“六維一體”城市公共衛生應急管理體系建設研究

孟暉 ，羅娟 ，陳琪 ，鄭露露 ，張書滔 ，時政

1.成都大學附屬醫院臨床醫學院，四川成都 610106；2.成都大學食品與生物工程學院，四川成都 610106；3.成都大學基礎醫學院，四川成都 610106

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議中，提出完善重大傳染疾病防控機制，健全國家公共衛生應急管理體系。各級政府積極響應黨指揮，詳細部署城市傳染性疾病防控工作，以新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實中央、省委、市委關于重大公共衛生事件防控的總體部署和要求，科學防治、精準施策。我國在應對重大突發公共衛生事件上取得了一定的成就，如成功防治傳染性非典型肺炎（SARS）等[1]，但我國在城市突發性公共衛生安全應急機制和管理體系仍存在一些問題，如反應速度遲緩、防控力度不足、防控覆蓋面過小等，為防止今后重大傳染性疾病再次大規模襲來，課題組基于積極參與傳染性疾病防控實踐的經驗，提出了從封閉控制、開放支持、聯防聯控、激勵約束、全科醫學、應急保障六個維度來健全城市公共衛生應急管理體系，以提高城市解決突發性重大公共衛生事件的管理能力和應對水平，促進城市功能完備和經濟社會的發展。

1 城市公共衛生應急防控體系現狀

突發重大公共衛生事件會給人民的生命安全、國家的經濟以及其他領域帶來巨大的沖擊，各級政府積極響應黨的防控部署，陸續對所轄區域進行了重點封閉管控，其具體措施包括：對外來人員的出入進行嚴格登記、對各大公共場所進行全面消毒、對各大社區應急物資提供充足保障，在傳染病進一步蔓延前，做好進一步的防控工作。 但是經調查分析發現，現有的城市公共衛生應急防控體系仍存在以下不足。

①市民對全科醫學的了解程度不高。在重大突發性公共衛生事件爆發初期，各地區主要通過綜合性醫院和傳染性疾病醫院進行應急防控和診斷治療。許多疑似患傳染性疾病的患者傾向于選擇到大型綜合性醫院尋求專家就診，而不愿選擇基層醫院的全科醫師就診，導致傳染病爆發區域的各大綜合性醫院人滿為患，加重了傳染性疾病的院內傳染，感染的確診人數也很快超過了醫院所收治極限[2]。 產生這種現狀的最關鍵原因就是各地區對全科醫學的發展和大力宣傳不足，導致許多民眾對基層醫院和全科醫師的實力仍然存在較大懷疑，最終使得各大醫院的就診通道無法滿足人民需求。尤其是重大公共衛生事件發生時，一旦家人有頭痛腦熱，就會自主聯想到自己是否感染病毒，繼而很容易恐慌。 從主觀感受出發，本身疾病會引起生理、心理的應激反應，過度緊張和擔憂，身體的抗病毒反應越嚴重，加劇病情，甚至產生高度疑似病毒感染的癥狀。這些都是源于人們對公共衛生事件的過度恐慌，對于傳染疾病的認知比較缺乏。 尤其是我國農村、偏遠地區，由于網絡不夠發達，發生公共衛生事件時，他們接收消息的途徑非常封閉，甚至對公共衛生事件完全無任何認知，一旦發現身邊有人感染疾病，只一味恐慌。

②當前各大城市缺乏對“緩沖空間”的合理規劃?？旃澴嗟纳罘绞胶透咝У慕煌üぞ呤沟贸鞘性谧呦蚩焖俦憬莅l展的同時，也給突發性傳染病提供了便利的傳播途徑[3]。 當前“快節奏”的城市標簽背后折射出現代城市空間缺乏足夠的綠化環境和開闊的場所。此外各個城市對大型公共場所和交通工具的應急疏散管理系統也存在一定的漏洞，尤其是中心城區，人口集中，一旦突發傳染病，將導致大面積的集中感染，并且在大范圍內，短時間得到擴散，且現代交通非常發達，個人活動軌跡廣泛，在短時間內可以跨省、跨市，在突發性公共衛生事件中，一旦擴散，將導致嚴重的局面。

③目前國內外融合了眾多學科對健康城市進行研究，但是在城市應對重大突發公共衛生事件，尤其是應對重大傳染性疾病方面的規劃研究卻涉及較少[4]。 自從2003 年“非典”后，我國就一直加強對城市公共衛生體系的建設，完善城市公共衛生事件應急體制。 2016 年國家疾病預防控制中心對50 余個市（縣）醫療機構的公共衛生應急水平進行隨機抽樣調查，發現大多數醫療機構的應急水平一般，應急隊伍管理、應急物資儲備和應急培訓演練等方面評估結果較差。各大城市在醫學人才培養、人才儲備以及城市應急體系建設等方面仍未引起足夠重視、準備工作不夠充分[5]。

因此，該課題基于近年來國內重大突發性公共衛生事件的應急管理現狀，提出了“六維一體”城市公共衛生應急管理體系建設，以此來提高城市應對突發性重大公共衛生事件的能力。

2 “六維一體”體系

2.1 封閉管控

在突發重大公共衛生安全事件時，為了防止傳染病的進一步擴散，政府往往會對城市進行封閉管控[6]。例如加強市場監管，重點檢測來自傳染性疾病風險等級較高地區的重點商品，完善商品的溯源管理和流動軌跡管理；強化對出入境人員的口岸檢疫、受控轉運、隔離觀察、醫療救治等閉環措施，杜絕病例輸入或輸出；對特殊的患者采取單循環就診流程。 但與此同時，封閉控制也帶來了一些不利的影響，如加大了民眾的心理壓力，影響市民日常家庭生活、容易引發社會關系沖突等。 因此政府在實施城市流動限制后應完善相關生活保障、醫療救助及心理關愛等機制，保障社會的正常秩序。

2.2 開放支持

當一個城市啟動封閉管控后，其周邊的省市也應積極參與構建生活物資和醫療資源安全運輸網絡，維持整個城市的正常運行秩序[7]。對于高風險感染地區，不論是在通信網絡、交通運輸還是物資流通方面都應做到“嚴防”，而不是“隔絕”；加強封閉城市同省內外、國際間的信息互通和技術合作；提高傳染病風險監測預警，深入落實相關防控標準、規范、指南的制定；創新衛生援助機制與合作模式，一同構建人類衛生健康共同體。

2.3 聯防聯控

重大突發公共衛生事件發生后，政府應立即啟動多部委協調工作機制平臺，建立健全多部門聯防聯控機制[8]。如加強與海關、機場、邊檢等協同聯動；健全口岸輸入性傳染病聯防聯控工作機制；在城市內部的基層政府部門、疾控和醫療機構以及各大企業進行防控上的交互；制定城市公共衛生聯防聯控體系和維持城市公共服務正常運行機制，構建“政府調控、社區防控、醫院救治”的應急聯動體系。

2.4 激勵約束

各級部門應加大表彰力度，大力宣傳重大突發公共衛生事件防控中的先進個人事跡，嘉獎重大突發公共衛生事件防控中的先進個人[9]。 嚴格落實一線防控醫務人員的工作補助，對重大突發傳染性公共衛生應急處理、診療救治、科研等方面作出突出貢獻人員要進行嘉獎，在職稱評定、評優評先給予傾斜。 從補助嘉獎、培養發展、后勤保障、保險保障、子女入學等多個方面解決一線防疫人員及家屬的實際問題。 預防、控制突發傳染性疾病不僅僅是政府的職責所在，也是每個公民應盡的義務。應制定相應懲處措施，對傳染病防控行為進行約束；對拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定或命令、拒不配合或故意躲避傳染病疾病防控排查的，將根據相關規定進行處罰。

2.5 全科醫學

大力健全和完善城市的基層全科醫療體系，提高市民對全科醫學的了解程度。在重大突發衛生公共事件中，面對突然暴增的患者和疑似患者人數，除了大型醫院對重癥患者進行救助外，疑似患者和部分輕癥患均可以下沉至社區管理。基層醫療可以起到分散醫療資源的作用，同時可作為大型醫院醫療保障的有效補充，減輕大型醫療機構就診壓力。

2.6 應急保障

在完善城市傳染性疾病防控的基礎上，加強韌性城市的建設，以便能夠在應對和適應外來沖擊的同時，又能夠迅速恢復對于災情的預防、準備、響應及快速復原的能力[10]。 政府部門按照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的原則，健全物資應急保障機制，提升對公共衛生事件應急處置能力，加強傳染性疾病防控和救治知識培訓及技術演練，對相關環節開展全員全過程培訓，重點科室還要針對疾病相關特殊醫療技術組織開展專項培訓。

3 城市公共衛生應急防控體系構建

3.1 提升城市公共衛生事件應急能力

3.1.1 政府調控能力 堅持及時發現、快速處置、精準管控、有效救治的原則，有力保障人民群眾生命安全和身體健康，促進社會經濟秩序全面恢復[11]；對重點場所（如商場、超市、公園、旅游景點、運動場所、圖書館、博物館）、重點機構（如養老機構、福利院、監所）落實人員進出管理、人員防護、健康監測、消毒等防控措施；關注重點人群和校園防控，依托政府一體化政務服務平臺，推進人員安全有序流動。

3.1.2 社區防控能力 科學劃定防控區域范圍至最小單元（如樓棟、病區、居民小區、自然村組等）；采取限制人員聚集性活動、封鎖等措施，切斷傳播途徑，盡最大可能降低感染風險[12]；做好健康教育、環境衛生治理、出租房屋和集體宿舍管理、外來人員管理等工作，做到精準防控；社區要及時公布防控區域相關信息，同時積極發揮社區志愿者作用，對居民的身心做好關心關愛；出現傳染病的社區要加強對密切接觸者的排查和隔離管理、終末消毒等工作，必要時采取限制人員聚集性活動、封閉式管理等措施。

3.1.3 醫療救治能力 堅持黨建引領醫院高質量發展，抓住國家“雙中心”、省級區域醫療中心建設的契機，著力打造高水平高質量的醫院；全面提升醫療機構的監測能力、流行病學檢查、重大傳染病和突發性公共衛生事件處置能力，實行預檢分診和發熱門診工作一體化閉環管理[13]；加強重點科室、重點部門和重點環節的院感管理；打造品牌學科、培育優勢學科、扶持薄弱學科，引領醫療技術快速發展，全面提升醫院綜合實力和服務能力。

3.2 提高城市公共衛生事件應對水平

3.2.1 增加人才儲備 要不斷強化應急專家隊伍建設，建立充足的重大公共衛生應急和醫療急救人才儲備，提升重大公共衛生事件應對能力[14]。 一是擴大公共衛生人才的培養規模，二是從人才的選拔標準到與我國公共事業未來發展相適應的人才培養模式，形成科學體系，提前做好職業規劃，打通公共衛生人才的職業通道，從而建立起一支技術過硬、數量充足的公共衛生人才儲備隊伍。

3.2.2 加快人才培養 要不斷強化公共衛生應急處理人員的培訓，提升全市各類衛生應急隊伍應對重大突發性公共衛生事件的組織指揮能力、綜合協調能力和現場處置能力[15]。 要全面優化醫學人才培養結構，加大全科醫學人才培養力度，立足于全科醫學教育與當前實際需求相結合的基礎上設立全科醫學學科，推進全科醫學人才梯隊建設和發展。建立重大公共衛生事件防治人才院校教育、畢業后教育、繼續醫學教育相銜接的終身教育制度；加強防控、救治、研究相結合的復合型人才培養；建設公共衛生教育培訓基地，推進傳染性疾病防治人員培訓全覆蓋。

3.2.3 加大人才激勵 嚴格落實一線防控醫務人員的工作補助，對重大突發公共衛生事件應急處置、診療救治、科研等方面作出突出貢獻人員要進行嘉獎，在職稱評定、評優評先給予傾斜。 從補助嘉獎、培養發展、后勤保障、保險保障、子女入學等多個方面解決一線防疫人員及家屬的實際問題。通過激勵保障制度，營造不怕困苦，攻堅克難的積極氛圍，充分發揮專業隊伍認真履職的剛性作用。

3.3 完善城市公共衛生事件應急體系

3.3.1 聯防聯控體系 建立常規的醫療衛生服務體系與公共衛生應急體系之間的良性聯動機制，健全多部門聯防聯控機制，完善信息通報、會商研判、措施聯動等工作制度和運行機制[16]。 完善集中患者、集中專家、集中資源、 集中救治和遠程診療的重大傳染病救治運行機制。完善救治網絡、應急指揮、監測預警、響應處置、應急防控物資生產供應、藥品供應、醫保支付、人才隊伍建設、商業保險等工作制度和運行機制。完善傳染病防控社區網格化服務管理體系，健全基層重大傳染性疾病排查協同聯動機制， 形成全社會共同參與傳染病防控局面，為傳染病防控交流搭建平臺，加強市內區域間衛生應急協同聯動，實現全市衛生應急資源相互共享、優勢互補、協同發展。

3.3.2 物資保障體系 構建重大突發公共衛生事件環境下的應急物資保障供應體系，提高快速反應能力，保障傳染病防控需要。優化物資保障體系的制度頂層設計，建立穩定常態化的具有權威性的應對協調體制機制；做好關鍵重要物資生產的空間布局，建設常態化應急物資生產保障基地；建設科學的衛生事件應急管理物資庫存儲備體系，科學分析傳染病防控物資需求的品類結構、時效要求等，建立預測模型[17]；建設快速應急物資的物流配送體系，建設一支“平戰結合”的應急物資配送體系，保證物資配送渠道暢通。

3.3.3 科普導向體系 建立健康科普導向工作機制。落實健康成都行動，維護全生命周期健康，加大對重大突發傳染性衛生事件的宣傳力度，提高人們主動防控的積極性和主動性[18]。 建立科普專家資源庫，打造一批高水平科普基地，提升科普專家公信力，提高科普宣傳引領力。發揮融媒體作用，完善健康科普工作機制，做好科普導向工作，倡導健康文明生活方式。

圖1 “六維一體”城市公共衛生應急體系構建流程

3.3.4 建立應激財務管 城市在應急管理委員會下成立應急財務管理組織機構， 選取小組成員， 包括財務、認識、基建、總務、設備等，每個管理部門之間相互關聯，又相互獨立，積極響應城市應激管理方案和戰略。 根據應急戰略摸排城市現有的可利用資源，充分利用科室?？七\營助理力量，在紀委監督下，將一線需求轉化為應急預算，不斷爭取到更多的物資和政策支持，保證應急物資。 財務作為一切活動的重要前提和保障，財務部的管理非常重要，對應急財務管理主要是對應急科目進行預算，還要完成預算編制、執行控制、應急審批制度、流程制度、應急患者費用管理、物價管理等方面進行統一的協調管理，是一項非常重要且復雜的工作，一定要根據市場經濟、公共衛生事件等具體情況，提出管理建議。

4 結語

為完善城市應急管理體系，提高城市治理能力，各級政府積極響應并貫徹落實習近平總書記關于健全國家公共衛生應急管理體系的重要講話精神，全面提升城市應對公共衛生安全事件的能力，完善重大傳染病防控體制，加快健全公共衛生應急管理體系的建設，把握城市公共衛生安全治理基本規律和國家中心城市建設內涵，統籌傳染病防控和社會經濟發展。

課題組從封閉控制、開放支持、聯防聯控、激勵約束、全科醫學、應急保障六個維度聚焦城市公共衛生事件應對能力，加速構建城市公共衛生安全管理體系，使各大城市在將來面臨突發性公共衛生安全事件時能夠在第一時間內采取有力的防控措施，最大程度上降低突發性公共衛生安全事件給社會帶來的危害，不斷提升城市的應急處置、疾病防控、醫療救治、科研攻關等能力，為加快踐行新型城市規劃提供堅實的公共衛生安全保障。