衛(wèi)生行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題研究

盛凱麗　謝路瑤

摘要：衛(wèi)生行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題是我國衛(wèi)生法治領(lǐng)域的一大難題，制約著我國衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，“兩法”立法銜接不足、在證據(jù)的適用與轉(zhuǎn)化上的分歧較為嚴(yán)重、檢察監(jiān)督的乏力以及頻繁的運動式治理增加了衛(wèi)生行政執(zhí)法與刑事司法的銜接的難度。解決這一問題，應(yīng)完善相關(guān)立法，建立健全“兩法”證據(jù)銜接制度，推進檢察監(jiān)督改革以及加強開展常規(guī)性治理等。

關(guān)鍵詞：衛(wèi)生行政執(zhí)法;刑事司法;銜接

中圖分類號：D922.1;D924文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）13-0076-03

隨著新型冠狀病毒肺炎疫情的暴發(fā)，衛(wèi)生行政執(zhí)法①再次進入人們的視野。衛(wèi)生行政機關(guān)擁有衛(wèi)生行政執(zhí)法權(quán)，通過行使行政權(quán)力保證公共衛(wèi)生和醫(yī)療安全;刑事司法機關(guān)則通過打擊《刑法》所規(guī)定的公共衛(wèi)生和醫(yī)療安全犯罪來達成相同目的。由此可知，行政機關(guān)與刑事司法機關(guān)之間是分工、協(xié)作、互補的關(guān)系。然而，當(dāng)前衛(wèi)生領(lǐng)域的“兩法”銜接（即行政執(zhí)法與刑事司法的銜接）存在立法缺失、監(jiān)督缺位、有案不移等問題，本文通過對衛(wèi)生行政執(zhí)法與刑事司法銜接的現(xiàn)實情況進行研究，以期為解決目前衛(wèi)生領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的問題提供參考。

一、“兩法”銜接的實踐

以2001年7月國務(wù)院所制定的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》為標(biāo)志，我國第一次將“行刑銜接”提上了立法日程。近幾年來，針對“行刑銜接”，國務(wù)院先后于2006年、2011年頒布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》等文件。

近年來，我國衛(wèi)生領(lǐng)域的糾紛頻發(fā)，但在衛(wèi)生執(zhí)法實踐中還普遍存在有案不移、有案難移、以罰代刑（即以行政處罰替代追究刑事責(zé)任）等問題，反映出衛(wèi)生領(lǐng)域“兩法”銜接梗阻的現(xiàn)狀。以藥品、醫(yī)療器械領(lǐng)域為例，根據(jù)國家藥品監(jiān)督管理局近幾年公布的統(tǒng)計年報，食品藥品行政部門查辦的有關(guān)藥品、醫(yī)療器械、化妝品等行政案件移送刑事司法的案件數(shù)據(jù)如表1所示：

2009年—2018年我國全國范圍內(nèi)的食品藥品行政處罰案件高發(fā)，十年間多達2540452起，但每年移交司法機關(guān)處理的案件總數(shù)量卻只有23183起，平均移送比例僅有0.91%。一方面，衛(wèi)生行政案件移送比例總體呈上升趨勢，另一方面，衛(wèi)生行政案件移送至司法機關(guān)的比例仍然很低。這樣的現(xiàn)象使我們產(chǎn)生了疑問：衛(wèi)生“兩法”銜接究竟存在什么樣的問題？能夠通過什么途徑完善“兩法”銜接？

二、“兩法”銜接中存在的主要問題

目前衛(wèi)生行政執(zhí)法與刑事司法銜接的過程中還存在以下主要問題：

（一）立法銜接不足

在當(dāng)前司法實踐中，衛(wèi)生行政執(zhí)法與刑事司法的銜接依據(jù)明確。首先，從法律來看，“兩法”銜接依據(jù)中的基本法律包括《行政處罰法》《刑法》《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》等。但是，當(dāng)下公共衛(wèi)生領(lǐng)域“兩法”銜接的規(guī)定還存在一些問題。第一，《刑事訴訟法》對于行政執(zhí)法主體如何將涉嫌犯罪的案件移送偵查機關(guān)的程序并未作出具體規(guī)定[1]。第二，衛(wèi)生領(lǐng)域的犯罪表現(xiàn)出較強的專業(yè)性，目前在對犯罪的認定上依然存在諸多爭議。同時，我國衛(wèi)生法規(guī)對于一般違法行為與衛(wèi)生刑事犯罪的界限描述較為模糊，如“影響惡劣”等描述，給衛(wèi)生執(zhí)法機關(guān)處理不法行為造成了困難[2]。

（二）“兩法”的證據(jù)轉(zhuǎn)化不暢

證據(jù)的認定在衛(wèi)生行政執(zhí)法與刑事司法中均占據(jù)著重要的地位。當(dāng)前，衛(wèi)生行政機關(guān)所采集的證據(jù)及其與公檢機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法獲得的證據(jù)能否直接轉(zhuǎn)化為刑事司法證據(jù)這一問題仍然亟待解決。2012年修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定：“行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”這一規(guī)定加強了行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接，也提高了訴訟效率。但是，現(xiàn)有法律對于行政執(zhí)法階段收集的證據(jù)如何在刑事司法階段使用，以及證據(jù)類型的有關(guān)問題，并沒有明確的規(guī)定。對此，理論界存在著不同的觀點：有的學(xué)者認為，應(yīng)當(dāng)將此處的“等”理解為“實物證據(jù)”，而將當(dāng)事人陳述、證人證言等言詞證據(jù)作為非法證據(jù)進行排除，依據(jù)訴訟法的有關(guān)規(guī)定再次進行收集[3]。也有學(xué)者認為應(yīng)當(dāng)理解為“包括物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等非言詞證據(jù)”，即由行政機關(guān)收集的在證據(jù)證明力上沒有問題，但應(yīng)經(jīng)由公安機關(guān)調(diào)取方可成為可使用的刑事證據(jù)[4]。還有學(xué)者認為，應(yīng)將其理解為“包括物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等實物證據(jù)以外的言詞證據(jù)”。由此可見，行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)銜接的可操作性還有待加強。

（三）檢察監(jiān)督缺位

檢察機關(guān)由于其具有權(quán)威、專業(yè)、法定的監(jiān)督職能而在“行刑銜接”的有關(guān)機關(guān)中處于核心地位[5]。參照規(guī)范“兩法”銜接相關(guān)行政法規(guī)與規(guī)范性文件可以發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)在“兩法”銜接中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)有：對公安機關(guān)進行立案監(jiān)督②;針對衛(wèi)生行政機關(guān)移送的案件進行移案監(jiān)督;接受行政機關(guān)移送的涉嫌犯罪的案件;提供咨詢意見。

在司法實踐中，檢察監(jiān)督的缺位則體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是由于衛(wèi)生違法行為與衛(wèi)生犯罪的專業(yè)性，可能導(dǎo)致檢察機關(guān)監(jiān)督心有余力不足。

二是檢察機關(guān)的監(jiān)督是一種專門性的監(jiān)督活動，這種監(jiān)督并不是憲法意義上的“至高無上的監(jiān)督”[6]，比如檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)過程中可能會受到各級行政機關(guān)的影響。

三是衛(wèi)生行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)和檢察機關(guān)之間的互動機制不夠完善，信息共享不到位。“兩法”銜接信息共享平臺雖然已經(jīng)在不少地區(qū)建立起來，但信息共享的開展和運作缺乏機制的保障，嚴(yán)重制約著檢察機關(guān)的監(jiān)督。

四是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督手段有限，缺乏對部分衛(wèi)生行政違法行為的處分權(quán)。這主要表現(xiàn)在：檢察機關(guān)在立案監(jiān)督方式上缺乏具體和完善的規(guī)范，檢察機關(guān)所能看到的只是行政執(zhí)法機關(guān)提供的部分證據(jù)材料。

（四）“運動式”治理多見

衛(wèi)生安全秩序不僅關(guān)涉每一位公民的生命健康與安全，更影響著公民對國家與政府的信任。以治理手段是否具有可持續(xù)性為標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界通常將犯罪治理模式分為運動式治理和常規(guī)性治理兩種。運動式治理是指在一段特定時間內(nèi)，集中向特定對象投入行政資源和社會資源，進行的高強度、高效率、強打擊的應(yīng)急治理模式。常規(guī)性治理則綜合利用各種治理手段，以法律的制定、實施為正式治理方式。

公安、審判與檢察等機關(guān)都成立了相關(guān)的內(nèi)設(shè)部門來開展專項治理行動。這種運動式治理為衛(wèi)生治理爭取了時間，它可以整合內(nèi)部力量、節(jié)約司法資源、實現(xiàn)有效對接。但不難發(fā)現(xiàn)，這種運動式治理也存在著片面追求打擊力度和打擊效率、覆蓋面有限、容易“以刑代罰”等弊端。

三、“兩法”銜接機制的完善建議

（一）完善相關(guān)立法和制度

目前我國行政法律中規(guī)定的處罰表現(xiàn)出很強的抽象性和原則性，其通常表述為“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，導(dǎo)致約束力不足。筆者認為可以在目前已有的法律基礎(chǔ)上，用行政法規(guī)完善立法與衛(wèi)生行政司法的銜接，并在實踐中通過“決議—試點—推廣”的形式解決“兩法”銜接不當(dāng)?shù)膯栴}。但必須明確的是，要避免“及時移案”和“減少以罰代刑”滑向以刑代罰的極端。

在“兩法”銜接的制度構(gòu)建方面，首先，應(yīng)擴大衛(wèi)生行政、公安與檢察等機關(guān)之間“兩法”銜接信息共享平臺的覆蓋面。其次，要建立案件通報制度和聯(lián)席會議制度。行政機關(guān)在對衛(wèi)生行政違法行為進行立案及作出行政處罰之后，要及時通報給公安機關(guān)和檢察機關(guān)。

（二）健全“兩法”證據(jù)銜接制度

在司法實踐中，衛(wèi)生行政機關(guān)在行政執(zhí)法階段收集到的證據(jù)往往具有專業(yè)性強、對象廣泛等特點，是刑事司法機關(guān)證據(jù)的重要來源。如前文所述，我國現(xiàn)行的《刑事訴訟法》并未對衛(wèi)生行政機關(guān)在執(zhí)法過程中收集到的證據(jù)在刑事司法中的適用作出清楚的規(guī)定。但是應(yīng)當(dāng)明確的是，衛(wèi)生行政執(zhí)法中收集到的證據(jù)在刑事司法中的適用必須受到限制。

對此可以參照《刑事訴訟法》的做法區(qū)別對待實物證據(jù)與言詞證據(jù)。實物證據(jù)具有客觀的特點，其采集一般需要遵循很強的技術(shù)性程序，證明效力遠高于言詞證據(jù)。在刑事司法階段、審查行政執(zhí)法階段采集的實物證據(jù)時，如果因為其采集主體不適格而被排除，則可能會使證據(jù)鏈條存在巨大漏洞。

（三）完善檢察監(jiān)督制度

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在“兩法”銜接的過程中發(fā)揮著巨大作用。為使檢察機關(guān)有效發(fā)揮自身的監(jiān)督功能，需要以保障其經(jīng)濟地位與體制地位獨立為前提。關(guān)于完善“兩法”銜接中的檢察監(jiān)督制度，可以從以下三個方面進行考慮：

第一，確立檢察機關(guān)提前介入的限度。檢察機關(guān)提前介入衛(wèi)生案件可以有效提高辦案效率，減少衛(wèi)生執(zhí)法機關(guān)“有案不移”和公安機關(guān)“立久不偵”“偵久不破”的問題。同時，目前的立法對于檢察機關(guān)介入衛(wèi)生案件的范圍、方式等規(guī)定并不明確，因此明確檢察機關(guān)提前介入的限度也十分必要，力求做到“參與而不干預(yù)，參謀而不代替，指導(dǎo)而不包辦”[7]。

第二，保障檢察機關(guān)的知情權(quán)。采取切實可行的措施，如建立備案監(jiān)察制度，即行政機關(guān)對于涉嫌犯罪案件向檢察機關(guān)進行報備的制度，在這一制度中穿插建立“兩法”銜接信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺，能夠保障檢察機關(guān)對于“兩法”銜接中的案件信息享有充分的知情權(quán)。

第三，完善監(jiān)察追責(zé)制度。在司法實踐中，檢察機關(guān)在“兩法”銜接中的處分范圍有限，難以對衛(wèi)生案件進行有效監(jiān)督。為了保證“兩法”的順利銜接開展，應(yīng)適當(dāng)賦予檢察機關(guān)以處分權(quán)。

（二）推動常規(guī)性治理的理性展開

盡管運動式治理具有重要的作用，但從長遠角度上看，其高成本的投入必定會透支行政與司法的力量。因此必須明確的是，運動式治理是階段性、臨時性的，它在衛(wèi)生案件的處理中只能作為常規(guī)性治理的補充。

第一，增加常態(tài)化治理資源的儲備。眾所周知，運動式治理往往是圍繞著特定社會問題開展的，因此常態(tài)化治理也應(yīng)當(dāng)從這些問題的處理著手。首先，應(yīng)當(dāng)從對輿情的監(jiān)測中識別出需要解決的社會問題，以互聯(lián)網(wǎng)為依托，綜合運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，從政治、經(jīng)濟等多個角度切入[8]。其次，構(gòu)建制度化的治理監(jiān)督平臺，建立重大決策終身責(zé)任制度、專家參與制度和責(zé)任倒查機制等，倒逼有關(guān)決策者認真分析社會問題、提出相應(yīng)對策，從簡單粗暴的運動式治理轉(zhuǎn)向長效的常規(guī)性治理。

第二，拓寬多元主體參與常規(guī)性治理的渠道。長期以來，在“強政府—弱社會”的格局中，政府通常在社會治理中起著主導(dǎo)作用，這一模式存在著諸多弊病。拓寬除政府外其他主體參與常規(guī)治理的渠道可以有效解決這些問題。要依法增加公民在常規(guī)性治理中的參與度，讓更多的社會組織成為多元治理主體的組成部分。

四、結(jié)語

衛(wèi)生行政執(zhí)法是行政執(zhí)法中專業(yè)性較強的一類，目前“兩法”銜接中出現(xiàn)的諸多問題阻礙著衛(wèi)生領(lǐng)域的法治發(fā)展。盡管相關(guān)的規(guī)范性文件近年來相繼出臺，但還未從根本上解決衛(wèi)生行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題。可以現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)范性文件等為基礎(chǔ)，通過相關(guān)立法出臺與政策發(fā)布、構(gòu)建規(guī)范化的信息共享平臺等方式，確保衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的“兩法”銜接的順暢進行。

注釋：

①本文衛(wèi)生行政執(zhí)法是指“衛(wèi)生行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織、受委托組織及其工作人員依法從事衛(wèi)生行政管理和運用衛(wèi)生法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定處理具體衛(wèi)生行政事務(wù)，將衛(wèi)生法律規(guī)范運用于實際社會關(guān)系的活動”，參見馬哲、張永偉、孫國安的《衛(wèi)生行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制初探》一文，載《中國衛(wèi)生法制》2008年第3期。

②參見2001年《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第九條，2006年《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》第七條，2011年《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》第十六條。

參考文獻：

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[8] 馬奔，毛慶鐸.大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用[J].中國行政管理，2015（3）.

作者簡介：盛凱麗（1999—），女，漢族，安徽蕪湖人，單位為江蘇大學(xué)法學(xué)院，研究方向為法學(xué)。

謝路瑤（2000—），女，漢族，江蘇揚州人，單位為江蘇大學(xué)法學(xué)院，研究方向為法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）