以系統觀念推進城市管理體系化建設

余池明

摘要：部門分割、條塊分割和多頭交叉管理是城市管理領域存在的突出問題，新時期提高城市管理效能和水平，出路在于以系統觀念推進城市管理體系化建設，從部門管理走向綜合管理，從小城管走向大城管，建立大城管體系，增強城市管理工作的系統性和整體性;建設城市運行管理平臺，提高城市管理的有效性;完善城市精細化管理標準，提高城市管理的科學性;制定城市管理服務綜合評價標準，提高城市管理的約束性;提升市民文明素質，提高公眾的參與性。

關鍵詞：城市管理;體系化建設;大城管;精細化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.008

一、引言

堅持系統觀念，是“十四五”時期我國經濟社會發展必須遵循的一條重要原則。2018年11月，習近平總書記在視察浦東新區時指出：城市管理工作搞得好，社會才能穩定，經濟才能發展。做好“十四五”時期的城市管理工作，也必須堅持系統觀念，加強對城市管理工作的前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進。

王蒙徽部長主編的致力于綠色發展的住房和城鄉建設系列培訓教材之一《城市基礎設施體系化與效率》（2019年出版）提出了城市基礎設施子系統內部體系化和各子系統之間綜合體系化兩層含義。

2018年12月，住房和城鄉建設工作會議報告提出“加強城市管理體系化建設”命題，要求推進執法體制改革，建設城市綜合管理服務平臺，制定市容市貌評價標準，繼續開展“強基礎、轉作風、樹形象”專項行動，加強城管執法隊伍建設。

王蒙徽在《實施城市更新行動》一文中指出：深化城市管理體制改革。建立健全黨委和政府統籌協調、各部門協同合作、指揮順暢、運行高效的城市管理體系，堅持依法治理，注重運用法治思維和法治方式解決城市治理突出問題。

2021年1月，住房和城鄉建設部印發《關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》（建城〔2020〕111號），加強城市地下市政基礎設施體系化建設。意見要求，到2025年底，基本實現綜合管理信息平臺全覆蓋，城市地下市政基礎設施建設協調機制更加健全，城市地下市政基礎設施建設效率明顯提高，安全隱患及事故明顯減少，城市安全韌性顯著提升。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出：改革完善城市管理體制。推廣“街鄉吹哨、部門報到、接訴即辦”等基層管理機制經驗，推動資源、管理、服務向街道社區下沉，加快建設現代社區。運用數字技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，精準高效滿足群眾需求。對“十四五”期間改革完善城市管理體制，建立高效的城市管理體系提出了新的要求。

二、城市管理體系化建設的概念和內涵

體系化或者系統化是系統論在管理領域應用提出來的概念。系統科學是研究包括工程系統、社會系統、自然生態系統在內的所有系統內在特征演變規律、監管方法及技術的科學：從理論上講，它涉及系統論、信息論、矛盾論、協同論和控制論等;從實踐上講，主要是系統工程的方法和技術，包括系統分析方法，機理模型，以及系統的監測、預警及監管技術。系統化管理是管理學隨著現代科技的發展在20世紀70年代提出來的，離開“系統”和“系統性”就無所謂系統化管理。系統化管理，就是有效地組織和控制信息流（通過信息反饋）去維護系統的正常運行，使物質、能量、信息“三流”向目標迫近，使系統始終處于優化狀態，并進而研究管理中的規律性。具體地講，就是要處理好系統內、系統外、系統與環境三者之間的關系。

城市管理體系化，就是運用系統思維、系統方法將城市管理的各個子系統有效組織起來，使之構成一個高效的管理系統的過程。換言之，就是要構造一個權責明晰、指揮順暢、運行高效、行為規范、服務優質、保障有力的城市管理綜合體系并使之不斷優化完善。

城市管理體系化建設是指堅持以人民為中心的發展思想，踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，圍繞推進宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市建設的總目標，按照干凈、整潔、有序、安全和市民滿意的城市管理工作目標，建立健全黨委政府統籌協調、各部門協同合作、指揮順暢、運行高效的城市管理體系。推進城市管理體系化建設的過程是深化管理體制改革的過程，是構建管理體系的過程，是集成創新的過程，也是持續改善的過程。

有兩組與城市管理體系化建設相關概念：一是城市專業管理（部門管理）與綜合管理;二是“大城管”與“小城管”。

1.城市專業管理（部門管理）與綜合管理

現代科技發展呈現出高度分化與高度綜合兩個趨勢，推動了復雜性科學的發展。現代城市作為開放的復雜巨系統，是社會經濟與科技發展綜合作用的產物，其運行與管理也同樣呈現出高度分化與高度綜合兩個趨勢。城市管理部門首先是一個專業部門，按照中共中央辦公廳2015年頒發的第37號文件所框定的，如市政設施管理、園林綠化管理、市容環衛管理等即屬于城市專業管理。隨著專業化發展，城市管理各系統的內部分工也日趨精細化、專業化。讓專業的人來做專業的事，確實使我們在事件處置的過程中更科學更符合各專業自身的規律和特點，因此城市各專業口的專業化管理仍然是城市管理的重要方式和基礎。

現代城市的復雜巨系統特性要求我們在加強城市運行管理的同時，也必須加強對城市綜合運行的研究和管理。基于城市的系統性和整體性，學術界提出了城市綜合管理的概念。如翟寶輝在區分城市基礎功能和衍生功能、城市公共空間和專屬空間的基礎上，提出維護城市基礎功能和保障公共空間有序使用的作用是城市綜合管理的內涵。現代城市離不開道路交通運輸、給水排水污水處理、能源動力供應、郵政電信 垃圾收運處理、公園綠化等基礎支撐系統，這些系統一旦得不到保障，城市局部或整體就會陷入癱瘓，因此稱為城市基礎功能。而建立在此基礎上的政治、經濟、社會和文化體育活動稱為城市衍生功能。對城市空間的分析認為，城市空間可以細分為專屬空間和公共空間，專屬空間是自然人和法人經行政許可取得部分使用權的空間，其他城市空間屬于公共空間。城市居民的住宅空間、單位組織的辦公空間即為專屬空間，國家法律保護其空間使用權不受侵犯。道路廣場、公園綠地等為公共空間。在此基礎上進行綜合，維護城市基礎功能和保障公共空間有序使用的是城市綜合管理的內涵。

我們認為如果只是加強專業化管理而忽視了城市運行的綜合集成，必然會造成城市管理中的條塊分割，出現局部最優而整體失序的局面。因此，城市綜合管理要從城市基礎性和綜合性的功能上來理解，而不是從部門職能上理解。即使設立一個名叫“城市綜合管理局”的部門，它也無法全部包括城市綜合管理的職能，城市綜合管理需要市政府或者超出各專業管理部門之上的城市管理高位協調機構來統籌協調。這樣，我們可以給城市綜合管理作下面的界定：城市綜合管理是在城市專業管理的基礎上，城市政府或其授權機構對具有整體性、系統性的城市基礎設施系統及具有綜合性的城市公共空間的運行和秩序的統籌管理。

要注意的是城市管理部門也有部分負責牽頭的綜合協調職能，例如北京市城市管理委員會除了環境衛生管理、燃氣管理、供熱管理、煤炭管理、電力管理、電源點管理、廣告管理、城市照明管理等“八項行業管理”之外，還有環境建設管理、能源日常運行管理、網格化城市管理、加油氣電站管理、地下綜合管廊、地下管線綜合協調、長輸管道保護、安全應急管理等“八項綜合協調”職能。因此城市綜合管理可以從兩個層次來看，一是政府賦予大部門制下城市管理部門的部分綜合協調職能，二是市政府成立的城市管理高位協調機構所行使的統籌協調管理職能。

2.大城管與小城管

實際工作中有“大城管”與“小城管”的說法。對大城管的理解看法主要有四種：

一是指城市管理領域的大部門制改革，把市政、園林、市容環衛等相近交叉的行業管理職能及行政處罰權整合到一個部門管理。

二是指建立高位協調機構和協調機制，調動與城市管理相關的部門齊抓共管，包括規劃、城管、城建、公安交通、水務、環保等部門。建立城市綜合管理服務體制和綜合管理服務平臺，通過城市綜合管理考核評價調動城市管理相關部門齊抓共管。

三是指廣義的城市管理，包括城市經濟、社會、文化、交通、規劃、土地、市容環衛管理。

四是指社會化管理。

小城管的含義比較明確，最小的范圍是城市管理行政執法，一般是指城市管理部門負責的城市管理工作。

一言以蔽之，大城管是從城市政府角度來看的城市管理，小城管是從城市管理部門來看的城市管理。從城市管理體系化建設的角度來看，要從部門管理走向綜合管理，從小城管走向大城管。

三、推進城市管理體系化建設的重要意義

（一）推進城市管理體系化建設是尊重城市的整體性、系統性規律的需要

整體性和系統性是城市這個復雜巨系統的突出特點。習近平總書記指出“城市工作要樹立系統思維”。[1]錢學森先生指出：城市是一個復雜的巨系統，要用系統科學的方法，科學系統地對城市進行研究。[2]芒福德指出：霍華德最大的貢獻不在于重新塑造城市的物質形式，而在于發展這種形式下內在的有機概念。把動態平衡和有機平衡這種重要的生物標準引用到城市中來。梁思成先生指出：“城市是一門科學，它像人體一樣有經絡、脈搏、肌理，如果你不科學地對待它，它會生病的。現在沒有人相信城市是一門科學，但是一些發達國家的經驗是有案可查的。”[3]吳良鏞先生1983年在第一期全國市長研究班的講座中就強調了提高城市規劃、建設、管理的整體性，他指出：所謂系統就是由互相聯系互相作用的若干因素組成的具有確定功能的一個有機體。城市建設的問題，常出在對系統的復雜性認識不足。要搞好城市建設工作，就要各方面互相配套，不僅要重視項目上內容上的配套，而且要重視建設上運行管理上的配套，注重持續性系統性。[4]城市的整體性和系統性特點要求我們以系統觀念指導城市管理服務工作，解決城市管理中的部門分割、條塊分割、多頭交叉管理等問題。

（二）推進城市管理體系化建設是提高城市治理水平的需要

“十三五”時期城市管理工作貫徹落實中央城市工作會議精神和《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》的要求，在法治政府建設、數字化城市管理平臺建設、執法隊伍規范化建設方面都取得了很大的進步。《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化。城市治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，城市管理現代化又是城市治理現代化的重要組成部分。與遠景目標的要求相比，與市民對城市人居環境的城市品質的需求相比，城市管理仍然存在管理和服務不夠精細、質量有待提高的問題。以系統的觀念來看，未來城市管理領域需要進一步解決理順體制機制、強化高位協調機制、完善精細化管理標準、建立健全城市管理服務綜合評價體系等問題。

四、推進城市管理體系化建設的策略

城市管理體系化，顧名思義，是運用系統思維、系統方法將城市管理的各個子系統有效組織起來，使之構成一個高效管理的整體的過程。城市管理體系化建設要堅持以人民為中心的發展思想，踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，圍繞推進宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市建設的總目標，按照干凈、整潔、有序、安全和市民滿意的城市管理工作目標，建立健全黨委政府統籌協調、各部門協同合作、指揮順暢、運行高效的城市管理體系。推進城市管理體系化建設的過程是深化管理體制改革的過程，是構建管理體系的過程，是集成創新的過程，也是持續改善的過程。

（一）以深化改革為抓手，構建現代化城市管理體制機制體系

進一步明晰城市管理和城市管理綜合行政執法與相關部門之間的職責界限，建立健全城市管理高位協調機制并盡可能使之法定化。構建城市管理委員會統籌指揮、各城市管理相關部門齊抓共管的大城管體制，即成立城市管理委員會（城市管理工作領導小組）負責研究制定全市城市綜合管理中長期規劃，研究決策城市綜合管理重大事項，指揮協調城市綜合管理重大問題。統籌部署、組織協調、督查成員單位落實城市綜合管理各項工作。從改革開放以來的大城管體制的實踐來看，可以分為“強城管制”和“弱城管制”兩種類型。由城市黨委、政府主要領導擔任城市管理委員會主任、政府副秘書長以上領導擔任城市管理委員會辦公室主任的模式為“強城管制”，能夠保證城市管理委員會高位協調機構的權威性。僅僅由分管市領導擔任城市管理委員會主任、城市管理局局長兼任城市管理委員會辦公室主任的模式為“弱城管制”，往往存在覆蓋面不夠廣，協調力度不夠大等問題。從城市管理全覆蓋、全生命周期以及城市運行“一網統管”的要求來看，應該采用“強城管模式”。“強城管制”有必要法定化，以避免由于人事變動對城市管理統籌協調重視程度時輕時重的問題。目前已出臺的60余部地方城市管理條例中有13部明確規定了城市管理委員會高位協調機制，是“強城管”體制法定化的可喜進步。

（二）以科技創新為動力，建設城市運行管理服務平臺體系

著力構建集感知、分析、服務、指揮、監察為一體的智能化城市運行管理服務平臺，依托平臺加強對城市管理工作的統籌協調、指揮監督和綜合評價，推進城市管理一網統管。通過部省、市縣（區）、街道、社區聯網，構建宏觀、中觀和微觀上下聯動的城市運行管理服務平臺體系。構建橫向到邊、縱向到底全覆蓋的城市網格化管理體系。通過數字化城市管理技術創新促進城市管理理念、手段和模式創新。將城市運行管理服務平臺作為城市政府統籌管理城市的主要手段，以城市外部評價為動力，以結果為導向，激勵地方政府履行城市管理的主體責任。以市級綜合管理平臺為支撐，補齊地方政府城市管理的統籌短板，以高質量的城市管理工作方式，提高城市治理現代化水平，做到習近平總書記要求的“堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發，把分散式信息系統整合起來，做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。”

（三）以城市管理現代化管理為指向，完善城市精細化管理標準體系

標準化現代城市管理的基本要求，也是衡量城市精細化管理的標尺。城市管理科學化、精細化、智能化是城市管理現代化的主要標志。習近平總書記曾提出，城市管理要像“繡花”一樣精細。推進城市管理精細化要做好標準體系建設這個基礎工作。住房和城鄉建設部2020年12月印發了《城市市容市貌干凈整潔有序安全標準（試行）》，各地要在該標準的指導下，進一步加大城市管理標準建設的力度。一是加強統籌協調，加快地方城市管理標準規范建設;二是由市政府以法律、法規、條例、文件等形式強力推行，為標準的實施提供制度保障;三是搭建相關部門的信息共享平臺與城市精細化管理標準體系查詢平臺，為標準的應用提供便利。通過標準體系建設，依法開展標準化管理，通過提高城市管理效能，不斷提升城市服務功能和城市品質。

（四）以人民群眾滿意為核心，建立和完善城市管理服務綜合評價體系

仿照世界銀行營商環境測評辦法，嘗試構建城市管理評價體系。根據國家、地方相關法律法規，參照“全國文明城市、國家衛生城市”創建標準、住房和城鄉建設部等部委相關行業標準、相關地方標準，制定科學合理的城市管理服務綜合評價體系，引導城市提高管理效能和服務質量。注重從城市整體的角度考察城市運行管理水平;重視動態感知、社會感知，實時動態評價城市管理;圍繞民生問題開展評價，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。通過城市綜合管理服務平臺了解群眾投訴問題及處置情況，從干凈、整潔、有序、安全四個方面分類統計;通過第三方調查，了解社區市民公共參與、制度保障、社會感知途徑獲取的滿意度情況，以及群眾對綜合管理服務和人居環境滿意度。

（五）以提高城市文明水平為目標，構建市民文明素質提升體系

城市管理體系不是一個封閉的系統，城市管理水平的提高很大程度上取決于市民文明素質的提升。必須始終堅持通過市民素質的提高推動城市治理水平的不斷提高。大力開展社會主義核心價值觀學習教育實踐，促進市民養成良好的道德素養，推動形成積極向上的社會風氣，提高企業、社會組織和市民參與城市治理的意識和能力。建立完善市民文明公約和市民行為規范，增強市民法治意識。加強社會誠信建設，堅持將公約引導、信用約束、法律規制相結合，以他律促自律，以法治促德治。廣泛開展城市管理志愿者服務，提高市民城市管理的主人翁意識和社會責任感。

以系統觀念推進城市管理體系化建設，形成由黨委領導、政府統籌協調、相關部門齊抓共管、管理法治健全、管理標準完善、管理平臺和網絡高效、綜合評價考核合理、市民文明素質不斷提升的中國特色的城市管理體系。

說明：本文系住房和城鄉建設部科學技術項目基金課題“城市管理體系化建設研究（2020-R-018）”的階段性研究成果。

參考文獻：

[1]習近平.做好城市工作的基本思路[C]//十八大以來重要文獻選編（下）[M].北京：中央文獻出版社，2018年5月第1版.

[2]錢學森.關于建立城市學的設想[J].城市規劃，1985（4）：26-28 .

[3]梁思成.大拙至美 梁思成最美的文字建筑[M]. 2013.

[4]吳良鏞.城市規劃設計論文集[C].北京：北京燕山出版社，1988.

Promoting the Systematic Construction of Urban Management with the Concept of System

Yu Chi Ming

（National Academy for Mayors of China，Beijing 100029，China）

Abstract：Department division， block division and multiple head cross management are prominent problems in the field of urban management. The way to improve the efficiency and level of urban management in the new era is to promote the systematic construction of urban management with the concept of system， from department management to comprehensive management， from small urban management to large urban management， and to establish a large urban management system， Strengthen the system and integrity of urban management work; The construction of urban operation and management platform to improve the effectiveness of urban management; Improve the standard of urban fine management and improve the scientific quality of urban management; The comprehensive evaluation standard of urban management service should be formulated to improve the restraint of urban management; To improve the quality of citizens' civilization and public participation.

Key words：urban management;systematic construction;big city management; refinement

責任編輯：王明洲