權豁免原則，將會鼓勵私人部門更好地參與債務談判。在不可抗力和必要性原則方面，不應強迫各國償還他們無力償還的債務。國際社會應迅速更改那些不鼓勵債務重組的法律，以及鼓勵訴訟的法律。

五、長期改革與緊急行動

我們認為，本文所討論的每個領域都需要進行更深入的改革。例如，我們需要重新審視關于救命藥物的知識產權制度以及融資體制，確保在最重要的疾病方面有足夠的研究，這將確保所有人都能獲得救命藥物；我們需要完善宏觀經濟協調體系，維持全球宏觀經濟穩定；我們需要一個更好的體系來化解債務危機，降低債務危機發生的可能性。

解決我們所強調的三個問題確實緊迫。發達國家的政策制定者應該認識到，沒有貧窮地區的復蘇，世界經濟就不能健康發展。

① The United Nations， World Economic Situation and Prospects 2021.

① https：//www.who.int/director-general/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-148th-session-of-the-executive-board.

② 中國的疫苗早在輝瑞和Moderna之前就已提交世界衛生組織審批，但遲遲未能獲批，因為俄羅斯和中國的監管機構不在世界衛生組織允許快速審批的“嚴格監管機構”名單上。

③ 目前，疫苗前三大生產國（美國、印度和中國）的產能預計到2021年將達到9.72億劑。中國和印度的產量都可以迅速擴大。此外，當疫苗技術和活性藥物成分實現共享時，就會有更多的新的供應方，如中國科興疫苗和阿斯利康（AstraZeneca）疫苗在巴西的例子。

① 新冠肺炎疫苗的開發受益于早期的一些基礎性研究。比如輝瑞基本上使用的是德國生物新技術公司的研究成果，而這家公司從德國政府獲得了4.45億美元的撥款用于疫苗的研發和生產。考慮到疫苗的開發總成本約為31億美元，預計2021年利潤將達到40億美元。

② https：//www.msf.org/governments-must-demand-all-coronavirus-covid-19-vaccine-deals-are-made-public.

③ https：//www.scientificamerican.com/article/for-billion-dollar-covid-vaccines-basic-government-funded-science-laid-the-groundwork/.

④ Achal Prabhala， Arjun Jayadev and Dean Baker， “Want vaccines fast Suspend intellectual property rights”， New York Times， 7 December 2020.

⑤ 與此同時，政府應該堵住稅收漏洞，盡可能減少逃稅和漏稅。可以考慮對受益于疫情的企業征收暴利稅。

① IMF Fiscal Monitor Update January 2021.

② 此外，發展中國家2020年財政赤字和經常賬戶赤字均明顯超過2009年的水平。

① 2008年全球金融危機后，IMF認識到資本賬戶管理的重要性。這種干預措施對于發展中國家經濟穩定具有積極作用。

② “Spending， accountability and recovery measures included in IMF Covid-19 loans”， Oxfam Report， October 2020.

③ CP Chandrasekhar， using World Bank WDI database.

④ World Bank， Global Economic Prospects 2021.