遼寧省科技成果轉化政策量化評價

徐慶利，余則希

(大連海事大學 公共管理與人文藝術學院，遼寧 大連 116026)

現階段我國經濟發展進入新常態，國家全面實施創新驅動發展戰略，轉變發展方式，優化經濟結構，轉換增長動能。為保障整個過程的順利進行，必須實施科技供給側的結構性改革，全面支持創新，最大限度發揮科技成果在經濟發展中的重要作用。自1996年《中華人民共和國促進科技成果轉化法》出臺以來，中央政府各部門陸續制定了系統性政策，各地區政府也結合實際情況制定了配套的落實政策。遼寧省作為東北老工業基地的重要省份之一，如何利用好現有的科技產業資源優勢，做好科技成果轉移轉化的頂層設計，對于提高科技成果省內轉化率、推動科學技術進步及經濟社會發展具有重要的意義。截至2019年,遼寧省各級政府和相關部門共發布科技成果轉化政策文件37個[1]，本文以其中具有代表性的6項政策為基礎，建立PMC指數(policy modeling consistency index)模型，對政策進行評價并提出相關建議，為遼寧省進一步制定和完善科技成果轉化政策提供參考。

一、研究現狀

近年來，隨著國家和各地區科技成果轉化政策的不斷出臺和完善，圍繞這一政策展開的研究越來越多。國內學者關于科技成果轉化政策的研究大致分為以下幾個方面。

一是從宏觀層面對科技成果轉化政策進行述評，包括政策過程、政策內容與政策組織等方面的解構。如杜寶貴等(2018)運用內容分析和定量統計方法，對我國科技成果轉化政策的演進機制、體系建構及內容構成進行了總結。[2]蔣興華等(2016)分析了我國現行科技成果轉化法規政策的四個特點，并從市場作用、評價體系、統籌協調、評價機制等角度對制度體系建設提出完善建議。[3]

二是對政策文本內容進行分析。為了排除主觀因素的干擾，大部分學者選擇引入定量化分析工具對科技成果轉化政策進行實證分析，包括內容分析法、PMC指數模型等。如馬江娜等(2017)從政策工具和創新價值鏈兩個維度出發，分析64項科技成果轉化政策在政策工具設計、搭配及構建中所存在的問題并提出相關政策指引。[4]王永杰等(2018)從國家層面將2009—2016年間涉及科技成果轉化的153項政策文本內容劃分為11個維度，通過定量定性分析，得出資金投入、人才建設、科技成果信息交匯與科技中介服務、激勵、稅收是我國科技成果政策最常用的政策工具。[5]史童等(2020)將2019年出臺的6項科技成果轉化政策作為研究對象，通過設立變量、構建PMC指數模型、繪制PMC曲面圖對政策進行量化評價，剖析我國科技成果轉化政策具體現狀，為政策完善提供參考依據。[6]張振剛等(2020)通過構建“宏觀-中觀-微觀”三維框架，分析廣東省1986—2019年科技成果轉化政策，針對其中成果轉化資金投入比例、成果轉化獎勵措施、稅收優惠方式以及科技成果融資制度等相關問題提出解決方案。[7]

三是對科技成果轉化政策效果的評估。一部分學者[8-9]將研究重點放在科技成果轉化評價指標體系的設計和應用上，另一部分學者則從地方角度來評估科技成果轉化政策的績效和效率。葉建木等(2016)系統分析了湖北省“科技十條”的政策效果，總結出影響科技成果轉化效果的最直接因素是政策執行審批程序的復雜化以及低效率，同時最根本因素是地方政策與中央政策的協調性差以及政策法律地位低下。[10]常旭華等(2018)對上海市1986—2017年科技成果轉化政策的目標體系進行解構，并采用問卷調查的形式對政策的作用客體開展滿意度評價，通過對重點政策的定性分析提出相關政策建議。[11]

綜上所述，目前學界對于科技成果轉化政策的研究范圍較廣、數量較多，但針對地方科技成果轉化政策的分析較少。本文以遼寧省具有代表性的科技成果轉化政策為研究對象，結合相關學者研究成果以及遼寧省政策特點構建科技成果轉化政策指數評價模型，并利用文本挖掘法對科技成果轉化政策進行量化分析,為遼寧省構建具有地方特色的科技成果轉化政策提供參考。

二、PMC指數模型建立

PMC指數模型是由Ruiz Estrada[12]基于omnia mobilis假設提出的，其主張尊重事物聯系的普遍性與運動的絕對性，在研究政策時不應忽視任何可能影響模型搭建的變量，對其范圍與數量也不應加以限制，同時該指數模型采用二進制0與1平衡所有變量權重。這種政策文本分析模型有別于其他條件相同假設，可以有效評價政策的一致性水平，更直觀地了解政策的優勢和劣勢，為政策改進提供更客觀的依據[13]。

根據Ruiz Estrada[12]的研究，PMC指數模型分為以下步驟進行：(1)進行政策變量分類與參數設置；(2)構建多投入產出表；(3)計算一、二級變量值并計算出PMC取值；(4)繪制PMC曲面圖。

(一)選取政策樣本

本文在遼寧省各級政府和相關部門發布的37個科技成果轉化政策文件中，選取近幾年具有代表性的6項政策，政策名稱、發文字號以及發布日期見表1。

表1 待評價政策樣本

(二)變量分類與參數設置

本文參照Ruiz Estrada[12]和科技成果轉化政策相關研究[14-17]中對于政策評價變量的設定，結合遼寧省科技成果轉化政策內容的特點，確立了10個一級變量和38個二級變量，變量設計及評分標準見表2。

表2 變量設計及評分標準

(三)建立多投入產出表

多投入產出表是一種可存儲大量數據的分析框架，它包含若干個一級變量以及若干個二級變量。這些二級變量的權重相等，并采用二進制作為得分的表現形式。[18]本文運用ROSTCM6軟件先將各項政策導入并進行文本挖掘及分詞處理，根據所得結果對二級變量進行賦值。如果待評價政策文本包含相應關鍵詞，那么將二級變量賦值為1，否則賦值為0，最后將各個取值進行整合得出政策的多投入產出表。

以P1、P5為例，本研究建立的多投入產出表見表3。

表3 多投入產出表(以P1、P5為例)

(四)計算PMC指數

根據Ruiz Estrada[12]的研究，PMC指數計算分為以下幾個步驟：

(1)將二級變量進行賦值，如式(1)和式(2)所示，由此得出二級變量的多投入產出表。

(2)依據式(3)將二級變量得分之和與此二級變量個數相除得到算數平均值，即為一級變量的數值。

式中:t為一級變量，j為二級變量，t=1,2,…,10。

(3)將各一級變量值相加得出PMC指數，如式(4)所示。

Ruiz Estrada[12]將PMC指數的評價標準劃分為四個等級，由高到低分別為9～10的完美等級，7～8.99的優秀等級，5～6.99的可接受等級，0～4.99的不良等級。根據以上公式和評價標準，本研究選取的6項待評價政策結果見表4。

表4 待評價政策的PMC指數

(五)PMC曲面構建

PMC指數模型的優勢在于通過構建PMC曲面直觀立體地顯示評價結果，有利于從各個維度判斷政策的優勢及劣勢。由于6項政策中X10政策公開一級變量的取值均相同，為了保持矩陣的平衡性，在構建PMC曲面時去掉了X10，將剩余9個一級變量按照式(5)的3×3矩陣排列并繪制PMC曲面圖。

圖1～圖6為各項科技成果轉化政策的PMC曲面圖。

圖1 政策P1的PMC曲面圖

圖2 政策P2的PMC曲面圖

圖3 政策P3的PMC曲面圖

圖4 政策P4的PMC曲面圖

圖5 政策P5的PMC曲面圖

圖6 政策P6的PMC曲面圖

三、評價結果分析

(一)整體性分析

由上述PMC量化結果可知，6項科技成果轉化政策中有4項政策的評價結果為優秀，2項政策的評價結果為可接受，沒有評價為完美和不良的政策。從整體來看，6項政策PMC指數的平均值為7.26，處于優秀水平，表明遼寧省科技成果轉化政策的內容較為全面。

從各一級變量來看，6項政策在政策領域、政策作用客體和政策視角方面具有一定優勢。其中政策領域涉及社會、技術、制度等方面，但在經濟和其他領域的政策還需進一步完善；政策作用客體考慮了科技型企業、科技人員和投資公司等方面，但是針對科技園區的激勵扶持政策還需進一步完善；政策視角方面，能夠兼顧宏觀和微觀視角，但在微觀視角方面還需進一步完善。同時，6項政策在政策性質、政策級別和政策內容等方面較為薄弱。在政策性質方面缺乏限制和描述方面的政策；在政策級別方面發布機構較為單一，應加強地方級機構或各級部門聯合政策的引導；在政策內容方面，應加強政府資助和稅收優惠方面政策的制定。

(二)具體性分析

結合PMC曲面圖，從微觀上對6項政策分別進行解讀，結果如下：

科技成果轉化政策P1的PMC指數為7.78，排名第二，評價等級為優秀。政策P1主要是貫徹執行國家有關科技政策，對加快發展科技成果轉化提出了目標、任務和措施，作為統領性政策文件全面涉及各方面內容以及不同時期的政策規劃，因此X1政策性質、X2政策時效與X6政策內容得分較高。但同時政策主要側重新時期科技成果的轉移和優化，X8政策重點得分較低。在政策制定過程中，要著眼于政策重點籌劃全面性，完善科技成果轉化需求和供給方面政策。

科技成果轉化政策P2的PMC指數為7.83，排名第一，評價等級為優秀。政策P2是繼政策P1發布后遼寧省又一重點改革舉措，政策各項得分均高于或等于均值，可從X1政策性質方面進行完善，豐富政策預測、描述等方面的功能。

科技成果轉化政策P3的PMC指數為6.23，排名第六，評價等級為可接受。政策P3主要針對高等院校、科研院所以及科技人員進行激勵和支持，政策本身規劃的作用客體與重點比較單一，因此得分最低。可以從X5政策領域、X7政策作用客體、X8政策重點、X9政策視角這四個部分改善，選擇政策視角時應兼顧宏觀與微觀視角，同時將科技型企業、科技園區、中介機構、科研單位和科技人員這些主體都納入政策作用客體范圍之內。

科技成果轉化政策P4的PMC指數為7.63，排名第三，評價等級為優秀。政策P4明確提出了建設目標和任務布局，在X5政策領域和X7政策作用客體方面涵蓋較全面。但由于政策P4是一項實施方案，因此在X1政策性質方面主要涉及建議和引導等較為單一的功能，對于科技成果的預測、限制和描述性政策涉及較少，得分明顯低于均值。此外，X6政策內容得分較低，在政府資助、稅收優惠等方面的政策內容需要進行完善，增加激勵手段的多元化。

科技成果轉化政策P5的PMC指數為7.38，排名第四，評價等級為優秀。政策P5是著眼于2018—2020年短時期的政策，從各個方面對遼寧省科技成果轉化工作進行了規劃，因此X5政策領域和X8政策重點得分較高。但由于政策周期較短，X2政策時效得分較低。科技成果轉化是一個復雜性很高的過程，因此在制定政策時要同時兼顧短期目標和長期安排，避免出現政策“短視”的問題。

科技成果轉化政策P6的PMC指數為6.73，排名第五，評價等級為可接受。政策P6是有關政策落實試點中的相關措施與工作經驗，政策內容主要與高校以及科研機構創新改革有關，側重主體獎勵、權益歸屬與平臺建設政策，缺少政府資助和稅收優惠的相關內容，X6政策內容得分較低。良好的激勵政策有利于激發各類社會資源投入科技成果轉化的積極性，政策制定者應提高激勵制度的多元化，最大限度提高政策效率。同時，可以制定更加完善的政策計劃，拓寬政策視角，避免政策在宏觀上的不足，提高在X9政策視角方面的得分。

四、結論與建議

本文通過文本挖掘和構建PMC指數模型，對遼寧省具有代表性的6項科技成果轉化政策進行量化分析評價，得出以下研究結論：

從宏觀層面看，遼寧省科技成果轉化政策普遍存在著政策性質單一的問題，同時在政策內容、政策重點和政策時效的設置上還不夠完善。從微觀層面看，PMC指數均值為7.26，表明遼寧省科技成果轉化總體戰略規劃良好，但也存在部分政策變量指數低于均值的情況。

對比6項政策多投入產出表和PMC曲面圖可以看出，科技成果轉化政策制定呈現以下趨勢：一是政策內容全面化。這體現在政策領域增加了軍事和國際等方面內容，政策性質具有預測性，政策重點逐漸重視需求層面，表明政策逐漸將科技成果相關的領域和內容重點都包含進來，對各個要素的覆蓋面逐漸擴大。二是政策作用客體更具針對性。遼寧省具有高校科研院所眾多、科技創新資源豐富的優勢，因此針對高校和科技人員的轉化政策逐漸增多，內容兼顧以往未解決的問題和當前重點完成的任務，做到激發轉化主體的活力。

基于以上研究結論，結合目前遼寧省科技成果轉化政策發展現狀以及存在的問題，提出以下四方面對策建議。

1.細化宏觀指導性政策，制定配套實操性政策

科技成果轉化是科研單位、科技人員、科技型企業、中介機構等多方位主體互動的過程，包括社會、經濟、制度、技術等多樣化要素的流動，因此要制定具體的實施細則，減輕政策施行過程中的執行難度。目前遼寧省科技成果轉化政策中指導性政策和鼓勵性政策偏多，政策制定機構在宏觀上規定了標準和方向，但是具體和微觀的實施方案比較缺乏，各部門機構貫徹執行時可能會出現偏差。因此下一步遼寧省可以針對已有政策進行細化，加強政策的可操作性，減輕政策執行困難，使實施效果與政策制定的目標達成一致。

2.配合國家層面政策，構建地方特色政策

為了加強遼寧省科技成果轉化政策與國家政策的協同性，應逐步篩查并修訂現有政策中與國家政策法規存在不同的條例，提高遼寧省政策的適用性，做好配合和協調。同時，遼寧省雖然是傳統老工業大省，但在新興產業也具有廣闊前景，具有產業門類齊全、高校科研院所眾多、科技創新資源豐富的比較優勢[19]。因此要發揮遼寧省在科技創新方面的優勢，在兼顧創新性、實操性和協調性的基礎上具體問題具體分析，結合遼寧省實際情況進行地方政策的特色化設計，逐步構建具有地方特色的科技成果轉化政策，既順應國家政策導向，又提高遼寧省科技成果轉化效率。

3.重視供給面政策，激發轉化動力

(1)建設包括技術研發平臺、技術轉移網絡信息平臺、技術交易市場在內的多樣化平臺。通過建設平臺推動多部門協同深入，鞏固現有科技基礎設施，為成果轉化信息和交易提供渠道，避免出現信息不對稱造成的流通效率低以及供需不匹配等問題，為科技成果轉化政策實施產生的經濟效益和社會效益提供保障。

(2)優化主體獎勵、稅收優惠、權益歸屬等激勵機制。結合本文的PMC指數模型進行分析，遼寧省未來可從兩方面對激勵政策內容進行完善。一方面，進一步提高對成功轉化主體的獎勵，完善科技人員股權獎勵制度與企業兼職配套細則，調整科研單位對科技成果轉化收益的所有制，通過增加政府科技成果轉化財政投入的方式加大扶持力度。另一方面，加強稅收優惠政策。稅收優惠是激勵科研主體參與科技成果轉化的科學手段[2]39，例如通過降低企業所得稅等方式擴大稅收優惠的覆蓋范圍，從各個環節有針對性地對科研產品進行優惠，提高企業申報項目的積極性。

(3)完善權益歸屬相關政策。權益歸屬是分清科技成果轉化受益主體的重要條件。[2]39科技成果轉化是一個漫長而復雜的過程，包括研發階段、中試階段、商品化階段以及產業化階段[20]，其鏈條涉及多方主體，缺少細化政策來管理權益歸屬會造成利益分配的偏差。目前遼寧省科技成果轉化政策中限制性內容較少，缺乏對市場的監督機制和對主體的保障機制。因此下一步應當完善相關監督和保障政策，具體明確不同情況中利益歸屬、產權關系等問題，保護科技成果轉化過程中各主體的利益不受侵害。

4.優化需求面政策，增加市場活力

(1)完善高等院校、科研院所科技成果轉化機制。一是要重視高等院校和科研院所在科技成果轉化過程中的地位，強調發揮這些主體的自主性，鼓勵他們進行改革。例如支持轉化成果的使用權和收益權歸高等院校和科研院所有，將所得收益納入單位的預算之中，同時轉移轉化成果的交易價格按市場化方式確定。二是要激發科研人員參加成果轉化的動力。例如允許科研人員參加企業研發并增加勞務收入比重，完善專業職稱評選和考核標準，監督并公開擔任領導職務人員獲得的收益等。

(2)強調企業在科技成果轉化過程中的主體地位。一是完善政府采購政策，充分發揮政府的拉力作用，增加采購數量的同時規范采購行為，通過政策傾斜的方式刺激中小企業對轉化成果的需求。二是落實相關減免稅政策，通過稅收優惠和研發費加計扣除等政策健全鼓勵企業投入機制，同時減免技術性服務增值稅，以加大企業和高校、科研院所之間的產學研合作。三是加強對中介機構的建設，充分發揮中介機構的集群效應，在檢驗認證、科技資訊、金融融資、權益歸屬等專業方面增強服務能力，提高科技成果轉化效率。