城市基層群眾自治組織中黨的派駐制度探討

楊龍

摘要：社區黨組織的書記兼任居委會主任是一種黨政“強兼任制”，由于黨的組織與群眾自治組織不同，這種強兼任制存在若干制約條件，其中包括黨組織的書記有可能沒有當選居委會主任等，因而需要探討其他確保黨在城市基層群眾自治組織中實現領導的途徑。派駐制度在我國治國理政中廣泛使用，可以作為確保黨在基層群眾自治組織中實現領導的一種制度安排。派駐員是黨和政府在基層群眾自治組織里的代表，是專職黨務工作者，其職責與社區黨組織的書記、社區居委會主任有所區分。實行派駐制度有助于強化黨在社區的領導，完善社區治理機制。

關鍵詞：城市社區;基層群眾自治組織;派駐

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.003

我國城市基層治理要達到的一個目標是黨和國家的領導延伸到基層群眾自治組織，即社區居委會。實現這個治理目標主要通過兩種手段：一是各級黨和政府的執政行為。社區的居民生活和工作在國家的各級政府領導下，國家和地方政府的法律、制度及政策直接或間接地規范和引導著居民的行為。習總書記指出，東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。黨的領導已經體現在各級黨和政府的政策和決定中，對居民的行為起著直接或間接的規范和引導。二是基層黨組織對基層自治組織的領導。為了落實黨在基層自治組織的領導，中共中央在《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》（以下簡稱《意見》）里提出，全面推行社區黨組織書記通過法定程序擔任社區居委會主任、“兩委”班子成員交叉任職。這個規定要求以基層黨組織和自治組織在領導及其部分成員身兼兩職的形式，實現黨對基層自治的領導。由于存在社區黨組織的書記沒有當選社區居委會主任的可能，因此需要探討是否有其他方式確保黨對城市基層自治組織的領導。

一

關于加強黨對基層自治組織的領導，通常的提法是黨建引領，即通過加強基層黨組織的建設，提高基層黨組織的水平和能力，提高基層黨員的覺悟和能力。一是通過社區黨員的模范帶頭作用，引導或帶領其他社區成員，遵照黨的方針和政策，進行社區治理。二是按照《意見》精神，社區黨組織的書記當選社區居委會或村委會的主任，進而成為基層自治組織的領導。這是從組織上實現黨對基層自治組織的領導，達到這個結果已經不是“引領”了，而是一種黨政“強兼任制”，即黨組織領導人同時擔任基層自治組織領導人。這種做法的“強”在于不是一人主要擔任一種職務，然后兼任另外一個職務，而是一人同時擔任兩個職務。作為一種實現黨的直接領導的方式，強兼任制已經運用于地方黨的書記兼任人大常委會主任，國有企業、事業單位黨的書記兼任行政首長等場合。黨政兼任制在我國一直存在，但是強兼任制與普通黨政兼任制不同，其區別在于強兼任制是指一人雙崗雙責，既是黨的領導，又是另一個組織的首長，比如既是黨組織的書記，又是社區居委會主任;既是黨的書記，又是人大常委會主任。普通兼任制是指以一崗為主，兼顧另一個崗位，是有主有次的兼任制，比如行政首長兼任黨的副書記。

目前基層治理中黨政“強兼任制”正在逐步實行，越來越多的城市社區居委會主任由黨組織的書記當選，比如天津早在2018年的社區換屆選舉中就已經全部實現了社區黨組織書記經過法定程序擔任居委會主任。[1]盡管各地陸續實現了社區黨組織書記和居委會主任的“一肩挑”，但在執行中仍然存在兩個問題：一是還缺少確保全部社區黨組織的書記能夠在每次換屆的時候都能夠當選居委會主任的制度。為了實現基層黨組織的書記通過法定程序當選居民委員會主任，基層通常采取以下做法：或是在候選人提名的過程中做工作，確保黨的書記能夠成為候選人;或是用好投票制度，在選票上把主任、副主任、委員分欄，主任一欄只有黨的書記一個候選人。盡管如此，由于制度上有選民聯名可以提出新的候選人，在投票時選民在選票上可以提出新的候選人，因此不能排除非黨員當選社區委會主任的可能性。另一個問題是黨務與社區事務有可能混淆。社區經常處于事多人少、工作超負荷的狀態，工作中既有上級黨組織要求的任務，又有社區黨組織自身的工作;既有街道或鄉鎮交辦的行政管理、社會管理、環境保護、治安、公共服務等任務，又有社區自身的管理、對社區公共事務的處理、在社區范圍內的公共服務提供等工作。面對工作的諸多頭緒，黨政“強兼任”制下的書記（主任）肩上的擔子太重，有可能顧此失彼，也有可能難以區分工作性質，只考慮如何完成，結果導致以黨務代替社區事務，或者反過來。除此之外，基層自治組織與權力機關不同，其權力來源和運行規則不同，社區居委會由居民選出，必須對社區居民負責;社區黨組織是街道（鄉鎮）黨委的下級組織，必須服從上級黨組織的領導。兩者的機構設置也不同，社區黨組織以支部、黨總支或黨委的形式存在，結構簡潔;而社區除了居委會之外，還設有居民大會、居民議事會、監督委員會等自治載體，結構相對復雜。

以上問題與目前沒有黨組織如何與基層群眾自治組織銜接的制度安排有關?！稇椃ā泛汀冻鞘芯用裎瘑T會組織法》都規定居民委員會是基層群眾性自治組織，《黨章》規定社區的基層黨組織領導本地區的工作和基層社會治理。但是關于黨如何在基層群眾自治組織中實行領導，目前還沒有強制性的制度安排，在城市社區里只是以《意見》的方式要求社區黨組織的書記通過法定程序當選居委會主任。黨的這個規章符合《憲法》以及《城市居民委員會組織法》關于規定居委會主任必須通過居民選舉而產生的規定，但是留下了一個制度縫隙，即如果社區黨組織的書記通過法定程序沒有當選居委會主任，沒有違反相關的法律，卻不符合黨的規章。再有，黨的書記當選社區主任還有相應的約束條件，一是必須有足夠數量的黨員，以便能夠成立社區黨的基層組織;二是黨員中必須有“能人”，并且有群眾基礎，能夠得到多數居民的支持。因此，以社區黨組織的書記當選居委會主任作為實現黨對基層自治組織領導的手段，還缺乏相應的制度保障。這里需要指出的是，多年來在基層工作的實踐中，即使社區黨組織的書記沒有擔任居委會主任，也不能得出黨不能領導基層自治組織的結論，因為我們還有各級黨和政府對基層自治的領導。

二

“任何制度都不是天生就完美的，有一個動態演進，發展完善的過程，必須隨著時間、環境、條件的變化而作出相應的調整和改進。”[2]為了給黨在基層自治組織的領導提供制度保障，確?；鶎幼灾谓M織中有黨的代表，可以在社區實行派駐制度，由街道（鄉鎮）黨委選派政治素質高、工作能力強的黨員，到社區委員會任職。這方面我們已經有成功的經驗，即脫貧攻堅工作中上級黨委向村委會派駐“第一書記”“扶貧書記”，發揮他們的能量，利用他們的智慧、借助他們的資源，補足鄉村基層工作者在能力、視野、資源等方面的不足，確保脫貧攻堅任務按時完成。參考脫貧攻堅工作的這一做法，可以由街道（鄉鎮）向基層自治組織派出“派駐員”，作為上級黨組織的代表，常駐基層自治組織。派駐員進入社區黨組織，與社區黨組織的書記地位并列，但是各有分工。派駐員作為上級黨組織的代表，負責督促社區黨組織貫徹執行黨中央及地方各級黨委的精神、政策和工作安排。社區黨組織的書記負責基層黨組織的全面工作。派駐員的主要角色是溝通基層政府與基層自治組織，一方面監督社區黨組織和社區居委會的工作，另一方面對社區居委會的工作提供支持和幫助，幫助社區爭取上級黨和政府的支持，協調社區居委會與街道或鄉鎮內設機構的關系。

派駐是我國黨和政府都在使用的一種工作制度。派駐機構的類型較多，一類是上級黨政機關向下級的派駐機構，如黨政機關里的紀檢和監察機構均由上級黨政機關派出;另一類是上級部門向下級政府的派駐機構，如財政部在省設立的督查專員辦事處;再一類是政府部門在基層設立的派駐機構，主要任務是部門職責的延伸，如區縣監管部門在鄉鎮街道設立的執法大隊;另外還有司法派駐機構等。派駐機構分常設性的和臨時性的兩種，常設性的派駐機構是黨政機關為履行某項職責，在下級政府或部門設立的辦事機構。臨時性的派駐機構是上級黨政機關為處理某項任務的專門機構，任務完成后該機構即撤銷。

派駐制度的一個功能是為了確保監督任務不受被監督單位的干擾，通過上級的派駐，使得監督機構獨立于監督對象，以確保監督的效果。上述紀檢監察部門、中央部委的監督專員辦事處等體現了派駐的這種功能。另一個功能是機構職權的延伸，在不便設立分支機構的領域，通過在基層設派駐機構，可以確保其職責“落地”。比如監管部門在基層設立派駐機構是行政執法的需要，體現了派駐的此種功能。

派駐制度在我國被廣泛使用，除了上述幾種制度化程度高的機構派駐之外，還被弱化為特派員，比如科技部倡導，由地方政府選派的支援農業現代化的科技特派員。之所以稱其為“弱化”，是因為特派員制度不要求派出人員長期駐在接收單位，而是以定期或不定期的方式進駐。“特派”與派駐的另一個區別是，特派員只完成單項任務，由專業人員承擔;而派駐人員則是由上級黨政組織派出的干部擔任。

類似的做法有北京東城區的“社區專員”制度。社區專員由街道辦事處正科級實職干部擔任，每名“社區專員”負責1到3個社區的工作。作為街道黨工委、辦事處派駐社區工作的專職干部，社區專員指導協助社區黨組織、社區居委會開展工作，對社區反映的情況問題向街道“吹哨”。社區專員由街道辦的社區建設部管理，社區專員有兩個辦公室，社區一個，街道一個。社區專員代表街道指導社區的工作，體現了街道職責的延伸。社區專員能夠協調街道的職能“部門”，解決社區黨組織和居委會無法解決的問題。社區專員都是街道精挑細選出來的精兵強將，以便加強社區的治理力量。社區專員制度介乎派駐與特派之間，社區專員由街道派出，但不固定在1個社區，而是在若干社區范圍內工作。作為政府工作人員，他們可以列席社區黨委會、主任會，但沒有投票權，任期基本上與社區換屆同步。社區專員的性質是派駐，但是工作方式類似特派。[3]

還有一個可以參考的做法是在農村設專職黨務工作者。國內有的省級黨委實行農村的專職黨務工作者制度，目標是培養鍛煉一支高素質年輕干部隊伍，加強新形勢下農村基層組織建設，提升基層治理水平。[4]專職黨務工作者由區縣黨委組織部聘用，實行合同制，半年試用期滿后，表現優秀的可擔任村黨組織副書記;到村工作一年后，表現優秀的，可擔任村黨組織書記。擔任村黨組織書記的農村專職黨務工作者，即納入事業編管理。[5]專職黨務工作者制度一個功能是可以確保村里有專職的黨員，從而確保黨在村級組織里的存在。另一個功能是為村級治理培養后備干部，把自治組織的管理人才培養也納入黨管干部的體系中。農村專職黨務工作者制度具有派駐的特征。

三

在社區實行黨的派駐制度是出于政治統治和社會管理的需要，是黨和國家的領導延伸到基層組織的一種制度保障。我國實行單一制，黨政體制的最低層級是鄉鎮和街道。城市社區實行基層自治，社區居委會是群眾自治組織，下管一級的干部管理制度不適用于社區的書記和主任，社區居委會主任無法由上級黨組織直接任命，而要通過法定程序選舉。上級黨政機關可以通過派駐制度，在社區設派駐員。派駐制度的設計是通過黨規，規定在基層自治組織派駐黨的代表，其任務首先是監督基層黨的組織和基層自治組織是否貫徹執行了黨的路線方針和政策;其次是協助基層黨的組織和基層自治組織落實黨的路線方針和政策;再次是支持和幫助基層黨的組織和基層自治組織進行社會管理和公共服務，提高基層治理的水平。

派駐制度可以在《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》中找到依據，《意見》里規定“規模較大的社區應當配備專職黨務工作者協助書記抓黨建”。據此既可以由派駐員取代已有的專職黨務工作者，也可以讓派駐員與專職黨務工作者并存，后者在已有的職責之外，配合派駐員的工作。派駐制度與基層群眾自治的制度安排并不矛盾，《城市居民委員會組織法》規定鄉鎮政府和街道辦對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。因此，街道層面可以在社區派駐黨的干部，派駐員是上級黨和政府在基層自治組織的代表，是黨和政府在基層自治組織的一種存在方式。實行派駐制度不僅可以確保上級黨和政府的路線方針政策在基層自治組織的落實，同時派駐員也有責任及時向上級黨和政府反映基層居民的意愿和需求。

派駐制度可以解決兼任制下一人同時擔任社區黨組織的書記和居委會主任可能產生的工作任務過重和分工不清的問題。派駐員與社區黨組織書記和居委會主任有所分工，國家《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》提出，健全黨組織領導、村（居）委會主導、人民群眾為主體的基層社會治理框架。一方面要依法厘清基層政府與基層群眾自治組織的權責邊界，另一方面要加強基層群眾自治組織規范化建設，合理確定其功能、職責和事務范圍。[6]從《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》的精神出發，區分派駐員與居委會的職責，派駐員參與居委會的重要決策，不參與自治事務。關于派駐員參與的社區重要事項，可以通過列舉的方式明示，列舉之外的事項由社區居委會負責。派駐員和居委會各司其職，實行派駐制度有助于厘清政府與群眾自治組織的關系。派駐員的編制在鄉鎮或街道辦，人事關系保留在派出單位，薪資由派出單位支付，不參與社區公共經濟收益的分配。派駐員與群眾自治組織在經濟方面分清，有助于提高基層自治組織行為的規范性。

派駐也是我黨培養干部的一種方式。目前已有的掛職鍛煉、對口支援干部、駐村第一書記等做法，都是一種派駐，但這些派駐人員都是有專項任務，代表不同的部門或政府，屬于任務型派駐。上級黨政機關向基層群眾自治組織的派駐與已有的各種派駐不同，派駐員是作為黨和政府在基層自治組織的代表，屬于日常型派駐。通過派駐，有助于干部了解基層自治的實際運行過程。如果配以定期輪換制度，派駐制度可以成為培養干部的一種途徑。派駐制度與我們現行的新入職公務員先到基層鍛煉的制度一致，近期中共中央辦公廳發布的《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》里也提到，把鄉村振興作為培養鍛煉干部的廣闊舞臺。[7]

派駐制度可以確保黨在基層群眾自治組織中的領導地位，通過派駐，我國縱向政治體制可以延伸到基層自治組織層級。派駐是黨組織系列的一種制度安排，基層群眾自治組織里有派駐人員符合現有相關法律。派駐制度最主要的功能在于，能夠在社區黨組織的書記沒有當選居委會主任的情況下，確保黨在基層群眾自治組織中的領導。

參考文獻：

[1]天津在線.天津1667個社區“兩委”換屆完成[EB/OL].（2018-09-29）[2021-05-15].http：//news.72177.com/2018/0929/4423046.shtml

[2]新華網.直掛云帆濟滄?！袊厣鐣髁x制度如何行穩致遠？[N].人民日報，2020-08-20（007）.

[3]新浪新聞. 東城區街道首設社區專員[EB/OL].（2018-06-05）[2021-05-22].http：//news.sina.com.cn/o/2018-06-05/doc-ihcmurvh9748930.shtml

[4]ZAKER新聞.市委辦公廳印發《天津市農村專職黨務工作者管理辦法（試行）》[EB/OL].（2018-09-29）[2021-05-18].http：//www.myzaker.com/article/5b93179077ac642f030d93a2/

[5]人民網.天津市2020年度招錄農村專職黨務工作者公告[EB/OL].（2018-03-24）[2021-05-23].http：//tj.people.com.cn/n2/2020/0324/c375366-33900643.html

[6]中國政府網.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL].（2021-03-13）[2021-05-23].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm

[7]中共中央辦公廳.關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見[N].人民日報，2021-05-12（001）.

On the System of the Party's Dispatch in the Urban Grassroots Mass Autonomous Organizations

Yang long

（Nankai University，Tianjin300071，China）

Abstract：It is a kind of "strong part-time system" for the party and government that the Secretary of the community party organization concurrently serves as the director of the neighborhood committee. Because the party organization is different from the mass autonomous organization， there are some restrictive conditions for this kind of strong part-time system， including the possibility that the Secretary of the party organization may not be elected as the director of the neighborhood committee， etc.， therefore it is necessary to explore other viable ways to ensure the leading position of our party in grassroots mass autonomous organizations. Stationing system is widely used in China's governance， which can be used as an institutional arrangement to ensure the party's leadership in grassroots mass autonomous organizations. As the representatives of the party and the government in the grassroots mass autonomous organizations， the dispatched members are full-time party workers. Their duties are different from those of the secretaries of the community party organizations and the directors of the community neighborhood committees. The implementation of the accreditation system helps to strengthen the party's leadership in the community and improve the community governance mechanism.

Key words： urban community; grassroots mass autonomous organizations; stationing

責任編輯：王明洲