韌性視角下社區公共應急管理水平的提升路徑

龔維玲　龐嘉宜　謝強強

摘要：新冠肺炎疫情暴發既見證了大部分城市在短期內成功高效地遏制疫情蔓延的應急處突能力，也暴露出了處于城市應急管理最前方的社區在公共應急管理工作中存在的一些短板和問題。韌性社區建設是國家應急管理的一個支點，也是韌性城市建設的有效切入點。在疫情防控成為常態化的背景下，通過探析韌性對提升社區公共應急管理水平的作用，提出從制度韌性、自治韌性、技術韌性、環境保障韌性等方面延伸，提升社區公共應急管理水平的路徑。

關鍵詞：韌性;韌性社區;應急管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.002

一、研究背景與問題提出

2020年11月3日，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》首次提出建設“韌性城市”。早在2002年，倡導地區可持續發展國際理事會在聯合國可持續發展全球峰會上將“韌性”概念引入城市建設與防災減災領域。2016年聯合國召開第三次人類居住會議，構建有韌性人類居住區成為可持續發展的重要目標之一。韌性社區建設是國家應急管理的一個支點，也是韌性城市建設的有效切入點。新冠肺炎疫情作為新型社會風險的呈現，既見證了大部分城市在短期內成功高效地遏制疫情蔓延的應急處突能力，也暴露出了處于城市應急管理最前方的社區在公共應急管理工作中存在的一些短板和問題。主觀方面仍然存在應急管理組織工作和響應能力有待加強、多部門應急信息未能實現聯動共享等;客觀上普遍存在著社區應急管理人力財力資源有限、應急預案同質化、應急管理設施物資缺乏、社會參與度不高等問題。[1]當前，疫情防控已經常態化，認真梳理前期疫情防控的成功經驗和存在短板，以韌性理念為指導，進一步提升社區公共應急管理水平和處突能力，打造韌性社區，構建平安城市，將韌性理念運用到提升社區應急管理水平中，具有重要的現實意義。

受新冠肺炎疫情新型社會風險的影響，學界對于應急管理的研究愈來愈豐富、愈來愈緊迫，也愈來愈多元化。通過對現有研究中關于應急管理概念的整合，應急管理應包括對象、主體、內容以及管理核心。其中對象以突發事件為主;主體以政府為主，現有研究也越來越強調政府與其他組織建立起伙伴關系共同應對突發事件;內容主要圍繞突發事件全過程展開，既包括常態情境下災害減緩、響應準備和恢復準備，也包括非常態情境下的救援，事件發生后的重建，其核心是政府的非常態管理職能，發展和執行應對突發事件的公共政策，對突發事件的社會管理。結合文章研究實際，本文研究的社會公共應急管理主要指政府及其他公共機構（包含公眾）在公共突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復過程中，通過建立必要的應急預案和應對機制，采取一系列必要措施，應用科學、技術、規劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財產安全的一系列有關活動。

二、韌性視角下社區公共應急管理的理論探索

（一）社區治理理論

20世紀90年代，西方社區治理理念被引入中國，結合中國實踐，社區治理的概念內涵得到更為深入和廣泛的拓展與詮釋。社區治理通常指在城市發展過程中一種由共同目標支持的管理活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現，它是基于公共利益和社區認同原則，以法律法規或公約協議等形式共同對社區公共事務進行管理的活動。學界對社區治理和其理論發展的研究已經相當豐富，根據現有的研究和經濟社會發展情況，以及本文研究實際，將社區治理的核心概括為以下三點：一是社區治理的主體推動力;二是社區治理結構的運作機制;三是社區治理的可持續發展。雖然政府機構在社區治理過程中依舊扮演著重要角色，但隨著社會多元化發展的趨勢，其已經不是唯一的主體，而多元化的行為主體共同參與社區治理正在成為一種新形勢。從社區治理中權力的運行也可以看出，它是一種多向度、上下互動的過程，既包含政府機制，也包含非正式、非政府的機制。社區治理的行為更多地指向社區內涉及社區成員切身利益的公共事務。從發展過程來看，社區治理是一個長期的過程，除了完成具體的經濟和社會發展任務外，更需要著力培養社區基本要素，最終實現社區的可持續性發展。

（二）風險管理理論

風險管理理論形成于20世紀50年代，主要指如何在管理項目中將運行過程中的可能風險或風險可能造成的損失降到最低的管理過程。風險管理主要用于解決管理過程中的資源、管理體制、管理體系和組織目標實現方式等問題。其目標的構成主要包含損失發生前的風險目標管理和損失發生后的風險目標管理，風險管理的主要內容包括風險識別、風險控制以及風險規避。其中風險識別是指確定風險可能造成的影響，其關鍵在于量化不確定性程度和所有風險對應的可能造成的損失程度。風險控制是指采取積極的措施來控制風險，通過控制風險發生的概率、降低風險造成的損失程度來達到控制效果。從以往的經驗可以得出，最有效的控制方法是制定合理可行的應急預案，并且通過預案的常態化演練模擬，對應急預案的可操作性的再次修正，以此來最大限度地降低損失。風險規避是指在堅持既定目標不變的前提下改變實施方案的路徑，將特定的風險從根本上進行規避或消除。[2]“凡事預則立，不預則廢”，結合風險管理理論，社區公共應急管理應注重風險的識別、控制和規避等工作，進而提升自身防范風險和處理風險的能力。

（三）韌性視角

20世紀90年代，韌性概念開始被引入到社會學及公共管理學研究領域中，“組織韌性”“城市韌性”等概念相繼出現。韌性概念也從被視為系統對初始狀態的一種恢復，逐漸延伸成為復雜的社會生態系統為回應壓力和限制條件而激發的一種變化、適應和改變的能力。[3]現在研究中，有部分研究學者表示，目前國外已將“韌性”理念與可持續發展理念高度融合，替代可持續發展理念成為城市規劃新范式。[4]2017年，我國首次提出了“韌性城鄉計劃”，開啟了韌性理念的中國特色探索和實踐。風險是城市社會的常態，結合上述風險管理理論，在風險突發事件發生后，處于危機情境中的社區治理多元主體會擁有強烈的共同目標，即將危機帶來的負面影響控制在最小范圍內，社區中的組織、個體為了自身生存和發展需要自愿地服從集體決策和行動命令，應急救援、人力物資調配等一系列活動均圍繞共同目標展開，并致力于使社區從危機中恢復，不斷強化社區功能，持續增強社區活力，實現發展的終極目標。[5]因此，將韌性理念運用于社區公共應急管理中具有高度契合性。

三、韌性視角下社區公共應急管理水平的提升路徑

（一）制度韌性——健全社區公共應急管理“一案兩制”

1.提升社區應急預案動態化管理水平

一方面，轉變社區應急管理重救援輕預防的思想，強化憂患意識。各社區要在政法、公安、民政、應急、衛健等部門及縣（區）的幫助和指導下，針對所轄區域網格的實際情況，分類編制完善應急總體預案和專項預案，全面覆蓋應急預防與準備、監測與預警、應急處置與救援、應急恢復與重建等全流程，根據情況變化和形勢發展動態調整和修訂，提高應急預案的針對性、可操作性和有效性。另一方面，加強災害隱患風險常態化排查，提高應急管理的事前預警能力，結合社區網格化管理，將公共應急管理工作列入網格日常工作清單，完善風險隱患精細排查、信息報告和預警，將應急管理工作前移至各類突發事件出現的苗頭階段，增強風險處置的預見性和主動性。

2.構筑高效聯防的社區網格應急管理體制

社區黨委在社區治理中發揮著“同心圓”的政治引領功能和“連心橋”的服務群眾功能。[6]通過充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，構筑起“黨委領導、面向基層、上下聯動、多方協作、平急結合、聯防聯控、應對高效”的城市社區網格公共應急管理體制。將應急處突管理納入社區管理的重要內容，探索建立“社會治安綜治維穩網格”“城市建設監督網格”“社區公共應急管理網格”三網合一的社區大網格，借助網格化治理模式，充實基層應急管理力量，以完善的“功能網格”承接社區應急管理。組織成立社區公共應急管理指揮小組，強化基層應急能力建設，建立扁平化統籌指揮體系，打造黨員隊伍引領社區應急管理工作，并為每個社區配備專門的應急管理工作人員，充分發揮其突發公共事件的預防、監測和處置應對作用。

3.健全社區網格標準化應急處突工作機制

應急管理標準化對于社區快速準確開展應急處突工作至關重要，制定突發事件處理流程與標準可以為社區提供指導和依據。堅持常態化預防與應急處突相結合，將有“一張責任網格清單、一套應急預案、一套應急管理工作規范指引、一套監測預警設備、一支綜合救援隊伍、一批緊急避災物資”作為基層開展公共應急管理的基本遵循，健全完善社區網格應急處突工作機制和標準流程，減少基層開展隱患防范和處突工作的盲目性、被動性。

（二）自治韌性——加強社區公共應急管理多元共治

1.提升基層群眾性自治水平

基層群眾性自治組織自我服務、自我監督和自我管理水平的高低直接影響社區整體治理水平。[7]一方面根據社區有無物業管理情況建立物業管理和屬地管理責任制，有物業小區健全規范物業管理服務內容，無物業小區建議積極探索政府購買服務的方式引入優質物業公司，努力爭取“紅色物業”全覆蓋。另一方面，在抓好社區治理“硬”措施的同時，通過健全社區黨組織領導的居委會、業主委員會、物業公司、居民代表等多方參與的社區議事協商機制、聯席會議機制和居民反饋機制，規范議事流程和規則等手段，提供“軟”治理。[8]除此之外，探索推進社區基金會的全覆蓋，為社區居民多元參與社區發展治理創造條件，還可采取多種激勵形式，激發群眾參與社區事務治理的熱情和動力。

2.提升社會組織專業化服務能力

社會組織在社區治理中的作用發揮越來越重要，探索引入社區組織參與社區治理，已成為社區提升應急管理能力的重要手段。一方面，加大對社會組織的資金支持力度，建立社會組織發展專項資金，用于資助社會組織發展、轉型社會企業支持、公益生態營造和公益人才培育等方面。另一方面，加大政府向社會組織購買服務力度，對社會組織進行“輸血”和“賦能”，提升專業化服務能力，構筑起社會組織有效參與社會治理的“四梁八柱”。針對居民需求日趨多樣化且呈現動態性變化，堅持以群眾需求為導向，以服務群眾和群眾滿意為目標，將群眾的需求進行分類梳理后，引導社會組織充分發揮各自優勢，尤其注重在居家醫養、心理健康、法律援助、矛盾化解、公共服務等群眾集中訴求的重點領域提供多樣化、精細化、專業化服務。

3.強化社區應急宣傳教育作用

促進社區良好應急文化的形成，注重以“大健康”為核心的文化建設，加強宣傳引導，充分利用新媒體、智慧社區客戶端等信息平臺，以及小區活動室、宣傳欄、文化廣場等線下場地，分層次、分專題組織開展應急知識、個人防護技巧常識等普及教育。同時探索將社會心理服務納入城鄉基本公共服務體系，強化基層心理咨詢疏導，嘗試以綜治中心為載體，建立心理咨詢室，并由衛健部門協調配備專業的心理健康疏導人員，通過加大政府購買社會服務力度，扎實推進社區心理服務隊伍建設。由此，從源頭上防范個人極端案事件，整體提升群眾處突心理素質，在關鍵時期能夠積極參與、彼此聯結，使社區能夠快速靈活應對危機，并能夠從危機中恢復，增強韌性。

（三）技術韌性——提升社區公共應急管理“免疫力”

1.升級完善社區應急管理信息化建設

大數據時代的到來，信息化程度的高低直接影響社區應急管理的時效性。建議全面加快啟動“城市大腦”建設，一體化推進城市大腦和大數據中心建設，重點開展跨部門政務服務、執法監管、社會治理、民生服務等領域的數字化應用。建立完善應急信息共享長效機制，統籌各應急管理部門的信息資源，整合醫療、交通、消防等社會保障部門的信息資源，實現應急信息數據實時高效共享。加快完善人口基礎、法人單位、災害風險隱患、自然資源與空間地理等國家基礎數據庫，強化對公共安全大數據的關聯分析。實施基層治理信息化平臺提升工程，按照統一數據共享、統一工作平臺、統一安全保障的要求，統籌規劃建設社區網絡基礎設施、社區綜合治理服務平臺和智能生活場景。明確智慧社區建設的制度框架，改造升級社區治理信息化平臺，整合接入應急、公安、衛健、民政等專業性應急管理系統，利用大數據、物聯網、云計算等新一代信息技術，不斷提升社區治理服務的智慧化和精細化，努力提高基層應對突發狀況的態勢分析及聯動解決能力。

2.持續完善流動人口的動態管理體系

流動人口治理是城市治理現代化的關鍵領域，完善流動人口臺賬管理，持續完善房屋租賃登記管理等相關制度，確保信息動態實時更新是社區公共應急管理中的重要組成部分，建立和完善社區公共場所全方位覆蓋的監控體系勢在必行。社區應積極配合政法、公安、交警等相關主管部門，對轄區內道路與居住區進行科學合理的網格空間監控規劃;協調爭取社區轄區內的企事業單位等的參與和支持，全面安裝落實人臉識別門禁系統;對老舊小區、自建房集中區、背街小巷路口、村居等，引導發動群眾參與建設視頻監控探頭，鼓勵運營商以話費套餐、寬帶優惠等方式，免費為群眾“家門口”安裝視頻監控，并負責線路建設、設備安裝、售后維護等服務。支持靈活接入方式，以適應各個監控點網絡傳輸條件的差異性，將門禁系統、前端探頭等接入綜治中心監控平臺，作為“雪亮工程”的延伸和補充，便于掌握各轄區單位、人員及綜合數據，減少社區治安盲點，實現視頻監控連成片、形成面、織成網，織牢社區應急防控“底網”。

（四）環境保障韌性——強化社區公共應急管理后盾保障

1.注重城市空間規劃的“留白”以及社區“微空間”功能的完善

2020年10月，《求是》發表習近平總書記重要文章《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》，文章指出，“要更好推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間”。在城市空間布局中，依據應急管理體系不斷完善城市生活圈的精細劃分，探索多中心、組團式的空間結構，適當疏散中心城區人口和產業分布，多層級降低人口聚集，把生態和安全放在更突出的位置。因此，各地在開展社區生活圈的規劃設計中也應當充分考慮風險多樣性，預留避災避難空間、物資儲備空間，維持社區在風險防控期間的交通、通訊、能源等基本運營能力，確保在風險發生初期社區有相應的“抗逆力”。

2.做好“城市體檢”和“社區體檢”

城市體檢是現行國土空間規劃體系中的重要理念，而社區體檢則是城市評估體檢的理念延伸，通過借助現代大數據信息規劃，對城市以及社區發展狀況、規劃及政策實施的檢測、分析、評價、反饋和校正，是把脈問診“城市病”的重要手段。在開展國土空間規劃體系建設時，探索將城市體檢和社區體檢評估指標體系納入國土空間監督信息系統平臺建設中，借助大數據信息化與可視化平臺形成基于地理信息系統的城市風險“一張圖”。依據城市社區發展需要配置平疫結合的防控相應基地、設置物質儲備庫，合理規劃醫院、社區衛生服務中心、治安管理設施等布局，在突發事件特殊時期能夠迅速守好社區這道前線“閘門”。

3.強化社區基層應急隊伍建設

在疫情防控期間，多地社區得到了轄區內的黨員、小區物業、復轉軍人、部分居民群眾大力支援，涌現出一批優秀感人的志愿服務隊伍。光靠群眾自愿自發參與應急管理是遠遠不夠的，應探索采取建立兼職應急隊伍的方式，盡量彌補基層應急隊伍人員配置不足的問題，充分調動應急志愿者的作用，不斷強化基層應急力量建設。街道辦事處可統籌考慮各社區現有單位、人員情況，組織動員轄區內各方力量，由街道辦事處、社區衛生醫療服務中心、社區居委會、小區業委會、物業管理公司、社區居民、志愿者等多方人員不斷充實響應隊伍的力量，并定期進行培訓和演練。持續加強社區衛生醫療服務中心的建設，鼓勵社區醫療與公立醫院合作共建，逐步推進在人才、技術、設施等方面資源共享。不斷完善綜合醫院與社區醫院聯動的智慧醫療應急救助信息服務平臺，在現有社區衛生醫療管理體制的基礎上，進一步強化社區與社區衛生醫療服務中心、社區與市（區）疾控中心的業務聯系和協同監測機制，發揮基層哨點作用。

4.加強社區公共應急物資儲備管理

加大對社區網格化公共應急能力建設的投入，用于轄區內應急信息平臺、物資儲備等。提高對社區網格應急物資儲備管理的重視，圍繞集中管理、統一調撥、統一配送、平時服務、災時應急的目標，建立完善的以街道（鄉鎮）為主導，基層群眾自治組織積極參與的公共應急物資儲備保障網，強化社區網格應急工具、監測檢查儀器、防護裝備等物品的儲備、清理、盤點、補給工作，切實提高基層公共應急處置能力。日常管理中，可通過政府劃撥、物業投入和居民自籌等渠道落實經費，做好防護和消殺用品等應急物資儲備與更新。定期組織開展社區網格環境整治行動，織牢織密社區環境衛生防線，補齊公共衛生短板。

說明：本文為南寧市2020年全市政法調研重點課題“新形勢下加強南寧市社區網格公共應急管理的對策研究”的階段性研究成果。

參考文獻：

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Analysis on the Path to Improve the Level of Community Public Emergency Management from the Perspective of Resilience

GongWeiling，PangJiayi，Xie Qiangqiang

（Nanning Academy of Social Sciences，Nanning 530022，China）

Abstract：The COVID-19 outbreak not only witnessed the ability of most cities to successfully and efficiently contain the spread of the epidemic in a short period of time， but also revealed some shortcomings and problems existing in the public emergency management of communities at the forefront of urban emergency management. Resilient community construction is not only a fulcrum of national emergency management， but also an effective entry point of resilient city construction. Under the background of normalized epidemic prevention and control， this paper analyzes the role of resilience in improving the level of community public emergency management， and puts forward the path to extend and improve the level of community public emergency management from the aspects of institutional resilience， autonomy resilience， technology resilience， environmental protection resilience and so on.

Key words： resilience; resilient communities; emergency management

責任編輯：王? 縉