北京市近郊保障房社區居家養老問題與對策研究

文/王倩茹

北京市戶籍人口老齡化程度居全國第二，截至2019年底，北京市60歲及以上戶籍老年人增至367.7萬人，占戶籍總人口的26.4%，意味著每四名北京市戶籍人口中就有一名60歲及以上的人，80歲及以上戶籍老年人口有63.1萬。黨的十九大報告提出“增進民生福祉是發展的根本目的”，其中包括解民生之憂，積極應對人口老齡化等內容，當前為解決廣大中低收入家庭住房困難，國內大多數城市采取建設大規模集中式的保障房模式。因此，需加大保障性住房建設力度，而解人民住房之憂便成為堅定不移的發展策略[1]。

隨著我國養老體系的建設，保障房社區出現了以中老年或病殘為主的低保老人這一特殊群體。低保老人存在著就業困難、自身經濟條件較差、收入有限、子女較少在身邊、對陌生環境歸屬感較弱等問題。受這些因素影響，其養老問題的解決更為復雜。大城市保障房建設規模大、速度快，多數建在城市邊緣，且規劃不足。保障房雖解決了老人住房問題，但未能充分考慮到社區養老需求，造成社區養老功能缺失和養老服務不足。因此，保障房社區養老服務體系的建設問題亟須解決。

一、理論基礎及文獻回顧

社會保障理論是英國經濟學家庇古提出的福利經濟學以及凱恩斯提出的“充分就業”思想，庇古在《福利經濟學》一書提出了福利命題：通過“把富人的一部分錢轉移給窮人”的“收入均等化”的途徑，就可以使社會經濟福利最大化，這一思想為社會保障理論奠定了基礎[2]。凱恩斯提出通過實行最低工資制度、改革教育等措施來提高社會福利。20世紀80年代國內學者對社會保障理論進行了初步探索，20世紀90年代以后社會保障研究迅速發展。鄭功成教授認為，社會保障是國家依法強制建立的、具有經濟福利性的國民生活以及社會穩定系統[3]。

已有的文獻主要是關于保障房社區的公共服務設施、戶型以及室內空間配套設施的適老化改造、養老設施配套不足等方面的研究，對于保障房社區居家養老服務的貢獻較小。有少數學者從保障房社區老年人居家養老服務需求及影響因素、養老服務體系建設等方面進行了研究。學者李靈芝、張嘉澍等提出大規模保障房由于其先天的選址偏遠、配套不足的缺點，導致養老設施供給予低收入老年群體需求不匹配，應該從養老設施配置的空間行為特征、養老設施可達性等四大因素考慮對保障房社區養老設施進行優化配置[4]。學者韋平美、王小春指出了天津市保障房社區養老服務體系建設存在養老服務機構建設滯后、醫療設施不足、社區公共空間不足，缺乏室內活動空間等問題，應該從明確政府職責、保障房進行適老化設計等方面來促進住房保障和養老保障的有機融合[5]。學者王小春、孔金平從供需角度提出京津冀地區的保障房社區應采用靈活的建設方式。學者朱小雷對廣州典型保障房社區老年人的行為需求分析得出，低收入老人對生活支援、心理慰藉和購買養老服務等方面的意愿不太強。就醫更傾向于去大醫院。學者谷甜甜、李靈芝、李德智提出在保障房住區養老供給上，保證提供基礎的生活照料和醫療保健服務。從個體特征看，隨著年齡的增長，老人更需要助餐、助浴和助行這些服務，另外可提供助聊、心理咨詢等服務。

現有的保障性住房配套設施和服務還不完善，需要為老年人提供便捷的住房設施、優雅的生活環境，以及社區內的各種配套服務。基于此，文章結合北京市保障性住房社區養老發展現狀以及存在的問題出發，根據保障房社區老人的基本需求，提出相應的對策。

二、北京市保障房政策變遷及成效

保障性住房一般由廉租住房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成。隨著我國保障性住房政策的變化，北京市也根據政策的變化不斷調整和完善。2007年至今，北京市逐步形成“租、購、補”并舉的住房保障制度，多渠道籌集政策性住房房源177.5萬套，保障性住房所占比重從2006年的5.8%提高到2010年的61.5%。

2011年北京市公共租賃住房開始面世。公共租賃房目的是解決家庭收入高于享受廉租房標準而又無力購買經濟適用房的低收入家庭的住房困難。公租房的優先配租家庭中，除“三輪”家庭優先配租外，還規定申請家庭成員中有60周歲(含)以上老人、患大病或做過大手術人員、重度殘疾人員、成年孤兒家庭等六類家庭。本市戶籍公租房在4類保障房中門檻是最低的。截至2020年底，全市累計建設籌集公租房20萬套，分配18萬套，基本實現應保盡保，北京市已經將家庭成員中含有60歲（含）以上的老年人申請家庭，全部納入保障性住房優先分配范圍，平均縮短輪候時間1年左右，已通過公租房等多種方式累計解決4萬余戶老齡家庭住房困難。

北京市保障房中西城區有400套，所占比例約為0.41%，大興區和海淀區最多，各有14000套，其他各區（見圖1）。

圖1 2020年北京市各區保障性住房占比/%

三、朝陽區某小區社區養老基本情況和存在問題分析

（一）基本情況分析

北京市朝陽區公共租賃房某小區建于2016年，位于朝陽區常營鄉三間房東路50號院，介于東五環與六環之間，共有三個區14棟樓。公交有364、488、506等，距離地鐵6號線（黃渠站）1.2公里，步行大約15分鐘。小區內配套租戶之家文體場所，附近有一個管莊地區養老照料中心，周邊有北京市忠德學校，醫療配套有管莊社區衛生服務中心。可配租房源共計1339套，其中普通公租房共960套，老年公租房120套（5號樓），青年公租房259套，租金為43元/平方米/月。根據調研數據可得，社區共有1205戶住戶，有老年住戶492戶，老年居民占比公租房住戶的40.8%，其中年齡最大的90歲，最小的60歲，平均年齡72歲，60歲～69歲老人占老人總數的37%，70歲～79歲的老人占53%，80歲及以上老人占10%。

（二）存在的問題分析

根據北京市近年來的供地情況來看，城六區內的自有棚戶區改造安置用地可用于建設保障住房。北京市商品房在郊區化，公租房的建設也在逐漸邊緣化，公租房大多都處于五環、六環，離中心城區有20公里左右。

1.養老服務設施缺失，缺乏專業的養老服務

通過調查某小區發現，由于小區面積有限，室外無法擺放基本的體育器材，只有一小片空地和座椅用于聊天曬太陽，老人們缺少場地進行體育運動，小區周圍也沒有活動廣場。室內雖有一個租戶之家文體活動中心，但只是建設初期組織社區內的老年人舉辦一些歌唱比賽等，后期活動逐漸減少，最終成了堆放雜物的地方，老人的休閑娛樂活動很難展開。而老人對養老有著不同的需求（見表1）。

表1 老年人各類養老服務需求所占比例/%

由表1可看出，在生活照料類服務方面，老人對助餐、助行、打掃衛生方面需求較多；在醫療保健方面，老人對體檢、康復保健、等方面需求較高；在文化娛樂方面，老年人更喜歡戶外活動。此外，該公租房社區內或周邊都沒有專門的養老機構，僅有一個管莊地區養老照料中心，沒有專門的養老服務站。由于公租房的住戶比較特殊，社區中臥病在床、行動不便的老人也不在少數，而社區不能為老人提供一些基本的體檢、日間照料等，更不能提供助餐、助浴、助行等上門服務。社區規劃的老年餐桌、洗衣房、理發室等也都遲遲沒有建成。老人享受不到社區專業的養老服務，甚至日常照料也難以保證。

2.社區規劃不足，缺乏適老化建設

保障性住房由于建設速度快等原因，存在社區居家養老服務設施布點較少、布局不合理、社區公共空間不足等問題。在建設初期普通居民樓僅有門口的無障礙坡道，樓梯、電梯內和室內針對老人的無障礙化和適老化設計都較欠缺。5號樓老年公租房已入住85位老人，其中60歲～69歲老人35人，70歲～79歲老人40人，80歲以上老人10人。其中，失能半失能老人15人占17.6%，腿腳不便的老人18人占21.1%。由此可知，38%的老人行動不便，適老化建設對他們是非常必要的。每間房子面積為50m2，室內只有扶手，缺少無障礙衛生間、爬樓代步器、防滑地材、消除場地高低差的設計，而且部分設施損壞之后無人修理。后期小區能被改造的適老化空間也很少，給老年人在社區行動造成諸多不便。

3.社區醫療配套不足，遠離大型綜合醫院

北京市公租房小區大部分位于通州區、昌平區和大興區等城市五六環的邊緣區，地理位置較偏僻，交通相對不便。而綜合性大醫院都處于市中心位置，就某小區而言，小區700米處有管莊社區衛生服務中心，經營范圍為一般的醫療保健，社區醫院設備落后、設施不完善、看病不準，也沒有中醫治療。該小區1公里范圍內多是診所或社區醫院，距離大醫院較遠，如果老人有突發疾病，社區醫院是無法治療的，需要去民航總醫院時，大概車程需要30分鐘。因此，現有社區醫院不能滿足老人看病陪護、體檢、身體檢測和吃藥打針等簡單需求，對于一些失能或半失能低保、殘疾的老人，出行困難和距離問題無形中增加了他們治病的成本，加重了家庭負擔。

4.養老服務人員缺乏，志愿服務不足

由于保障房社區養老不同于其他普通社區的養老，去養老機構的老人數量很少，有95%的老人選擇了社區居家養老，但子女忙于自己的工作，無法隨時陪伴和照看老人，所以保障房社區老人更需要專業的護理人員的幫助，即供需不平衡。但社區中或社區周圍養老服務人員缺乏專業性，很多是下崗職工，或是沒有經過專業訓練的社區工作人員，僅有的服務是偶爾探訪一次空巢獨居老人，沒有辦法及時為老人提供幫助。此外，很少有自愿為老人服務的志愿者，社區也只有一些身體較好的老人自發去幫助高齡和長期臥床的老人，缺乏長期固定的學生志愿服務團隊或者其他社會志愿者隊伍，這讓本來就孤獨的老人無論是在日常照料還是精神文化方面都得不到滿足。

四、近郊保障房社區養老體系建設對策

（一）加大養老設施建設，提供專業上門服務

社區的養老設施建設首先要滿足老年人的日常基本需求，在社區內利用空地合理規劃建設簡單的體育器材，讓老人能夠在閑暇之余多鍛煉身體，從而最大化地減少醫療支出。其次，可以依托公租房養老服務中心與機構養老和居家養老相結合，形成機構帶中心輻射的運營管理模式，基本形成“一刻鐘”社區居家養老服務圈，為老人提供老年餐桌，解決三餐問題，還有洗衣房、理發室等基礎服務。再次，探索“物業服務+養老服務”模式，支持物業服務企業開展助餐、助浴、助行、定期查看老人身體狀況等上門服務，并積極探索“家庭照護床位”互助養老等養老服務模式，讓老人能夠有尊嚴地度過晚年生活。

（二）加大適老化改造，完善養老配套

因為保障房初期建設速度快，初期規劃不足，所以在后期適老化改造中可以結合保障房房管、物業公司，在老人的臥室配置適老化衣柜，床頭安裝呼叫器，可以通過無線網絡連接到子女手機，老人發生緊急狀況可以隨時呼叫。衛生間可以安裝L型扶手和防滑地磚，防止老人滑倒。公共場所進一步改善坡道、扶手、電梯等公共設施，消除路面高低差，設立無障礙標識，打造公租房老年宜居社區環境。

（三）積極促進醫養結合，中醫助力社區養老

根據上文提到的北京市公租房優先配租的家庭可以看出，有60歲以上老人、患過大病的人員以及殘疾人，所以醫療對他們來講至關重要。首先，積極支持養老服務設施與社區衛生服務中心一體或鄰近規劃設置，推進養老服務與醫療服務相結合。加強對老年人的診療、體檢和健康檔案管理，定期上門隨訪、宣教健康知識，幫助老年人解決健康、生活等問題。其次，對確有需求的老年人提供上門服務，可為其簽約家庭醫生服務，行動不便、臥床不起的老年人，在開展相關健康評估后，為其提供診療、換藥、注射、導尿等多項上門服務。再次，讓中醫進社區，助力社區養老。配備專業的中醫醫生，為老人進行診斷后可在社區醫院定期進行“慢病快治”的專業診療。

（四）組建專業化養老服務團隊，大力發展志愿服務

鼓勵開展居家社區養老服務的物業服務企業，建立專業化的養老服務隊伍，加強崗前培訓及定期培訓。并與周圍職業學校和培訓機構合作，培養專業化的養老服務人才。此外，組建社區居家養老服務志愿者隊伍，結對幫扶孤殘、低收入、獨居高齡等特殊困難老年群體，推動鄰里之間的幫助，調動低齡老人志愿者的積極性。積極扶持發展各類為老服務志愿組織，鼓勵養老服務相關專業的大學生組成志愿小組定期進入社區，走進老人的家中去幫助老人，緩解老人的孤獨感，讓老人不脫離社會，滿足老人的心理及精神需求。