基于兩類職業技能等級證書的相關標準關系和對接研究

許遠

[基金項目]本文系人力資源和社會保障部職業技能鑒定中心2019年度課題“面向新時代的國家職業標準體系與國家職業教育教學標準體系的聯動開發機制研究”的研究成果。（課題編號：CETT/SRP2019-05）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2021）11-0020-07

一、問題的提出

2019年，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》），提出啟動1+X證書制度試點工作。目前，試點工作進行了近兩年，已經備案了四批職業技能等級證書，共有上百家企業、社會培訓評價組織的近400項職業技能等級證書通過遴選獲準試點，教育部所轄各類職業院校和應用本科、職業本科高校等參加了試點。

1+X證書制度設計強化了職業教育的類型屬性，充分彰顯了職業教育的跨界特征，強調技術知識的基本特點和產教融合的技能形成過程。《實施方案》鼓勵“職業院校學生在獲得學歷證書的同時積極取得多類職業技能等級證書”，對職業技能等級證書的性質和作用做了描述，規定其“反映職業活動和個人職業生涯發展所需要的綜合能力”，是個人“職業技能水平的憑證”。在管理權限方面，提出由人力資源社會保障部門、教育部門在各自職責范圍內，分別負責管理監督考核院校外、院校內職業技能等級證書的實施（技工院校內由人力資源社會保障部門負責）;在標準建設方面，提出由人力資源社會保障部門負責制定職業標準，教育部門依照職業標準負責開發教學等相關標準。為了使X證書能夠對接日后的國家資歷框架，《實施方案》提出各類職業技能等級證書具有同等效力，持證人員享受同等待遇。可以說，《實施方案》對X證書做了原則性的制度設計。

由于1+X證書制度試點的需要，教育部門正在建立職業技能等級標準體系。職業技能等級標準名稱上與人力資源社會保障部門的國家職業技能標準類似，內涵上又與職業教育專業教學標準存在諸多聯系。因此，有必要對相關概念的本質、區別與聯系加以厘定。

二、關于人力資源社會保障部門備案的職業技能等級證書

人力資源社會保障部門備案的職業技能等級證書（以下簡稱“R證書”）是主要應用于用人方的職業技能評價制度。該證書與國家對技能人才的評價制度緊密聯系，其設計目的是通過健全以職業能力為導向、以工作業績為重點、注重職業道德和知識水平的技能人才評價體系，提高國家的技能人力資源開發水平，從而促進經濟高質量發展;其核心要義是建立職業技能等級制度、完善技能人才評價體系，制度淵源是國家職業資格證書制度、職業技能鑒定制度。

（一）改革進展

1993年起逐步建立的國家職業資格證書制度對于我國技能人力資源開發起到了重要作用。2013年以來，為了推進“放管服”改革，人力資源和社會保障部取消了一大批技能人員的職業資格，并實施技能人員社會化職業技能等級認定。水平評價類技能人員職業資格取消后，政府或其授權的單位不再認定發證，改由用人單位和相關社會培訓評價組織按照職業標準或評價規范進行認定并頒發職業技能等級證書。為了解決職業資格壓減后技能人才評價的客觀需要，2019年，人社部又印發了《關于改革完善技能人才評價制度的意見》，開始對技能人才評價工作進行系統性改革，選擇部分基礎較好的中央企業和第三方社會培訓評價機構開展職業技能等級認定的試點工作，逐步完善職業技能等級認定的有關技術規范。

（二）評價標準和模式

從評價標準來看，一是規定了國家職業標準體系的內涵。以國家職業分類為依據，建立由國家職業技能標準、行業企業評價規范、專項職業能力考核規范等構成的多層次的職業標準體系，并逐步完善該體系，將成熟的行業企業評價規范和專項職業能力考核規范納入國家職業技能標準體系中。二是優化設置了技能等級。堅持職業技能一般分五級（初級工、中級工、高級工、技師、高級技師）的基本原則，同時提出用人企業可根據需要，在相應的等級內劃分層次，或在高級技師之上設立“特級技師”“首席技師”等。這實際上規定了社會通用的五級等級制與企業內部的層次設置之間的對應關系，為職業技能等級證書企業間互認、力求評價等值性上奠定了基礎，確保了技能勞動在勞動力市場中的統一價值標準。

從評價模式來看，職業技能等級認定依據國家職業技能標準或行業企業評價規范開展。由用人單位（第一方）和社會培訓評價組織（第三方）按照有關規定開展職業技能等級認定;符合條件的用人單位可對本單位員工自主開展認定或按規定面向本單位以外人員開展認定;符合條件的社會培訓評價組織可根據市場和就業需要，向全體勞動者提供認定。在實際實施時，由獲準備案的評價機構（包括用人單位和社會培訓評價組織）結合實際確定評價內容和方式，運用理論考試、技能考核、工作業績評審、過程考核、競賽選拔等多種方式，對勞動者（含擬就業人員）的職業技能水平進行客觀評價，并為合格者頒授證書，政府部門不參與證書監制。同時，將專項職業能力考核作為技能人才評價的重要補充（依據經備案的考核規范開展），并保留了職業資格評價（可繼續稱之為“職業技能鑒定”，特指對《國家職業資格目錄》清單內7種技能人員的職業資格評價）的模式。

（三）特點與問題分析

人力資源社會保障部門備案的職業技能等級證書是由用人單位（第一方）、社會培訓評價組織（第三方）按照有關規定開展的，主要對象是企業職工、社會人員、職業院校（技工院校）應屆畢業生。對勞動者（含擬就業人員）的職業技能進行等級認定，主要是為了確定崗位聘用、核定崗位待遇。同時，認定結果還可作為終身職業技能培訓成果認定、積累和轉換的依據。R證書最大的特點是與國家職業技能標準直接關聯，能反映勞動者勝任相應職業工作的情況，定位清晰，可操作性強，在人力資源市場上的認可度較高。但是，由于國家職業技能標準在制定時對職業的典型工作任務反映不精準、專家代表性不足、調研企業涉及面不夠，存在著落后于主流企業實際技術發展的問題，還有很大的提升空間。同時，關于職業技能學分銀行的制度體系尚未建立起來，影響了其實施效果。

三、關于教育部門試點的職業技能等級證書

教育部門試點的職業技能等級證書（以下簡稱“X證書”）是主要用于育人方的教育教學質量和學生學業成就評價制度。該證書與國家對職業院校的教育評價制度緊密聯系，其設計目的是擴大行業企業參與，提升職業院校學生綜合能力，緩解結構性就業矛盾;其核心要義是促進產教融合、校企合作，制度淵源是“學歷證書+職業資格證書”的雙證書制度。

（一）試點進展

2019年4月，教育部印發了《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》，對試點工作進行了部署。同月，人力資源社會保障部、教育部聯合印發了《職業技能等級證書監督管理辦法（試行）》，明確了部門職責和證書監督管理流程等。參加試點的院校以高等職業學校、中等職業學校（不含技工學校）為主，國家開放大學系統和職業本科高校、應用型本科高校也積極參與。目前，教育部門正在抓緊建設“1+X證書信息管理服務平臺”和“職業教育學分銀行系統”，以便學生獲取的職業技能等級證書對接個人學習賬戶，記錄學分并提供網絡公開查詢等服務，供用人單位識別，以促進學生就業。

教育部門指導有關院校在“三教改革”中積極推進“1”和“X”的融合。一是在培養規格、培養目標上，結合專業目錄、專業教學標準的修訂，及時將職業技能等級標準與專業目錄、專業教學標準有機銜接，將證書培訓內容有機融入專業人才培養方案。二是在培養過程中，優化課程設置和教學內容，統籌教學組織與實施，深化教學改革。三是在評價實施中，將職業技能等級考核與相關專業課程考試統籌安排，考試合格者可同時獲得相應課程學分和x證書。

（二）評價標準和模式

從評價標準來看，首先，職業技能等級標準是教育部門試點的職業技能等級證書最直接、最核心的標準之一。教育部職業技術教育中心研究所組織制定的《職業技能等級標準開發指南（試行）》（以下簡稱《開發指南》）將職業技能等級標準的概念界定為“對個體職業技能要求的綜合性水平規定”，將其作用描述為職業院校“開展職業技能培訓和職業技能等級考核評價的基本依據”，將其內涵描述為“包括職業素養、專業知識和技術技能等方面”。同時，還提出職業技能等級標準的開發應依據職業標準，并結合職業崗位（群）的工作任務，客觀、準確地確定標準的范圍、等級及職業技能要求，并以表格形式對職業技能等級要求分級列示（按照“工作領域一工作任務一職業技能要求”三個層級描述）。其次，專業目錄和專業教學標準也是教育部門試點的職業技能等級證書的重要參考標準。關于專業目錄，根據《開發指南》，X證書應明確適用的院校專業，專業名稱盡可能與中等職業學校、高等職業學校（專科、本科試點）和普通高校本科專業目錄對應，明確面向的職業崗位（群）或主要工作領域。關于其與專業教學標準之間的關系，《開發指南》界定為“職業技能等級標準要與相關專業教學標準銜接，統籌考慮與專業教學標準的共性與差異性”。這也說明x證書更多的是基于專業需要出發點的能力證書。此外，關于等級設置，《開發指南》規定院校內實施的職業技能等級證書分為初級、中級、高級三個等級。

從評價模式來看，根據目前的試點情況，教育部門備案的職業技能等級證書主要有單獨考試和合并考試兩種。單獨考試就某項職業技能依據職業技能等級標準進行單獨的職業技能等級考核;合并考試職業技能等級考核與相關專業的課程考試合并進行或統籌安排。

（三）1+X證書制度與雙證書制度的聯系和區別

雙證書制度是隨著國家職業資格證書制度的建立，開始逐步在技工院校（職業院校）試點實施的，其試點為1+X證書制度提供了實踐基礎。從這個角度來看，兩種證書制度顯然存在內在關聯。但同時，兩種證書制度又存在本質上的不同。首先，與雙證書制度是教育制度、勞動制度兩種制度在職業教育領域的聯合實施不同，1+X證書制度是現代職業教育體系下學校職業教育的基礎性制度。其次，1+X證書制度的開發主體和管理模式相較于雙證書制度都發生了根本變化，X證書可以吸納多元主體，更能體現職業教育的跨界特征，更具有開放性。再次，X證書與R證書的界定不同，所依據的測評標準不同，等級劃分也有所不同。最后，與主要用于職場的R證書不同，學校教育使用的X證書要經過必要的教育學轉化，服務于人才培養。所以，孫善學指出，1+X證書制度既不是雙證書制度的延續，也不是雙證書制度的“升級版”，而是基于職業教育類型特征的制度重構。

（四）特點與問題分析

教育部門試點的職業技能等級證書是為1+X證書制度服務的，以社會培訓評價組織（第三方）評價為主、職業院校（第二方）深度參與，主要對象是職業院校在校學生。對職業院校學生的職業技能、專業能力進行評價，主要是為了確定其職業技能等級，以評價學生學業水平和學校教學質量;同時，評價結果也可以作為終身職業教育學習成果認定、積累和轉換的依據。在1+X證書制度實際運行中，還存在X證書與職業標準對接不暢導致不能反映職業工作要求、與專業教學標準銜接不暢導致與專業課程融合困難、校企利益矛盾導致證書公允性受到質疑等問題。X證書畢竟是新生事物，制度框架才剛剛搭建起來，還需要不斷完善評價標準、優化評價模式，并且進一步接受市場的檢驗、企業的認可。

四、職業技能等級證書相關標準之間的關系梳理

人力資源社會保障部門備案的職業技能等級證書的核心標準是國家職業技能標準，教育部門試點的職業技能等級證書的核心標準是職業技能等級標準，而兩種證書的核心標準又均與專業教學標準緊密聯系，因此需要細致梳理三者之間的關系。

（一）國家職業技能標準與專業教學標準之間的關系

國家職業技能標準是在國家職業分類的基礎上，根據職業活動內容，對從業人員的理論知識和操作技能要求提出的綜合性水平規定（包括不分級別的基本知識和職業道德要求，以及分級別的工作要求）。

專業教學標準是政府規范職業學校專業建設和專業教學的綱領性文件，是職業教育人才培養的頂層設計，具體規定了專業培養目標、職業領域、人才培養規格、素質能力要求、課程體系結構、教學安排（含實訓環節安排）和教學條件等內容，既是各類職業院校組織專業教學以及有關部門組織專業評估的依據，也能為用人單位選用職業院校畢業生提供重要參考。

國家職業技能標準主要由人力資源社會保障部門制定，專業教學標準主要由教育部門制定;國家職業技能標準主要面向接受職業準備教育和培訓、職業繼續教育和培訓的有關人員（含學生等擬就業人員和在職職工），專業教學標準則主要面向接受職業準備教育的各類職業院校在校生。國家職業技能標準是工作標準，體現的是工作要求，專業教學標準是教育標準，體現的是教育過程和要求，二者之間存在著本質上的差異。但不可忽視的是，二者在很大程度上也是緊密聯系的，其聯系紐帶就是對職業能力的描述。同時，兩者的開發流程大致相同，均包括制（修）訂立項、成立專家工作組、開展調研工作、能力框架決策、編制標準文本、審定和發布、應用和推廣7個環節（見圖1）。當然，在具體的調研范圍和工作細節上，還是存在一定差異的。

結合前述分析可以梳理出國家職業技能標準和專業教學標準之間的關系：第一，各自獨立運行，服務于不同的主體制度（即勞動制度和教育制度）;第二，存在目標指向和開發路徑的一致性，具有協同關系;第三，存在適用對象上的區別性和連續性;第四，存在內容上的反映與被反映的關系（即國家職業技能標準是各類職業教育專業教學標準的起點要求和基礎，國家職業技能標準也為職業教育和培訓提供更科學的人才培養規格和評價標準并作為職業院校教材編寫的依據之一）以及互動關系（國家職業技能標準的更新影響專業教學標準的內容制定，專業教學標準的內容完善對國家職業技能標準的升級具有推動作用）。

（二）專業教學標準和職業技能等級標準之間的關系

專業教學標準是專業性的能力框架，是教育部門認定的作為人才培養方（第二方）的學校對技術技能人才培養目標的設定的一部分。專業教學標準本身已經包含了國家職業技能標準的要求，以及有關專項職業能力規范和企業崗位規范的要求。雖然高職教育的技能傾向比較明顯，但是面對復合型人才需求，專業能力的前瞻性、多元化培養是必不可少的。因此，對于一些尚未被規范化但企業中已經出現的新技能，專業教學標準也應當有所反映。此外，為了提高對未來社會和職場的適應性，核心素養、核心能力、行業通用能力也要被包含其中。

職業技能等級標準雖包含“職業”“技能”等字眼，但仔細分析就可發現，其本身屬于專業能力范疇，除了包含國家職業技能標準、專項職業能力規范、企業崗位規范外，其他社會培訓、企業培訓的內容規范亦可納入。國家職業技能標準、專項職業能力規范、企業崗位規范均是用人標準，其中國家職業技能標準、專項職業能力規范是由人力資源社會保障部門制定的權威第三方標準，企業崗位規范則是第一方標準。可見，職業技能等級標準應該被第二方吸納，進入學校人才培養方案。

由上述分析可就專業教學標準和職業技能等級標準之間的關系得出如下結論：第一，職業技能等級標準與專業教學標準一樣，均是服務于學生專業能力建設的;第二，職業技能等級標準應該是對學校專業教學標準的深化、拓展，以促進學校教學與企業實踐的精準對接;第三，職業技能等級標準不必像專業教學標準那樣包羅萬象、考慮周到，培訓評價組織在制定職業技能等級標準時應重點突出特色;第四，從時間上看，專業教學標準先于職業技能等級標準，且專業教學標準已經形成體系，要求職業技能等級標準對接專業教學標準是可行的。

五、職業技能等級標準與相關標準之間的對接策略

（一）與國家職業技能標準的對接

做好職業技能等級標準與國家職業技能標準的對接，要盡力避免能力要求的碎片化、邊緣化，確保X證書對相關職業標準要求的全覆蓋。X證書對應的職業技能等級標準應該是對學校教育標準的有益補充，從而確保人才培養對接企業一線。但實際操作時，有的X證書所對應的職業技能等級標準更像是對國家職業技能標準的補充，其內容游走于多個國家職業技能標準之間，既不完整又不系統，沒有形成對職業標準所規定的典型工作任務的覆蓋，亟待加以改進。具體來說，應該根據專業教學標準中所列舉的國家職業技能標準，梳理職業功能，提取典型工作任務，補充職業分析，將國家職業技能標準中尚未涉及的相關企業的最新技能需求吸收進來，或將行業普遍要求而國家職業技能標準規定不夠細致的通用技能補充進來。

（二）與專業教學標準的對接

《開發指南》指出，職業技能等級證書要“對接職業標準，按職業技能領域劃分，具體名稱要直觀反映其核心技術技能”，但不宜用員、工、師等帶有職業身份（或崗位名稱）作后綴的詞語命名，也不宜直接使用專業名稱命名。這表明，X證書并不是與職業標準一一對應的，也與專業的范疇有所不同，至少不是整個專業的范圍。實際上，這樣的證書所對應的能力是從整個專業能力框架中裁剪出來的一部分，或者說是將企業實際職業生產活動中與專業能力框架體系能對接的那一部分設置為X證書。換句話說，X證書的“選題”范圍是專業能力框架體系中的各種能力，但最后能否被備案成為證書，還要看這些選出來的能力有無單獨進行培訓的價值、與企業的聯系是否緊密、學校的教學條件是否具備等。

有人提出，要求職業技能等級標準要與相關專業教學標準銜接是削足適履。的確，按照常理，專業教學標準與用人標準銜接，反映人力資源市場的需求，方為正解。況且目前的專業教學標準在制定程序上已經與國家職業技能標準對接，如果再要求職業技能等級標準與相關專業教學標準銜接，就有為證書而證書之嫌了。其實，如果將此類證書看成專業能力證書，作為檢驗學生專業能力掌握情況和學校專業教學標準實施成效的依據，就能另辟蹊徑了。因為教育部門一直缺乏對職業教育成效的考核手段，苦于沒有證書，對職業技能操作考核的力度不夠。因此，“職業技能等級標準要與相關專業教學標準銜接”的提法是在專業教學標準先于X證書和職業技能等級證書標準產生的現實情況下相對比較務實的選擇。

X書與專業核心課程的相關程度是檢驗“職業技能等級標準要與相關專業教學標準銜接”的重要指標。目前，一些學校采取簡單的課程替換的模式，將專業核心課程用X證書課程替換，卻沒有充分考慮其科學性，導致人才培養方案實施時偏離了專業教學標準（從目前對一些X證書的分析來看，其所代表的能力和專業教學標準、國家職業技能標準的要求還有偏差，因此這些課程在進入人才培養方案時，只能是職業拓展課程，替換核心課程的可能性不大，甚至可能淪為人才培養方案以外的“第二課堂”課程）。究其原因，主要是這些證書對產業界的“四新”（新工藝、新材料、新設備、新技術）挖掘不夠，對技能人才培養規律掌握不足，而學校的教學和辦學條件還無法達到這些證書課程的實施要求。因此，X證書與專業教學標準（或專業人才培養方案）中課程的結合需要有一個磨合、適應、補充、替換、融合的過程。

（三）與其他相關證書課程標準的對接

從課程資源的視角來看，各種證書的核心價值是其所代表的課程資源對職業能力或專業能力發展的貢獻度。職業技能等級標準和X證書所帶來的開放性框架，使得各類證書課程資源可以通過融合、置換、補充等形式進入職業院校的正規教育體系，客觀上促進了職業教育和職業培訓的融合，密切了職業院校和企業的聯系，有利于職業能力的形成，是符合現代職業教育發展趨勢的。

具體來看，一是要加強與企業技能證書對應的企業技能課程標準的對接，重點突出“四新”;二是要加強與專項職業能力證書對應的專項職業能力課程標準的對接，強化實用職業技能的培養;三是要加強與其他職業培訓證書對應的各類培訓課程標準的對接，需要注意的是這些培訓課程的舉辦機構必須是具有社會力量培訓辦學許可的;四是要加強與《國家職業資格目錄清單》內的技能人員職業資格鑒定課程（即原來的雙證書課程）標準的對接。

六、展望與結論

（一）發展展望

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中指出：“完善職業技術（技工）教育國家標準，推行‘學歷證書+職業技能等級證書制度。”根據國家的發展規劃，結合前述分析，未來可以在不同的教育階段分層推進職業技能等級證書開發。中等職業教育的專業屬性弱、職業屬性強，所以中等職業學校應當以技能掌握為導向，繼續實施雙證書制度，將其作為1+X制度實施的特殊情況來考慮（可以把雙證書中另一證的范圍擴展到R證書，以適應技能人員國家職業資格減少的新情況）;專科層次高等職業教育的人才培養目標中，已經包含較強的專業能力目標，需要學生具有較為寬廣的視野，以適應未來勞動力市場的變化，所以高職院校（含技師學院）可以較多地考慮由第三方培訓評價組織開發的職業技能等級證書;本科層次職業教育（包括職業本科高校、應用本科高校）對專業技術的要求更高，因此這一階段的X證書可以對接專業技術人員的職業資格證書標準，或直接引入專業技術人員的職業資格證書。

（二）結論

總結來看，人力資源社會保障部門備案的職業技能等級證書和教育部門試行的職業技能等級證書，雖然名稱都是職業技能等級證書，但二者的制度設計、實施范圍、功能作用有所不同，屬于相同職業能力觀下的不同能力評價方案;兩種職業技能等級證書通過溝通、聯動，共同構成現代職業教育體系和終身職業技能培訓體系的基礎性制度。中共中央、國務院印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》提出，“健全職業學校評價”要重點評價各類職業院校（含技工院校）德技并修、產教融合、校企合作、育訓結合、學生獲取職業資格或職業技能等級證書、畢業生就業質量、“雙師型”教師（含技工院校一體化教師）隊伍建設等情況，擴大行業企業參與評價，引導培養高素質勞動者和技術技能人才。可見，在各類職業院校評價中，都要全面發揮兩類職業技能等級證書及相關制度和標準的作用。