改革開放以來中國兒童反貧困政策的梳理與展望

溫潔

兒童發展關系國家未來和民族希望，兒童貧困問題始終不容忽視。當前我國貧困兒童總體上擺脫了絕對貧困，農村兒童貧困發生率呈明顯下降趨勢，然而兒童反貧困政策仍有些許不足，并不能滿足不同地域、不同年齡兒童的需求，缺乏把兒童作為權利主體的有效扶貧方法和相關政策。對此，今后要將農村尤其是農村貧困地區作為兒童反貧困主陣地，建立兒童多維貧困監測識別體系，將社會保護政策作為緩解兒童貧困的重要手段，從營養、教育、醫療等多個維度完善反貧困政策體系。

問題提出

兒童期是個人成長發展的重要階段，是國家和社會的希望和未來，關注兒童貧困，一定程度上是從根本上消除貧困、促進社會公平以及推動階層流動。從理論上來說，兒童貧困并非兒童個體選擇的結果，在很大程度上受到其家庭成員行為的影響，即貧困者會因為貧困產生心理壓力，做出對子女投資的錯誤決策，進而導致代際貧困傳遞、貧困聚集等各種形態的貧困均衡。[1]兒童陷入貧困首先表現為物質條件的匱乏，貧困會影響家庭對兒童的健康與營養投入，他們擁有較低的食品支出，使得兒童的營養狀況不容樂觀，醫療健康無法得到保障。其次表現為教育資源的短缺，貧困會影響父母對孩子的教育投入，人力資本的不足使其逐漸喪失市場競爭力，進而影響兒童未來的職業選擇與發展。最后表現為貧困的代際傳遞，貧困家庭乃至貧困地區資源匱乏、知識貧乏、觀念保守、文化落后，不利于兒童發展，隨著時間的推移，將逐漸形成穩定而持久的貧困。

社會政策是以幫助弱勢群體、改善公共福利、滿足社會需要、實現社會公平為導向的社會財富再分配的國家意志的體現，[2][3]指出向兒童投資的社會政策可以達成協調經濟和社會發展、回應人口問題、促進性別平等、減少貧困等多重目標。當前我國兒童脫貧行為已被納入農村脫貧攻堅和城市反貧困行動體系之中，但是從總體上看，兒童脫貧仍然位于家庭脫貧的框架下，在兒童政策框架下的兒童優先脫貧行動還不夠充分。[4]從研究對象來說，部分學者對我國農村留守兒童、[5][6]殘疾兒童、[7]困境兒童[8][9]的教育和權益保護進行了社會政策角度的研究，但對貧困兒童群體的專門關注還比較少。[10]從研究內容來說，學者的研究逐漸從兒童救助政策，[11]轉向兒童福利政策[12][13]的發展與完善上，但對兒童的反貧困政策梳理較少。

黨的十九大指出，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。[14]隨著現階段脫貧攻堅任務的基本完成，我國的反貧困行動將進入新的階段，在新的反貧困行動中，兒童脫貧的重要性將更加突出，因為不論是提升能力還是縮小差距，都必須“從娃娃抓起”。然而當前關于貧困兒童的社會政策存在一些未落實甚至空白之處，為此筆者梳理了改革開放以來兒童反貧困社會政策的演變歷程，為進一步緩解我國兒童貧困提供思考。

兒童反貧困政策的歷史變遷

新中國成立之初，中國處于普遍貧困的狀態，家庭無法滿足溫飽，其兒童更是衣食短缺，甚至有大量兒童夭折。[15]在城市，政府一般以家庭為單位，對貧困兒童實行社會救濟，尤其是隨著單位制的出現，由單位建立的托兒所等附屬組織承擔起一部分兒童照料的功能。在農村，隨著三大改造的完成，通過生產集體的力量對兒童加以保護，[16]由農村合作社成立臨時簡便的農忙托兒組織。可以看出在這一時期，兒童主要依托于家庭，雖沒有明確的兒童反貧困政策被提出，但社會保護政策與社會照顧政策的事實，在一定程度上減少了兒童的貧困發生率。隨著改革開放的推進，國家經濟水平逐步提高，我國進入歷史發展新階段，兒童反貧困政策有了新的發展。

（一）貧困兒童發展受到重視（1978-2000年）

改革開放以來，兒童生存貧困的情況有所好轉，社會政策一方面致力于降低新生兒死亡率、嬰兒死亡率、兒童死亡率、兒童營養不良發生率，另一方面開始關注貧困地區的兒童教育問題，1989年，國家通過“希望工程”援建希望小學、資助貧困學生。1992年，國務院頒布《九十年代中國兒童發展規劃綱要》，這是我國第一部以兒童為主體、促進兒童發展的國家行動計劃，其中指出要重點支持貧困地區兒童工作的發展，包括兒童學前教育、女童教育、兒童生存與保護、兒童義務教育。1995年，國家發起“國家貧困地區義務教育工程”第一期，為貧困地區兒童修建校舍、購置教學儀器、圖書資料及桌凳等，支持貧困地區發展義務教育。1998年，《關于貫徹十五屆三中全會精神促進教育為農業和農村工作服務的意見》指出要重點抓好貧困地區“兩基”工作，包括基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲，切實解決兒童脫盲問題。

（二）貧困兒童的主體性凸顯（2001-2012年）

2001年，國家制定《中國兒童發展綱要（2001-2010年）》，從關注貧困兒童義務教育擴展到貧困兒童醫療與營養問題，同年發起“國家貧困地區義務教育工程”第二期，進一步扶持貧困兒童的義務教育，包括進行校舍改造和建設，配置信息技術教育設備，提供師資培訓，為貧困生免費提供教科書等措施。2004年，國家實行《對農村義務教育階段家庭經濟困難學生免費提供教科書工作暫行管理辦法》，對農村義務教育階段家庭經濟困難學生實行免費提供教科書。2010年，國家出臺《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，向貧困地區傾斜教育資源，啟動貧困地區農村小學生營養改善計劃。2011年，國家通過《關于建立學前教育資助制度的意見》開始關注兒童學前教育，希望切實解決家庭困難兒童入園問題。中央發起農村義務教育學生營養改善計劃，先后撥款解決貧困地區學生吃飯經費不足的問題。國家制定《財政部教育部關于印發支持中西部地區利用農村閑置校舍改建幼兒園實施方案的通知》，指出學前教育資源要對貧困地區適當傾斜。2012年，國務院出臺《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，指出要重點為貧困地區補充緊缺教師，落實好城市低保家庭和農村家庭經濟困難的寄宿學生生活費補助政策。國家還啟動實施了貧困地區兒童營養改善項目（針對6-24月齡嬰兒），進一步關注到低齡兒童的營養與健康問題，為貧困嬰幼兒每天免費提供一包營養補充品，加強對家長科學喂養指導和健康教育。

（三）貧困兒童的精確化聚焦（2013年至今）

隨著2013年“精準扶貧”政策的出臺，國家對于貧困群體的界定更加精確，社會政策也隨之更聚焦貧困兒童這一特殊群體。2014年，國家出臺《國家貧困地區兒童發展規劃（2014-2020年）》，政策對象為集中連片特殊困難地區680個縣從出生到義務教育階段結束的農村兒童，在新生兒出生健康、兒童營養改善、兒童醫療衛生保健、兒童教育保障等方面都制定了相應的策略措施，致力于促進貧困地區的兒童發展。2015年國家制定《中央財政支持學前教育發展資金管理辦法》，設立“幼兒資助”類項目資金用于資助普惠性幼兒園，解決貧困兒童的學前教育難題。在《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》文件中，更是全方位加強教育脫貧，高度重視各個階段的教育問題，提出了一系列措施致力于阻斷貧困代際傳遞，包括建立學前教育資助制度，穩步推進貧困地區農村義務教育階段學生營養改善計劃，為貧困地區鄉村學校定向培養老師，落實連片特困地區鄉村教師生活補助政策，免除家庭經濟困難高中生的學雜費等。2016年《關于加強困境兒童保障工作的意見》進一步落實了貧困兒童的醫療救助、教育資助政策。2017年《國務院辦公廳關于進一步加強義務教育控輟保學提高鞏固水平的通知》指出要加強貧困地區學生失學輟學情況監測。2018年《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案（2018-2020年）》指出要幫助農村貧困家庭幼兒就近接受學前教育，采取多種方式鼓勵普惠性民辦幼兒園招收建檔立卡貧困學生。

綜上，改革開放四十多年來，我國兒童反貧困政策的變遷可以總結為三個方面：第一，從政策主體的角度來說，政府發揮主導作用，社會力量逐漸參與。政府不僅作為政策制定的主體，也作為政策執行方，將大量資金投入于兒童反貧困事業，例如在“國家貧困地區義務教育工程”中，中央教育補助專款投入資金超過10億元，2011年中央財政先后撥款160億元用于解決2600萬貧困地區學生吃飯經費不足的問題。除此之外，社會力量也在逐步介入，從政府負責、國家托底逐漸過渡到政府購買社會服務的方式，在確保政府主導地位的同時，積極引導各類公益組織、社會團體、企業和有關國際組織參與支持貧困地區兒童發展。

第二，從政策對象的角度來說，兒童的主體性價值不斷凸顯。新中國成立之初，兒童依附于家庭，兒童貧困問題并未受到過多的關注，也并未被納入國家反貧困體系之內。改革開放以來，國家政策開始關注到貧困兒童群體，尤其是義務教育階段的兒童開始受到更多關注。進入21世紀以來，兒童的主體性地位逐漸凸顯，不同年齡段貧困兒童的營養、教育問題獲得更多的政策關注，尤其是低齡貧困兒童的營養健康問題、貧困兒童的學前教育問題。可以看出，兒童的主體地位逐漸凸顯，在這一過程中，兒童優先理念隨之深化。

第三，從政策內容的角度來說，兒童反貧困政策隨著不同貧困形態的演變而逐漸豐富。隨著經濟社會發展與人們需求層次的提高，人類社會的主要貧困形態，大體上沿著生存型貧困、溫飽型貧困到發展型貧困[17]的路徑演變。貧困主形態的這種演進趨勢，是人類需求層次變化規律決定的。馬斯洛的需求層次理論將人類需求分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求五個遞進的層次，隨著生活的改善，貧困群體的需求也將從最底層次的生理需求往更高層次的其他需求逐級提升。隨著生存型貧困向發展型貧困的不斷過渡，兒童的反貧困政策相應地從解決生存與溫飽問題轉而解決進一步發展的問題，政策內容從關注絕對貧困向相對貧困過渡，從關注物質貧困向多維貧困過渡，義務教育、學前教育、兒童營養、兒童醫療救助等內容不斷增加。

兒童反貧困政策的發展展望

當前我國貧困兒童總體上擺脫了絕對貧困，農村兒童貧困發生率總體呈下降趨勢，[18]在過去二十年里，中國的兒童發育遲緩率下降了54%，這意味著因營養不良或疾病導致無法健全成長和發育的兒童數量比二十年前減少了800萬人，[19]同時，兒童的衛生保健、安全飲用水和基本環境衛生條件也得到了明顯改善。然而，現行兒童反貧困政策還有一些不足甚至空白之處，有待進一步完善與發展。

（一）當前兒童反貧困政策存在的不足

總體來說，兒童反貧困政策缺少兒童主體意識，缺乏把兒童作為權利主體的有效扶貧方法和相關政策。具體來說體現在以下幾個維度：從營養健康的角度來說，貧困地區兒童營養改善項目使得2歲以下嬰幼兒的營養健康問題得到了一定程度的解決，農村義務教育學生營養改善計劃也覆蓋了所有國家扶貧工作重點縣，而學齡前貧困兒童（3-6歲）的營養問題尚未很好地解決，相關營養改善政策亟待出臺。在教育方面，政府通過撤并農村中小學以優化教育資源的配置、改善教育環境，但由于上學路途遙遠、交通不便和個人厭學等因素，教育資源增加與整合的成效大打折扣，部分家庭的教育成本隨著學校距離的增加而增加，交通費用或是前往臨近縣鎮陪讀都在一定程度上使得貧困家庭的經濟負擔加重，部分貧困農村地區仍然存在義務教育階段兒童超齡入學或失學輟學現象;對于貧困家庭的流動兒童來說，盡管政府不斷完善關于禁止歧視流動人口子女方面的政策法規，20%的義務教育階段流動兒童仍只能選擇在民辦學校就讀，包括質量較差的打工子弟學校，[20]流動兒童的教育質量堪憂。對于殘疾兒童來說，教育政策存在更多空白之處，各年齡段教育參與水平仍然有待提高。同時，貧困兒童的醫療保障政策有待完善，現行兒童醫保報銷的限制仍然較多，受報銷比例、保障額度、病種、地域等因素的限制，大部分家庭的醫療費用負擔仍然是巨大的。此外，我國對于留守兒童、流浪兒、孤兒、棄兒等兒童的保護措施還不完善，存在關愛機構建設不到位、人員配備不充足、社會力量參與度不夠廣泛等問題。[21]

（二）兒童反貧困政策的發展方向

當前，國際組織與其他國家在反貧困實踐中也很重視減緩兒童貧困，例如聯合國兒童基金會致力于為每一名兒童爭取權利，為其尋求安全住所、食物營養、免受災害和沖突以及提供平等的機會;[22]部分發達國家實行兒童津貼政策，每個月給孩子250美元來代替現有的父母稅收抵免，兒童貧困率能夠下降40%;[23]部分中低收入國家實施致力于女童、減貧、糧食安全和基礎設施發展的政策，改善教師的部署和生活條件，鼓勵貧困家庭送孩子上學[24]等，這些能在一定程度上為我們提供些許可借鑒的國際經驗。

對于中國未來的兒童反貧困道路，總體來說要將農村尤其是農村貧困地區作為兒童反貧困主陣地，建立相對獨立于成人的兒童多維貧困監測識別體系與反貧困政策體系，將社會保護政策作為緩解兒童貧困的重要手段，將極度弱勢兒童（例如流浪兒童、殘障兒童、未進行戶口登記兒童等難以實施救助或脆弱性較強極易返貧的兒童）置于政策干預的最優先位置，制定適應與體現年齡階段需求特點的政策體系（如0-3歲早期、4-6歲學前期、7到15歲義務教育期等），尤其是建立完善兒童早期發展的相關政策。

具體而言可以從以下幾個維度完善反貧困政策：首先，面對最直接影響兒童身體發育的營養問題，國家要加快出臺面向3-6歲學齡前貧困兒童的特別營養補充計劃，聚焦深度貧困地區同時也要擴大到所有貧困地區，同時實行營養補給標準與范圍的動態化，對不同受助對象根據營養的不同制定不同補助標準，根據人們生活水平及營養要求的提高而改善;也可以通過稅收優惠、減免租金等方式支持食品生產企業在貧困地區的發展，為貧困兒童提供營養方面的物質支持。

同時，教育的重要性不容忽視，對于農村貧困地區而言，政府要進一步加大教育資源的投入力度，一方面是擴大教育資金的投入，在進一步落實好“兩免一補”政策[25]的基礎上，對上學路途遙遠、交通不便的貧困兒童加大補助，在一定程度上緩解其所在家庭的經濟負擔;通過資金扶持鼓勵社會力量舉辦打工子弟學校以及殘障兒童學校，為流動兒童及殘障兒童提供更好的教學環境以及更加完備的教學設施以及師資力量;面對不同年齡段兒童的教育需求，尤其是重視早期教育，政府可以穩步推進學前教育免費制度，[26]資助更多的學前階段兒童接受早期教育，也可以通過購買社會組織服務的方式，擴大普惠性學前教育資源，提供科學的早教服務，同時提供后續監督保障問責機制，為學齡前兒童提供更加完善的教育環境。另一方面更要提高對教育質量的投入，例如針對貧困地區學生進行的課程改革，在提高貧困學生入學率的基礎上，進一步大規模提升教育質量和教育的針對性，提升其學習潛能，使學生掌握必備的學習與發展技能，注重兒童綜合素質的開發而非局限于應試教育。

貧困兒童醫療保險制度的完善同樣至關重要，擴大貧困兒童大病醫保的范圍，同時對公益組織設立的慈善基金會給予資金支持與政策鼓勵，對成功試點經驗進行推廣，例如卓爾&愛佑貧困兒童醫療救助計劃、[27]“鄉村兒童大病醫保”模型[28]等。此外，對于留守兒童來說，他們不得已缺少父母的陪伴，政府要承擔起一部分責任，進一步完善留守兒童成長中心、兒童之家等場所對其進行關愛，大力鼓勵志愿者和慈善組織參與。對于極度弱勢兒童，探索建立兒童社會保護“檢測預防、發現報告、幫扶干預”感應機制，[29]充分發揮基層兒童工作者在困境兒童關愛保障服務體系建設中的支撐作用，落實兒童福利機構向貧困家庭殘疾兒童開放，研究適合孤兒身心發育的養育模式。

注釋

[1]方迎風.行為視角下的貧困研究新動態[J].經濟學動態，2019（01）：131-144.

[2]張思鋒，湯永剛，胡晗.中國反貧困70年：制度保障、經濟支持與社會政策[J].西安交通大學學報（社會科學版），2019，39（05）：1-11.

[3]劉云香，朱亞鵬.向兒童投資：福利國家社會政策的新轉向[J].中國行政管理，2017（06）：127-134.

[4]姜妙屹.試論我國家庭政策與兒童政策相結合的兒童優先脫貧行動[J].社會科學輯刊，2019（04）：96-103.

[5]任遠.大遷移時代的兒童留守和支持家庭的社會政策[J].南京社會科學，2015（08）：73-78.

[6]程志超，張濤.農村留守兒童權益保護政策研究[J].東岳論叢，2016，37（02）：97-102.

[7]行紅芳.殘疾兒童融合教育的實施困境與發展策略[J].中州學刊，2015（11）：87-90.

[8]高麗茹，彭華民.中國困境兒童研究軌跡：概念、政策和主題[J].江海學刊，2015（04）：111-117+239.

[9]李洪波.實現中的權利：困境兒童社會保障政策研究[J].求是學刊，2017，44（02）：100-106.

[10]秦睿，喬東平.兒童貧困問題研究綜述[J].中國青年政治學院學報，2012，31（04）：41-46.

[11]張時飛，唐鈞.中國貧困兒童救助：問題與對策[J].新視野，2009（06）：59-61.

[12]杜寶貴，杜雅瓊.中國兒童福利觀的歷史演進——基于改革開放以來的兒童福利政策框架[J].社會保障研究，2016（05）：82-88.

[13]鄧鎖.社會投資與兒童福利政策的轉型：資產建設的視角[J].浙江工商大學學報，2015（06）：111-116.

[14]《習近平：決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》。

[15]1949年以前，中國的嬰兒死亡率非常高，約200%左右。中華人民共和國建立后，嬰兒死亡率已有很大降低。1954年據對14省5萬余人的調查，嬰兒死亡率為 138.5%。

[16]李迎生.弱勢兒童的社會保護：社會政策的視角[J].西北師大學報（社會科學版），2006（03）：13-18.

[17]在較好解決了吃飯、穿衣、經濟、文化等基本生活問題的前提下，個體因如何謀求社會生活的進一步發展而面臨的一種發展相對緩慢的生活狀態（譚賢楚、朱力，2012）。

[18]國家統計局：《中國農村貧困監測報告》。

[19]救助兒童會，中國在過去20年將營養不良兒童人數減半——2019全球兒童報告，http：//www.savethechildren.org.cn/news/2094。

[20]《中國兒童發展指標圖集（2018年）》。

[21]民政部：力爭將兒童福利機構納入定點康復機構，向貧困家庭殘疾兒童開放，2019年5月27日，http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-05-27/doc-ihvhiews4936097.shtml。

[22]聯合國兒童基金會官方網站。

[23]Covert Bryce.A Simple Plan[J].Nation，12/17/2018，Vol.307Issue1.

[24]Ahmed Syed Masud，Rawal Lal B，Chowdhury Sadia A，Murray John，Arscott-Mills Sharon，Jack Susan，Hinton Rachael，Alam Prima M，Kuruvilla Shyama.Cross-country analysis of strategies for achieving progress towards global goals for women's and children's health[J].Bulletin of the World Health Organization，May2016，Vol.94Issue

[25]對農村義務教育階段家庭經濟困難學生免費提供教科書、免雜費并補助寄宿生生活費的一項政策。

[26]學前教育免費制度，是指在當前我國國家與地方財力有限的情況下，以提升公平與普及為目的，按照“基本性”和“適宜性差別投入”原則，重點對中西部地區、革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區等學前教育普及困難地區或兒童實施的免收一定年限或項目費用的學前教育基本保障制度（龐麗娟，2016）。

[27]計劃設立3000萬元慈善基金，為孤貧病患兒童提供多病種醫療救助，全國符合條件的貧困患兒均可申請。

[28]“政府+公益組織+保險公司”的“鄉村兒童大病醫保”模型，作為新農合和國家大病保險之上的補充醫療保障方案，有效緩解了鄉村大病患兒家庭因病致貧返貧問題。

[29]《國家貧困地區兒童發展規劃（2014-2020）》。

作者簡介

溫 潔 中共上海市委黨校在讀研究生，研究方向為社會治理