北京市近郊保障房社區(qū)居家養(yǎng)老問題與對(duì)策研究

文/王倩茹

北京市戶籍人口老齡化程度居全國(guó)第二，截至2019年底，北京市60歲及以上戶籍老年人增至367.7萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝诘?6.4%，意味著每四名北京市戶籍人口中就有一名60歲及以上的人，80歲及以上戶籍老年人口有63.1萬(wàn)。黨的十九大報(bào)告提出“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”，其中包括解民生之憂，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化等內(nèi)容，當(dāng)前為解決廣大中低收入家庭住房困難，國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市采取建設(shè)大規(guī)模集中式的保障房模式。因此，需加大保障性住房建設(shè)力度，而解人民住房之憂便成為堅(jiān)定不移的發(fā)展策略[1]。

隨著我國(guó)養(yǎng)老體系的建設(shè)，保障房社區(qū)出現(xiàn)了以中老年或病殘為主的低保老人這一特殊群體。低保老人存在著就業(yè)困難、自身經(jīng)濟(jì)條件較差、收入有限、子女較少在身邊、對(duì)陌生環(huán)境歸屬感較弱等問題。受這些因素影響，其養(yǎng)老問題的解決更為復(fù)雜。大城市保障房建設(shè)規(guī)模大、速度快，多數(shù)建在城市邊緣，且規(guī)劃不足。保障房雖解決了老人住房問題，但未能充分考慮到社區(qū)養(yǎng)老需求，造成社區(qū)養(yǎng)老功能缺失和養(yǎng)老服務(wù)不足。因此，保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)問題亟須解決。

一、理論基礎(chǔ)及文獻(xiàn)回顧

社會(huì)保障理論是英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)以及凱恩斯提出的“充分就業(yè)”思想，庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書提出了福利命題：通過(guò)“把富人的一部分錢轉(zhuǎn)移給窮人”的“收入均等化”的途徑，就可以使社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利最大化，這一思想為社會(huì)保障理論奠定了基礎(chǔ)[2]。凱恩斯提出通過(guò)實(shí)行最低工資制度、改革教育等措施來(lái)提高社會(huì)福利。20世紀(jì)80年代國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)社會(huì)保障理論進(jìn)行了初步探索，20世紀(jì)90年代以后社會(huì)保障研究迅速發(fā)展。鄭功成教授認(rèn)為，社會(huì)保障是國(guó)家依法強(qiáng)制建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的國(guó)民生活以及社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)[3]。

已有的文獻(xiàn)主要是關(guān)于保障房社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施、戶型以及室內(nèi)空間配套設(shè)施的適老化改造、養(yǎng)老設(shè)施配套不足等方面的研究，對(duì)于保障房社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的貢獻(xiàn)較小。有少數(shù)學(xué)者從保障房社區(qū)老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求及影響因素、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等方面進(jìn)行了研究。學(xué)者李靈芝、張嘉澍等提出大規(guī)模保障房由于其先天的選址偏遠(yuǎn)、配套不足的缺點(diǎn)，導(dǎo)致養(yǎng)老設(shè)施供給予低收入老年群體需求不匹配，應(yīng)該從養(yǎng)老設(shè)施配置的空間行為特征、養(yǎng)老設(shè)施可達(dá)性等四大因素考慮對(duì)保障房社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化配置[4]。學(xué)者韋平美、王小春指出了天津市保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后、醫(yī)療設(shè)施不足、社區(qū)公共空間不足，缺乏室內(nèi)活動(dòng)空間等問題，應(yīng)該從明確政府職責(zé)、保障房進(jìn)行適老化設(shè)計(jì)等方面來(lái)促進(jìn)住房保障和養(yǎng)老保障的有機(jī)融合[5]。學(xué)者王小春、孔金平從供需角度提出京津冀地區(qū)的保障房社區(qū)應(yīng)采用靈活的建設(shè)方式。學(xué)者朱小雷對(duì)廣州典型保障房社區(qū)老年人的行為需求分析得出，低收入老人對(duì)生活支援、心理慰藉和購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)等方面的意愿不太強(qiáng)。就醫(yī)更傾向于去大醫(yī)院。學(xué)者谷甜甜、李靈芝、李德智提出在保障房住區(qū)養(yǎng)老供給上，保證提供基礎(chǔ)的生活照料和醫(yī)療保健服務(wù)。從個(gè)體特征看，隨著年齡的增長(zhǎng)，老人更需要助餐、助浴和助行這些服務(wù)，另外可提供助聊、心理咨詢等服務(wù)。

現(xiàn)有的保障性住房配套設(shè)施和服務(wù)還不完善，需要為老年人提供便捷的住房設(shè)施、優(yōu)雅的生活環(huán)境，以及社區(qū)內(nèi)的各種配套服務(wù)?；诖?，文章結(jié)合北京市保障性住房社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問題出發(fā)，根據(jù)保障房社區(qū)老人的基本需求，提出相應(yīng)的對(duì)策。

二、北京市保障房政策變遷及成效

保障性住房一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。隨著我國(guó)保障性住房政策的變化，北京市也根據(jù)政策的變化不斷調(diào)整和完善。2007年至今，北京市逐步形成“租、購(gòu)、補(bǔ)”并舉的住房保障制度，多渠道籌集政策性住房房源177.5萬(wàn)套，保障性住房所占比重從2006年的5.8%提高到2010年的61.5%。

2011年北京市公共租賃住房開始面世。公共租賃房目的是解決家庭收入高于享受廉租房標(biāo)準(zhǔn)而又無(wú)力購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的低收入家庭的住房困難。公租房的優(yōu)先配租家庭中，除“三輪”家庭優(yōu)先配租外，還規(guī)定申請(qǐng)家庭成員中有60周歲(含)以上老人、患大病或做過(guò)大手術(shù)人員、重度殘疾人員、成年孤兒家庭等六類家庭。本市戶籍公租房在4類保障房中門檻是最低的。截至2020年底，全市累計(jì)建設(shè)籌集公租房20萬(wàn)套，分配18萬(wàn)套，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，北京市已經(jīng)將家庭成員中含有60歲（含）以上的老年人申請(qǐng)家庭，全部納入保障性住房?jī)?yōu)先分配范圍，平均縮短輪候時(shí)間1年左右，已通過(guò)公租房等多種方式累計(jì)解決4萬(wàn)余戶老齡家庭住房困難。

北京市保障房中西城區(qū)有400套，所占比例約為0.41%，大興區(qū)和海淀區(qū)最多，各有14000套，其他各區(qū)（見圖1）。

圖1 2020年北京市各區(qū)保障性住房占比/%

三、朝陽(yáng)區(qū)某小區(qū)社區(qū)養(yǎng)老基本情況和存在問題分析

（一）基本情況分析

北京市朝陽(yáng)區(qū)公共租賃房某小區(qū)建于2016年，位于朝陽(yáng)區(qū)常營(yíng)鄉(xiāng)三間房東路50號(hào)院，介于東五環(huán)與六環(huán)之間，共有三個(gè)區(qū)14棟樓。公交有364、488、506等，距離地鐵6號(hào)線（黃渠站）1.2公里，步行大約15分鐘。小區(qū)內(nèi)配套租戶之家文體場(chǎng)所，附近有一個(gè)管莊地區(qū)養(yǎng)老照料中心，周邊有北京市忠德學(xué)校，醫(yī)療配套有管莊社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心?？膳渥夥吭垂灿?jì)1339套，其中普通公租房共960套，老年公租房120套（5號(hào)樓），青年公租房259套，租金為43元/平方米/月。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)可得，社區(qū)共有1205戶住戶，有老年住戶492戶，老年居民占比公租房住戶的40.8%，其中年齡最大的90歲，最小的60歲，平均年齡72歲，60歲～69歲老人占老人總數(shù)的37%，70歲～79歲的老人占53%，80歲及以上老人占10%。

（二）存在的問題分析

根據(jù)北京市近年來(lái)的供地情況來(lái)看，城六區(qū)內(nèi)的自有棚戶區(qū)改造安置用地可用于建設(shè)保障住房。北京市商品房在郊區(qū)化，公租房的建設(shè)也在逐漸邊緣化，公租房大多都處于五環(huán)、六環(huán)，離中心城區(qū)有20公里左右。

1.養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施缺失，缺乏專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)

通過(guò)調(diào)查某小區(qū)發(fā)現(xiàn)，由于小區(qū)面積有限，室外無(wú)法擺放基本的體育器材，只有一小片空地和座椅用于聊天曬太陽(yáng)，老人們?nèi)鄙賵?chǎng)地進(jìn)行體育運(yùn)動(dòng)，小區(qū)周圍也沒有活動(dòng)廣場(chǎng)。室內(nèi)雖有一個(gè)租戶之家文體活動(dòng)中心，但只是建設(shè)初期組織社區(qū)內(nèi)的老年人舉辦一些歌唱比賽等，后期活動(dòng)逐漸減少，最終成了堆放雜物的地方，老人的休閑娛樂活動(dòng)很難展開。而老人對(duì)養(yǎng)老有著不同的需求（見表1）。

表1 老年人各類養(yǎng)老服務(wù)需求所占比例/%

由表1可看出，在生活照料類服務(wù)方面，老人對(duì)助餐、助行、打掃衛(wèi)生方面需求較多；在醫(yī)療保健方面，老人對(duì)體檢、康復(fù)保健、等方面需求較高；在文化娛樂方面，老年人更喜歡戶外活動(dòng)。此外，該公租房社區(qū)內(nèi)或周邊都沒有專門的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，僅有一個(gè)管莊地區(qū)養(yǎng)老照料中心，沒有專門的養(yǎng)老服務(wù)站。由于公租房的住戶比較特殊，社區(qū)中臥病在床、行動(dòng)不便的老人也不在少數(shù)，而社區(qū)不能為老人提供一些基本的體檢、日間照料等，更不能提供助餐、助浴、助行等上門服務(wù)。社區(qū)規(guī)劃的老年餐桌、洗衣房、理發(fā)室等也都遲遲沒有建成。老人享受不到社區(qū)專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，甚至日常照料也難以保證。

2.社區(qū)規(guī)劃不足，缺乏適老化建設(shè)

保障性住房由于建設(shè)速度快等原因，存在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布點(diǎn)較少、布局不合理、社區(qū)公共空間不足等問題。在建設(shè)初期普通居民樓僅有門口的無(wú)障礙坡道，樓梯、電梯內(nèi)和室內(nèi)針對(duì)老人的無(wú)障礙化和適老化設(shè)計(jì)都較欠缺。5號(hào)樓老年公租房已入住85位老人，其中60歲～69歲老人35人，70歲～79歲老人40人，80歲以上老人10人。其中，失能半失能老人15人占17.6%，腿腳不便的老人18人占21.1%。由此可知，38%的老人行動(dòng)不便，適老化建設(shè)對(duì)他們是非常必要的。每間房子面積為50m2，室內(nèi)只有扶手，缺少無(wú)障礙衛(wèi)生間、爬樓代步器、防滑地材、消除場(chǎng)地高低差的設(shè)計(jì)，而且部分設(shè)施損壞之后無(wú)人修理。后期小區(qū)能被改造的適老化空間也很少，給老年人在社區(qū)行動(dòng)造成諸多不便。

3.社區(qū)醫(yī)療配套不足，遠(yuǎn)離大型綜合醫(yī)院

北京市公租房小區(qū)大部分位于通州區(qū)、昌平區(qū)和大興區(qū)等城市五六環(huán)的邊緣區(qū)，地理位置較偏僻，交通相對(duì)不便。而綜合性大醫(yī)院都處于市中心位置，就某小區(qū)而言，小區(qū)700米處有管莊社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，經(jīng)營(yíng)范圍為一般的醫(yī)療保健，社區(qū)醫(yī)院設(shè)備落后、設(shè)施不完善、看病不準(zhǔn)，也沒有中醫(yī)治療。該小區(qū)1公里范圍內(nèi)多是診所或社區(qū)醫(yī)院，距離大醫(yī)院較遠(yuǎn)，如果老人有突發(fā)疾病，社區(qū)醫(yī)院是無(wú)法治療的，需要去民航總醫(yī)院時(shí)，大概車程需要30分鐘。因此，現(xiàn)有社區(qū)醫(yī)院不能滿足老人看病陪護(hù)、體檢、身體檢測(cè)和吃藥打針等簡(jiǎn)單需求，對(duì)于一些失能或半失能低保、殘疾的老人，出行困難和距離問題無(wú)形中增加了他們治病的成本，加重了家庭負(fù)擔(dān)。

4.養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏，志愿服務(wù)不足

由于保障房社區(qū)養(yǎng)老不同于其他普通社區(qū)的養(yǎng)老，去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人數(shù)量很少，有95%的老人選擇了社區(qū)居家養(yǎng)老，但子女忙于自己的工作，無(wú)法隨時(shí)陪伴和照看老人，所以保障房社區(qū)老人更需要專業(yè)的護(hù)理人員的幫助，即供需不平衡。但社區(qū)中或社區(qū)周圍養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏專業(yè)性，很多是下崗職工，或是沒有經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的社區(qū)工作人員，僅有的服務(wù)是偶爾探訪一次空巢獨(dú)居老人，沒有辦法及時(shí)為老人提供幫助。此外，很少有自愿為老人服務(wù)的志愿者，社區(qū)也只有一些身體較好的老人自發(fā)去幫助高齡和長(zhǎng)期臥床的老人，缺乏長(zhǎng)期固定的學(xué)生志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)或者其他社會(huì)志愿者隊(duì)伍，這讓本來(lái)就孤獨(dú)的老人無(wú)論是在日常照料還是精神文化方面都得不到滿足。

四、近郊保障房社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)對(duì)策

（一）加大養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，提供專業(yè)上門服務(wù)

社區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)首先要滿足老年人的日?；拘枨?，在社區(qū)內(nèi)利用空地合理規(guī)劃建設(shè)簡(jiǎn)單的體育器材，讓老人能夠在閑暇之余多鍛煉身體，從而最大化地減少醫(yī)療支出。其次，可以依托公租房養(yǎng)老服務(wù)中心與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老相結(jié)合，形成機(jī)構(gòu)帶中心輻射的運(yùn)營(yíng)管理模式，基本形成“一刻鐘”社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)圈，為老人提供老年餐桌，解決三餐問題，還有洗衣房、理發(fā)室等基礎(chǔ)服務(wù)。再次，探索“物業(yè)服務(wù)+養(yǎng)老服務(wù)”模式，支持物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展助餐、助浴、助行、定期查看老人身體狀況等上門服務(wù)，并積極探索“家庭照護(hù)床位”互助養(yǎng)老等養(yǎng)老服務(wù)模式，讓老人能夠有尊嚴(yán)地度過(guò)晚年生活。

（二）加大適老化改造，完善養(yǎng)老配套

因?yàn)楸Ｕ戏砍跗诮ㄔO(shè)速度快，初期規(guī)劃不足，所以在后期適老化改造中可以結(jié)合保障房房管、物業(yè)公司，在老人的臥室配置適老化衣柜，床頭安裝呼叫器，可以通過(guò)無(wú)線網(wǎng)絡(luò)連接到子女手機(jī)，老人發(fā)生緊急狀況可以隨時(shí)呼叫。衛(wèi)生間可以安裝L型扶手和防滑地磚，防止老人滑倒。公共場(chǎng)所進(jìn)一步改善坡道、扶手、電梯等公共設(shè)施，消除路面高低差，設(shè)立無(wú)障礙標(biāo)識(shí)，打造公租房老年宜居社區(qū)環(huán)境。

（三）積極促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，中醫(yī)助力社區(qū)養(yǎng)老

根據(jù)上文提到的北京市公租房?jī)?yōu)先配租的家庭可以看出，有60歲以上老人、患過(guò)大病的人員以及殘疾人，所以醫(yī)療對(duì)他們來(lái)講至關(guān)重要。首先，積極支持養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心一體或鄰近規(guī)劃設(shè)置，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)相結(jié)合。加強(qiáng)對(duì)老年人的診療、體檢和健康檔案管理，定期上門隨訪、宣教健康知識(shí)，幫助老年人解決健康、生活等問題。其次，對(duì)確有需求的老年人提供上門服務(wù)，可為其簽約家庭醫(yī)生服務(wù)，行動(dòng)不便、臥床不起的老年人，在開展相關(guān)健康評(píng)估后，為其提供診療、換藥、注射、導(dǎo)尿等多項(xiàng)上門服務(wù)。再次，讓中醫(yī)進(jìn)社區(qū)，助力社區(qū)養(yǎng)老。配備專業(yè)的中醫(yī)醫(yī)生，為老人進(jìn)行診斷后可在社區(qū)醫(yī)院定期進(jìn)行“慢病快治”的專業(yè)診療。

（四）組建專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)，大力發(fā)展志愿服務(wù)

鼓勵(lì)開展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，建立專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，加強(qiáng)崗前培訓(xùn)及定期培訓(xùn)。并與周圍職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作，培養(yǎng)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才。此外，組建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊(duì)伍，結(jié)對(duì)幫扶孤殘、低收入、獨(dú)居高齡等特殊困難老年群體，推動(dòng)鄰里之間的幫助，調(diào)動(dòng)低齡老人志愿者的積極性。積極扶持發(fā)展各類為老服務(wù)志愿組織，鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生組成志愿小組定期進(jìn)入社區(qū)，走進(jìn)老人的家中去幫助老人，緩解老人的孤獨(dú)感，讓老人不脫離社會(huì)，滿足老人的心理及精神需求。