大都市郊區(qū)新城的治理交錯與治理挑戰(zhàn)

王德福

編者按：

本期專題論壇的主題是“夯實基層治理 建設(shè)人民城市”，共有9位專家學(xué)者從近郊新城治理事務(wù)的城鄉(xiāng)交錯現(xiàn)實、社區(qū)在公共應(yīng)急管理工作中存在的短板、社區(qū)組織黨政強(qiáng)兼任制存在的條件制約、社區(qū)治理中市場力量的缺位、社區(qū)老齡人口的服務(wù)場景需求等方面，系統(tǒng)分析成長期的新城建設(shè)與城市管理、社區(qū)公共應(yīng)急管理多元共治機(jī)制形成、城市基層黨組織建設(shè)的加強(qiáng)、新的社區(qū)治理主體的引入、居家環(huán)境適老化改造市場化試點等問題，針對性地提出構(gòu)建黨建引領(lǐng)的過渡型社區(qū)治理體系、構(gòu)筑高效聯(lián)防的社區(qū)網(wǎng)格應(yīng)急管理體制、建立城市基層自治組織中黨的派駐制度、推動實現(xiàn)社區(qū)多元治理格局、建設(shè)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)體系等應(yīng)對策略。

摘要：郊區(qū)新城是中國特色城市化的重要組成部分。郊區(qū)新城位于都市邊緣區(qū)，具有地理和社會形態(tài)的城鄉(xiāng)交錯屬性。市民郊區(qū)化和農(nóng)民城市化是政府主導(dǎo)郊區(qū)新城建設(shè)的深層動力，并塑造出近郊社會的階層結(jié)構(gòu)。空間管制制度和農(nóng)村土地集體所有制是中國式近郊社會形成和穩(wěn)定存在的制度基礎(chǔ)，治理事務(wù)的城鄉(xiāng)交錯則對近郊新城的社區(qū)治理能力提出了重大挑戰(zhàn)。近郊新城社區(qū)治理的最終目標(biāo)，是構(gòu)建適應(yīng)中國式近郊社會的社區(qū)治理體系;其階段性目標(biāo)，則應(yīng)定位于為高速城市化過程中的基層社會穩(wěn)定提供基礎(chǔ)保障，為實現(xiàn)社區(qū)治理長遠(yuǎn)目標(biāo)積累組織資源與治理經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：郊區(qū)新城;近郊社會;治理交錯;社區(qū)治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.001

郊區(qū)新城是我國城市建設(shè)發(fā)展的重要組成部分。上世紀(jì)90年代以來，各地陸續(xù)開發(fā)建設(shè)了一批新城，形成了與西方“郊區(qū)化”經(jīng)驗存在顯著差異、具有中國特色的郊區(qū)化模式。習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》一文中提出，“要建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，推動多中心、郊區(qū)化發(fā)展”。[1]這是基于對我國城市化發(fā)展階段的科學(xué)研判并總結(jié)新城建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)，對郊區(qū)新城建設(shè)提出的新要求。對已建成郊區(qū)新城開展多方面研究，對于今后的郊區(qū)新城發(fā)展具有重要借鑒意義。

在已建成的各類郊區(qū)新城中，居住新區(qū)是最主要的類型之一。這類新城“主要是在地方政府為擴(kuò)大城市規(guī)模和獲得土地收益的前提下，由開發(fā)商在城市郊區(qū)大規(guī)模開發(fā)而成”。[2]居住新區(qū)的共同特點有：大多位于城鄉(xiāng)接合部，地域規(guī)模和人口規(guī)模大，居住群體多元，公共配套設(shè)施相對滯后，等等。這就決定了居住新區(qū)型的郊區(qū)新城，面臨著同中心城區(qū)差異巨大的城市治理挑戰(zhàn)。

社區(qū)是城市基本治理單元。郊區(qū)新城的基層社區(qū)，大多由村莊轉(zhuǎn)設(shè)，其社會結(jié)構(gòu)、社區(qū)事務(wù)和治理體制等，與中心城區(qū)的社區(qū)相比，存在明顯差異。本文嘗試從社區(qū)治理角度，探討郊區(qū)新城基層治理存在的“城鄉(xiāng)治理交錯”的特點及其需要回應(yīng)的主要治理任務(wù)。

一、研究述評：超越“轉(zhuǎn)型”命題

郊區(qū)新城建設(shè)是對都市邊緣區(qū)、城鄉(xiāng)接合部地區(qū)物理空間與社會空間的重塑，這個特殊的城市化區(qū)域一直受到學(xué)界高度關(guān)注。分布于該區(qū)域的社區(qū)，被公認(rèn)為是不同于城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的第三種類型，一般稱之為“過渡社區(qū)”“轉(zhuǎn)型社區(qū)”“村改居社區(qū)”“邊緣社區(qū)”等。相關(guān)研究主要包括兩方面內(nèi)容：一是社會適應(yīng)與社會融合問題，可稱之為“社會轉(zhuǎn)型命題”;二是“村改居”的體制轉(zhuǎn)型與治理困境問題，可稱之為“治理轉(zhuǎn)型命題”。這里簡要評述治理轉(zhuǎn)型命題下的相關(guān)研究。

治理轉(zhuǎn)型命題下，學(xué)者普遍關(guān)注到“村改居”后形成的“城鄉(xiāng)混合”型的社區(qū)治理樣態(tài)。這種混合性表現(xiàn)為治理體制的雙軌化、自治范圍的模糊化、治理組織的兩棲化以及治理職能的疊合化，[3]在治理規(guī)則上則同時并存著紀(jì)律規(guī)則、契約規(guī)則和禮俗規(guī)則，[4]呈現(xiàn)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性。[5]在眾多研究者看來，“城鄉(xiāng)混合”型的治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重問題，比如增加社區(qū)沖突、抑制現(xiàn)代性發(fā)育、缺乏制度化規(guī)范，[6]特別是在“引入物業(yè)管理應(yīng)對公共事務(wù)治理轉(zhuǎn)型的維度上”，往往是“失敗的”，[7]并且建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“總體性組織”的公共代表性不足，容易發(fā)生職能關(guān)系“異化”和社區(qū)關(guān)系“碎片化”。[8]基于此，除少數(shù)研究注意到這種過渡治理體制的有效性外，[9]大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為社區(qū)治理體制必須轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)“村落社區(qū)”向“現(xiàn)代社區(qū)”的轉(zhuǎn)型。

總體來看，盡管許多學(xué)者都認(rèn)為近郊地區(qū)的社區(qū)是新的類型，但“過渡”“轉(zhuǎn)型”等限定詞，又暗示該類型是不穩(wěn)定的，是暫時的，是一種“充滿了問題”的中間狀態(tài)，其預(yù)設(shè)是明確的，那就是農(nóng)民要轉(zhuǎn)型為市民，村莊要轉(zhuǎn)型為社區(qū)，實現(xiàn)真正意義上的完全市場化。這些研究當(dāng)然呈現(xiàn)了問題的某些重要方面，但仍失之于表面。既有研究甚至沒有真正將“城市”納入近郊社區(qū)治理的討論中，“城郊”這樣一個非常關(guān)鍵的要素，在既有研究中似乎更多只是一個背景，無須在學(xué)理上加以闡述，其對基層治理究竟產(chǎn)生了什么影響，缺少足夠的關(guān)注。

近些年，筆者在無錫、武漢、成都和宜昌調(diào)研了十幾個城郊村和村改居社區(qū)。尤其是2020年以來，筆者先后在武漢、宜昌和宿遷等城市做了一些專題調(diào)研，看到這三座城市都在開發(fā)建設(shè)郊區(qū)新城，有的還不止一處，深切感受到“城郊”確實是一個非常值得深入討論的要素，而不能僅僅只是作為背景，更不能預(yù)設(shè)城郊村和村改居社區(qū)必然就要“終結(jié)”或者“轉(zhuǎn)型”。筆者甚至認(rèn)為，包括城郊村和村改居社區(qū)在內(nèi)的近郊社會，是一個非常重要的理想類型，或者說次區(qū)域類型。它不同于鄉(xiāng)土社會，也不同于都市社會，近郊社會本身就構(gòu)成了社會類型的一元，甚至可以說，在城鄉(xiāng)社會的連續(xù)譜系上，分布著三元社會。而從基層治理的角度來看，近郊社會的治理也將長期保持城鄉(xiāng)交錯的混合樣態(tài)，可以稱之為“城鄉(xiāng)治理交錯區(qū)”。

二、空間重構(gòu)與雙向城市化

郊區(qū)新城建設(shè)，是一個物理空間與社會空間雙重重構(gòu)的過程，是行政主導(dǎo)下的雙向城市化的結(jié)果。

筆者調(diào)研的幾處郊區(qū)新城，都在2010年前后開發(fā)建設(shè)，且仍處于大規(guī)模建設(shè)期。從城市發(fā)展生命周期來看，城市社會都還處于成長期。如果不出現(xiàn)大的政策變動，開發(fā)順利推進(jìn)的話，將在未來5～10年逐步進(jìn)入成型期，并隨后轉(zhuǎn)入成熟期。新城成長期是基層社會的城市性不斷增加、鄉(xiāng)土性逐漸弱化的階段。在這段較長的時期內(nèi)，新城都將處于空間形態(tài)的深刻重構(gòu)過程中。

一方面是社會空間形態(tài)的重組。從社區(qū)治理來說，社會空間特指人們因共同居住生活形成的、具有一定物理邊界的空間形態(tài)。空間形態(tài)重組，即住宅小區(qū)取代自然村落的過程。從居住形式看，自然村落是獨立式居住，住宅小區(qū)是集合式居住;從居住密度來看，自然村落是低密度居住，住宅小區(qū)是高密度居住。目前，這些郊區(qū)新城的社會空間形態(tài)均呈現(xiàn)自然村落、安置房小區(qū)、商品房小區(qū)并存的格局。其中，自然村落正在迅速消失，其存在時間取決于地方開發(fā)與征遷節(jié)奏;安置房小區(qū)數(shù)量、區(qū)位、規(guī)模隨著征遷基本完成而漸趨定型，空間形態(tài)也將隨著建設(shè)進(jìn)度逐步定型;相比之下，商品房小區(qū)是變數(shù)最大的空間形態(tài)，距離成熟定型還比較遠(yuǎn)，這既取決于開發(fā)建設(shè)進(jìn)度，也取決于房地產(chǎn)市場狀況，更取決于市民郊區(qū)化生活轉(zhuǎn)型的節(jié)奏。由于正處于成長期，郊區(qū)城區(qū)的社會空間中普遍存在較為典型的“剩余空間”，即已征或未征的待利用空間。這些尚未開發(fā)的剩余空間，零星分布在已開發(fā)空間內(nèi)，給政府空間管制和社區(qū)治理帶來了諸多難題，其中較為突出的，就是居民或村民的不當(dāng)利用問題。許多剩余空間被人開墾用來種菜，與已開發(fā)空間——主要是商品房小區(qū)，會發(fā)生空間權(quán)利沖突，是郊區(qū)新城城鄉(xiāng)交錯的重要表現(xiàn)之一。

另一方面是基層治理單元重構(gòu)。社會空間重組，必然帶來治理單元重構(gòu)。住宅小區(qū)取代自然村落成為郊區(qū)新城最基本的社會治理單元。作為新生的社會空間，其內(nèi)生的治理需求，主要是滿足居民休閑生活需要和形成物業(yè)管理秩序;政府的治理需求，則是實現(xiàn)與居民的有效對接，包括掌握社會信息、居民訴求，將基層組織體系延伸到小區(qū)，將公共服務(wù)和公共管理要求覆蓋到小區(qū)。

郊區(qū)新城的開發(fā)建設(shè)，固然是由政府行政力量主導(dǎo)的，但其背后，存在著我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展到新階段的必然性，簡單來說，就是市民主動郊區(qū)化與農(nóng)民被動城市化的雙向驅(qū)動。市民郊區(qū)化是歐美城市化歷程中普遍出現(xiàn)的一個階段，目前在我國許多城市也已經(jīng)出現(xiàn)。郊區(qū)化表現(xiàn)為，市民基于改善居住質(zhì)量、提升生活品質(zhì)的需要，從相對成熟但較為擁擠的中心城區(qū)，向更為宜居的城市近郊區(qū)遷移。郊區(qū)化的過程，也是城市近郊空間“紳士化”的過程。即近郊空間被市民中的優(yōu)勢階層占據(jù)。這是房地產(chǎn)市場化的必然結(jié)果。郊區(qū)新城大多定位于生態(tài)宜居新城，政府發(fā)展策略與市民內(nèi)生需求高度契合，不僅吸引了中心城區(qū)精英市民，還對周邊縣市產(chǎn)生虹吸效應(yīng)。市民郊區(qū)化必然伴隨居住群體階層分化，紳士化成為郊區(qū)新城社會結(jié)構(gòu)變化的最突出特點。農(nóng)民城市化的特點是突變式、在地化的。農(nóng)民在短短幾年時間內(nèi)，迅速由農(nóng)村生產(chǎn)生活形式“突然”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢纳a(chǎn)生活形式。這不同于農(nóng)民一般的漸進(jìn)式城市化方式。漸進(jìn)城市化的轉(zhuǎn)變是漸變的，是農(nóng)民在積累足夠資源，且具備體面生存能力的情況下實現(xiàn)的城市化，城市化較為穩(wěn)健。由于仍然保留農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為退路，漸進(jìn)城市化就是可控有序的。突變式城市化的兩個重要后果，一是農(nóng)民被斬斷退路，只能依附于城市經(jīng)濟(jì)體系，而且是勞動密集型的低端二三產(chǎn)行業(yè)，生存機(jī)會依賴于區(qū)域市場活躍度，生計方式相對脆弱。二是農(nóng)民整建制集中安置，從社會管理角度看，利弊并存。

一方面是城市化的農(nóng)民階層，一方面是郊區(qū)化的優(yōu)勢市民階層，這使得“城鄉(xiāng)混住化”的郊區(qū)新城呈現(xiàn)出不同于一般城區(qū)的“近郊社會”的社會階層結(jié)構(gòu)，[12]這構(gòu)成了社區(qū)治理的社會基礎(chǔ)。

三、中國式近郊社會的制度基礎(chǔ)

“近郊社會”的形成及其穩(wěn)定存在，有兩個非常關(guān)鍵的制度因素，而且某種意義上這兩個關(guān)鍵因素都是中國特有的。一個是土地集體所有制，一個是國土空間管制制度（主要是開發(fā)制度和管理制度）。

土地集體所有制塑造了近郊社會最基礎(chǔ)的社會邊界，并為社區(qū)治理奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的村社成員身份，成為城郊社區(qū)最牢固的社會邊界。盡管早期研究就發(fā)現(xiàn)了村莊邊界的開放，但這些開放都不影響也不會突破村社成員邊界。建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的土地開發(fā)和村莊發(fā)展，村民與村社集體和社區(qū)組織的關(guān)系都與此高度相關(guān)，基層治理中的許多最重要的治理事務(wù)，也與此高度相關(guān)。這個維度，屬于內(nèi)生維度，即源自城郊村自身的影響因素。

國土空間管制制度屬于外生維度，是源自城市政府所主導(dǎo)的城市發(fā)展與管理。空間管制中的空間開發(fā)，是由城市政府主導(dǎo)的，在中國，這既與土地制度有關(guān)，即城市土地國有制基礎(chǔ)上的土地出讓制度，也與政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的角色有關(guān)。城郊是一個相對的區(qū)位概念，隨著城市空間開發(fā)推進(jìn)，城郊與城區(qū)的邊界也會變動，這在很大程度上取決于政府的空間開發(fā)節(jié)奏。當(dāng)然，也并不完全。城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展也存在自生秩序，特別是高速發(fā)展期，在政府規(guī)劃與管制之外，城郊地區(qū)會形成非常活躍的自生發(fā)展秩序。但是，這些自主形成的空間發(fā)展秩序，仍然在很大程度上受制于城市政府的管制意愿與管制能力。只要政府主導(dǎo)的開發(fā)覆蓋到相應(yīng)區(qū)域，該區(qū)域原本自生的發(fā)展秩序就要被重構(gòu)。只要政府的空間管制要求覆蓋到相應(yīng)區(qū)域，其自主發(fā)展空間就要被抑制。總體來看，本世紀(jì)的頭二十年，是我國城市化高速發(fā)展的時期，政府空間管制向城郊社區(qū)的覆蓋，主要通過城市開發(fā)的形式推進(jìn)，這就是所謂“土地城市化”的時期。近年來，城市化已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入內(nèi)涵提升時期，空間管制更多地表現(xiàn)為有節(jié)制的空間開發(fā)與高標(biāo)準(zhǔn)的城市空間管理，后者的影響越來越大。城市管理和市域治理精細(xì)化、現(xiàn)代化，政府對市域空間的高標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化管理要求越來越高，治理手段和治理技術(shù)也日益提高，近郊社會就日益受到政府空間管理的剛性約束。這也在很大程度上在重塑近郊社會的基層治理樣態(tài)。

由此塑造出一個具有中國特色的“近郊社會”。其獨特之處，可以從與發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家郊區(qū)社會的簡單比較中，呈現(xiàn)一二。

發(fā)達(dá)國家在城市化進(jìn)程中，普遍出現(xiàn)了“郊區(qū)化”現(xiàn)象，即市民從市中心向郊區(qū)遷移，一些生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)也向郊區(qū)遷移，市中心則成為高端服務(wù)業(yè)和弱勢群體聚集場所。城市因此形成非常奇特的發(fā)展景觀：郊區(qū)是社會精英聚集區(qū)，但以居住功能為主，社會活躍度有限;市中心則是弱勢群體聚集的“社會塌陷區(qū)”，經(jīng)濟(jì)活躍，但社會秩序不穩(wěn)定。大都市因此割裂成明顯的二元社會，社會斷裂明顯。以拉美地區(qū)為代表的發(fā)展中國家，則同時出現(xiàn)了郊區(qū)化和貧民窟化的社會景觀。郊區(qū)既有社會精英聚集，也有大片成規(guī)模的簡易居住區(qū)，聚集了大量進(jìn)城的農(nóng)民，也成為非正規(guī)經(jīng)濟(jì)聚集且社會秩序不穩(wěn)定的社會空間。在這些區(qū)域，經(jīng)常能夠看到社會精英的居住區(qū)與貧民窟相鄰而處，中間用道路或圍墻進(jìn)行物理隔離，社會斷裂同樣明顯。

中國的近郊社會顯然不是社會斷裂的產(chǎn)物，而是一個充滿活力的社會空間。這里居住成本低，距離城市核心市場的通勤成本也比較低，是很多農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的首選落腳之處。伴隨著流動人口的增加，他們的生活需求自然會催生市場空間，于是，另外一些服務(wù)于他們的務(wù)工群體也會落腳這里，通過提供生活服務(wù)謀生。同時，近郊社會同周邊城市緊密相連，其市場服務(wù)也能夠輻射周邊城市居民。近郊社會的本地農(nóng)民，則可以就近從事服務(wù)行業(yè)，獲得比較充分的就業(yè)。當(dāng)然，許多發(fā)展中國家，特別是亞洲國家在城市化進(jìn)程中，都出現(xiàn)了城郊地區(qū)非農(nóng)化聚集的現(xiàn)象。但中國的根本不同在于，聚集在城郊地區(qū)的外來農(nóng)民和本地農(nóng)民，都因為土地集體所有制而享有基本保障，這使得他們“進(jìn)城有希望、返鄉(xiāng)有退路”，不是與主流社會“斷裂”的群體，近郊社會也不是同主流社會相割裂的“塌陷區(qū)”，而是一個為城市底層群體提供就業(yè)空間和生活空間的地方，成為他們積累體面進(jìn)城資源的平臺，成為梯度城市化的臺階，“為中國城市化營造了一定的緩沖空間”。[11]

四、近郊新城的治理交錯

所謂治理交錯，本文重點想強(qiáng)調(diào)的是具有城鄉(xiāng)雙重屬性的治理事務(wù)的疊加。以往研究中，更多關(guān)注分屬城鄉(xiāng)的社區(qū)與村莊治理體制轉(zhuǎn)型問題，卻對治理體制面對的治理事務(wù)缺乏必要關(guān)注。治理有效本質(zhì)上是治理體系與治理事務(wù)的適配，拋開治理事務(wù)泛泛地討論治理體制是片面的。本文擱置被學(xué)界關(guān)注甚多的治理體制轉(zhuǎn)型問題，而重點討論治理事務(wù)交錯及其帶來的治理挑戰(zhàn)。近郊社會的治理交錯，經(jīng)歷了一個演變過程。下面以武漢為例略作說明，其他城市在這方面大同小異。

至少在2010年前，市政府的治理半徑，尚未完全覆蓋到城郊地區(qū)。近郊社會基本上處于自生自發(fā)狀態(tài)。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)支撐著流動人口的大量聚集，形成土客混雜的社會空間，管理主體是村組織，管理手段也比較簡單粗暴。政府的管制要求是底線式的，不出大事，特別是不出安全事故，其他介入很少。2009年，武漢啟動“六改一建”的城中村改造計劃，時任市長親自掛帥，擔(dān)任市城中村和舊城改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，強(qiáng)力掀起城中村改造運(yùn)動。位于武漢三環(huán)線附近及以內(nèi)的城中村、城郊村全部納入改造計劃。主要基于控制改造成本的政府管制力量開始迅速覆蓋，嚴(yán)控城郊村本地農(nóng)民“種房”等投機(jī)謀利行為。自那以后，武漢城郊地區(qū)的城鄉(xiāng)治理交錯格局逐步形成，城市治理邏輯開始重塑城郊地區(qū)的治理樣態(tài)，其中尤其表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是空間管制。所謂空間管制，也就是政府要控制空間開發(fā)秩序。在城市政府管制權(quán)力延伸到城郊地區(qū)之前，城郊地區(qū)的空間開發(fā)行為處于自生自發(fā)狀態(tài)，最主要的就是兩種：一是村集體和農(nóng)民違法建設(shè)，謀取更多出租利益;二是城郊村廣泛存在的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，包括一些灰色利益，比如與運(yùn)輸車隊結(jié)成利益同盟，違法傾倒渣土或垃圾等。政府加大空間管制力度，首要考慮的就是控制后期開發(fā)成本。政府強(qiáng)化空間管制的主要做法，一是嚴(yán)控違建，甚至?xí)和Ｈ看迩f內(nèi)部私人和公共建設(shè)活動。一刀切效果顯著，基本控制住了違建增量產(chǎn)生。二是干預(yù)產(chǎn)業(yè)調(diào)整。主要就是通過抓安全生產(chǎn)和消防達(dá)標(biāo)等方式，倒逼一些低端加工制造業(yè)和服務(wù)業(yè)移出。空間管制權(quán)力的延伸，則主要通過執(zhí)法力量下沉來實現(xiàn)。武漢城管革命實施以來，城管部門將城郊地區(qū)納入重點執(zhí)法范圍，村一級也被要求配置專門的城管協(xié)管員——也就是原來的村莊聯(lián)防隊員，從主要管治安，擴(kuò)大到城市管理。城管部門常態(tài)化巡邏，加上村莊和社區(qū)的自我管理，空間管制大大強(qiáng)化了政府對近郊社會內(nèi)生開發(fā)秩序的管制能力。

二是市容管理。城郊地區(qū)和城中村一樣，向來被視為“臟亂差”的代名詞，環(huán)境狀況非常糟糕。主要原因還是在于個體化的空間利用行為產(chǎn)生了大量負(fù)外部性后果，而村社集體又缺乏足夠的約束能力和消化能力，造成問題不斷累積。隨著武漢創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、全國文明城市等重大創(chuàng)建活動展開，城郊地區(qū)作為市域空間的重要組成部分，市容管理自然也覆蓋過來。城管下沉除承擔(dān)空間開發(fā)管制責(zé)任外，還有一項重要工作，就是市容環(huán)境與秩序管理，也就是將中心城區(qū)的城市市容管理標(biāo)準(zhǔn)，延伸到城郊地區(qū)，徹底替代原來村莊化的管理方式。市容管理的下沉，同近郊社會內(nèi)生的空間利用活動發(fā)生了明顯沖突。一方面，城郊居民有改善環(huán)境衛(wèi)生狀況的內(nèi)在需要，另一方面，達(dá)到市容管理標(biāo)準(zhǔn)，就必然要約束原有空間利用行為。這些行為中，一部分屬于不當(dāng)行為，比如占道經(jīng)營、亂倒垃圾，等等，主要涉及的是外來群體，面臨的主要困難是人員流動性大，社區(qū)認(rèn)同感低，普遍存在對個體行為負(fù)外部性的公共責(zé)任意識淡薄。還有一部分，則是本地村民殘余的一些鄉(xiāng)土性生產(chǎn)生活行為，比如種菜、養(yǎng)雞。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動有其自身特性，比如施有機(jī)肥、焚燒秸稈等，這些原本正常的農(nóng)事活動都要受到限制。這當(dāng)中也會存在較大的矛盾。

城鄉(xiāng)治理交錯，給城郊新城的社區(qū)治理帶來巨大挑戰(zhàn)。空間管制是要限制城郊農(nóng)民的逐利行為，而市容管理則可能同其正常生產(chǎn)生活需要相矛盾。當(dāng)然，這樣的交錯狀況，具有典型的階段性特征，是村莊待開發(fā)階段的產(chǎn)物。對于這個階段的城郊村莊和社區(qū)，無論是城市政府，還是村社集體，其治理預(yù)期都是維持性的。只不過，這個階段的時間長短存在太多不確定性，時間越長，維持基本秩序的難度就越高，對于將來的開發(fā)改造，也就會造成越多的隱性成本。

五、近郊新城的治理挑戰(zhàn)與任務(wù)

近郊社會及其城鄉(xiāng)治理交錯的格局，給社區(qū)治理帶來了諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。擇要來說，以下四個方面尤其值得關(guān)注：

第一，利益快速調(diào)整帶來的社會穩(wěn)定壓力。城市快速開發(fā)，村莊征遷產(chǎn)生大量利益，征遷過程即是利益博弈過程，征遷結(jié)束也仍然存在一些歷史遺留問題，其中不乏一些在現(xiàn)行規(guī)則下無法化解而只能拖延的問題。這就要求，村莊治理向社區(qū)治理的體制轉(zhuǎn)型過程中，要在不弱化治理能力原則下，保持一定的連續(xù)性，特別是保持基層干部、村民領(lǐng)袖等鄉(xiāng)土性治理精英的連續(xù)性。

第二，居民需求多樣化帶來的社區(qū)服務(wù)壓力。農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變后，休閑需求大量增加，加上人員聚集，文體活動的組織化需要尤其明顯。老年人群體最為典型，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨考驗。商品房小區(qū)中，退休機(jī)關(guān)企事業(yè)單位人員等體制內(nèi)精英眾多，高品質(zhì)、個性化、多樣化的休閑需求非常旺盛。同時，隨著入住率提升，青少年的社區(qū)活動與社區(qū)教育需要也將日益增加。既有村莊治理體系應(yīng)對的是農(nóng)民的相對同質(zhì)化的簡單化的服務(wù)需要，尚不具備應(yīng)對居民群體多元化和需求多樣化的服務(wù)供給經(jīng)驗，構(gòu)建社區(qū)治理體系必然要補(bǔ)足這個短板。尤其需要注意的是，應(yīng)該將提高服務(wù)供給能力和提高應(yīng)對復(fù)雜問題的治理能力結(jié)合起來。

第三，安置小區(qū)物業(yè)管理模式的不可持續(xù)性。目前，近郊新城的安置小區(qū)普遍采取政府兜底型的物業(yè)服務(wù)模式。但政府兜底財政壓力巨大，難以持續(xù)。有的城市的安置小區(qū)雖然成立了業(yè)委會，但業(yè)主自治并未實質(zhì)展開，自治組織形同虛設(shè)。隨著安置小區(qū)入住率提高，滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，設(shè)施設(shè)備使用率陡增，損耗加大，小區(qū)管理成本將日趨提高。伴隨著房屋出租、出讓等市場交易，安置房小區(qū)居住群體必然復(fù)雜化，原本建立在基于村社集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的、帶有福利性的兜底性物業(yè)服務(wù)的正當(dāng)性也將逐漸喪失，需要建立適應(yīng)這一趨勢的使用者分擔(dān)管理責(zé)任與管理成本的長效機(jī)制。

第四，商品房小區(qū)業(yè)主維權(quán)與業(yè)主自治的挑戰(zhàn)。正如前文所述，近郊新城商品房小區(qū)往往集聚了城市優(yōu)勢階層，他們的權(quán)利意識和維權(quán)能力遠(yuǎn)較普通市民要高。某些城市已出現(xiàn)較為突出的業(yè)主維權(quán)活動。業(yè)主維權(quán)運(yùn)動一直被視為我國城市住房制度改革以來最重要的社會現(xiàn)象之一，被學(xué)界稱為“居住的政治”。[11]從筆者調(diào)研經(jīng)驗來看，近郊新城的業(yè)主維權(quán)目前主要為兩類，一類是針對開發(fā)商的，這與中心城區(qū)無異;另一類則具有典型的近郊特性，即因空間利用問題引發(fā)的鄰避沖突。前文已述，近郊新城往往殘留有一定數(shù)量的“剩余空間”，這些空間與已建成的商品房小區(qū)相鄰存在，部分村民或居民在剩余空間上的利用行為產(chǎn)生的負(fù)外部性會影響商品房小區(qū)的居住品質(zhì)。比如，種菜產(chǎn)生的有機(jī)肥環(huán)境污染問題，破壞山體自然景觀問題等。另外，剩余空間也會發(fā)生停車等空間競爭問題。近郊新城的基層治理體系尚缺乏應(yīng)對此類治理事務(wù)的經(jīng)驗和能力，往往將業(yè)主視為“麻煩制造者”，不能正視業(yè)主社會崛起這一基本社會現(xiàn)實。另外，伴隨更多商品房小區(qū)交付使用，近郊新城首批開發(fā)入住的小區(qū)就將進(jìn)入老化期，小區(qū)物業(yè)管理糾紛可能進(jìn)入爆發(fā)期，這就要求必須盡快構(gòu)建起有效的業(yè)主自治體系。

綜上，目前郊區(qū)新城建設(shè)區(qū)域內(nèi)，農(nóng)村征遷、農(nóng)民安置與商住開發(fā)，速度快、范圍廣、影響深。城鄉(xiāng)物理空間與社會空間快速重組，基層治理單元快速重構(gòu)，基層社會治理需求快速增加。相比之下，現(xiàn)有城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系相對滯后，治理能力仍待提高。社區(qū)是基層基礎(chǔ)，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的最終目標(biāo)，是實現(xiàn)“城鄉(xiāng)二元、村莊為主”向“城鄉(xiāng)融合、社區(qū)為主”的轉(zhuǎn)型，建成適應(yīng)“農(nóng)民城市化+市民郊區(qū)化”的近郊社會的社區(qū)治理體系。

對于正在開發(fā)建設(shè)中的近郊新城來說，當(dāng)下社區(qū)治理改革應(yīng)定位于服務(wù)于成長期的新城建設(shè)與城市管理，并為構(gòu)建成熟的社區(qū)治理體系展開探索和做好準(zhǔn)備。基于此，社區(qū)治理改革的階段性目標(biāo)，可以定位于構(gòu)建黨建引領(lǐng)的過渡型社區(qū)治理體系，即新老干部隊伍結(jié)合、城鄉(xiāng)居民自治融合、村居管理制度耦合，為高速城市化過程中的基層社會穩(wěn)定提供基礎(chǔ)保障，為實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化長遠(yuǎn)目標(biāo)積累組織資源與治理經(jīng)驗。實現(xiàn)社區(qū)治理改革的階段性目標(biāo)，可以圍繞兩項重點任務(wù)展開。一是建立集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安置小區(qū)長效管理的聯(lián)動機(jī)制，即構(gòu)建“集體支持+居民自付”相結(jié)合的安置小區(qū)管理成本分擔(dān)機(jī)制，以及“集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營+業(yè)委會自治+物業(yè)公司服務(wù)”的長效管理模式。建立安置小區(qū)的資源內(nèi)循環(huán)，即小區(qū)集體資產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營，并將小區(qū)管理經(jīng)費作為除分紅、積累外的主要支出項目。同時，建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員義務(wù)履行與福利分配之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制，從而實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)統(tǒng)一。二是通過基層黨建為商品房小區(qū)業(yè)主自治進(jìn)行組織準(zhǔn)備和“干部準(zhǔn)備”，構(gòu)建業(yè)主維權(quán)的有序參與機(jī)制。“在郊區(qū)社會中，這個領(lǐng)導(dǎo)者在基層只能是基層黨組織”。[12]通過社區(qū)和小區(qū)的黨組織建設(shè)，激活黨員群體，通過他們帶動和建立文體活動組織，組成樓棟長體系，使其成為社區(qū)聯(lián)系小區(qū)業(yè)主的重要紐帶，成為業(yè)主維權(quán)的主導(dǎo)力量，從而確保業(yè)主維權(quán)和業(yè)主自治有序有效運(yùn)行。

說明：本文系國家社科基金“縣域城市社區(qū)治理現(xiàn)代化研究”（20BSH153）的階段性成果。

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Governance Crisscross and Governance Challenge of Suburban New Town

Wang Defu

（School of Sociology，Wuhan University，Wuhan430072，China）

Abstract：Suburban new town is an important part of urbanization with Chinese characteristics. The suburban new town is located in the urban fringe， which has the property of urban-rural crisscross of geography and social form. Sub-urbanization of citizens and urbanization of farmers are the deep driving force for the government to lead the construction of new towns in the suburbs， and shape the social stratum structure in the suburbs. Space control system and collective ownership of rural land are the institutional basis for the formation and stable existence of Chinese suburban society. The crisscross of governance affairs between urban and rural areas poses a major challenge to the community governance capacity of suburban new towns. The ultimate goal of community governance in suburban new towns is to build a community governance system that adapts to Chinese suburban society; Its phased goal should be to provide basic guarantee for social stability at the grass-roots level in the process of high-speed urbanization， and to accumulate organizational resources and governance experience for realizing the long-term goal of community governance.

Key words：suburban New Town， suburban society， governance crisscross， community governance

責(zé)任編輯：王? 縉