新時代成渝地區雙城經濟圈與關中平原 城市群協同發展路徑選擇

白永秀 周博楊

新時代西部大開發戰略意圖打造西部大開發2.0版本，描繪新時代西部高質量發展藍圖。成渝兩地雙城經濟圈與關中平原城市群是西部發展的兩個核心引擎，其協同發展程度直接關系到西部大開發戰略推進的廣度與深度。應當以跨區域產業園區共建為載體、跨區域制度銜接為橋梁、常態化合作交流為推進器，促進兩地協同發展。

2020年5月，中共中央、國務院引發《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，多次明確提到“支持重慶、四川、陜西發揮綜合優勢，打造內陸開放高地和開發開放樞紐”“促進成渝、關中平原城市群協同發展（以下簡稱兩地協同發展），打造引領西部地區開放開發的核心引擎”“支持毗鄰地區建立健全協同開放發展機制”。兩地協同發展對于推動西部高質量發展，構建西部大開放、大保護格局至關重要。基于此，本文立足新時代西部大開發戰略框架，以跨區域產業園區共建為載體、跨區域制度銜接為橋梁、常態化合作交流為推進器構建兩地協同發展的路徑。

文獻綜述

與本文最接近的一支研究文獻是對于西三角經濟區發展的研究。重慶市前副市長黃奇帆在2009年的全國政協會議上首次提出西三角經濟區概念，指在西部大開發框架下將西安、重慶與四川聯合組成一個對中國西部發展具有戰略意義的三角形經濟區。從西三角經濟區建設必要性來說，一些學者認為源于外部環境的變化（張琦，2006[1];張明等，2019[2]）。市場經濟大環境變化與經濟增長方式的轉變為西部大開發帶來新的挑戰。另一些學者認為源于區域經濟發展戰略的轉化（吳曉蓉，2010[3]）。區域經濟聯合成為經濟發展的主導力量，是經濟全球化、區域經濟一體化的必然選擇。從建設可行性來說，區位優勢明顯、自然資源富集、產業基礎較好與教育科研資源集中使得經濟區構想具備落地的可能（何立軍，2014[4]）。從建設難點來說，既有文獻普遍認為地理距離較遠、合作基礎薄弱以及地方政府利益相對獨立所帶來的產業同構、重復建設、行政壁壘和市場分割是阻礙經濟區建設的主要因素（張煥英與王德新，2011[5];江凌2011[6]）。從發展的政策建議和具體方向來說，一是加強交通基礎設施互聯;二是實行產業錯位發展，并在教育科研優勢上，促進區域內產學研融合;三是加強區域內資源整合，建設要素一體化市場;四是構建政府管理協作平臺，探索制度化合作機制（李林，2009[7];黃奇帆，2010[8]）。

總體來看，既有文獻對于西三角經濟區的研究為本文奠定實踐基礎，但相比西三角經濟區構想，成渝兩地雙城經濟圈與關中平原城市群協同發展承載了更多時代意義，也面臨更好的發展基礎，對于這一問題的研究可能得到新的理論與實踐貢獻。

兩地協同發展的必要性與可行性

（一）兩地協同發展的必要性

1、有利于形成西部高質量發展格局

兩地協同發展將形成帶動西部地區經濟發展的雙引擎。成渝地區的經濟規模在西部地區遙遙領先，具有強勁的增長速度與廣闊的發展前景，有望成為比肩粵港澳、長三角、京津冀的全國第四大增長極。西安是西北地區的龍頭城市（2019年西安GDP占到西北五省的17%），關中平原城市群是西北地區的核心支撐（2019年關中平原城市群GDP占到西北五省的38%）。西北地區的發展必須依靠其龍頭城市西安的引領，通過資源稟賦、基礎條件較好的關中平原城市群整體進步，輻射帶動西北五省發展。兩地協同發展關系到西部地區經濟和社會可持續、包容性發展，以及國家安全的重大核心問題。

2、有利于構建西部大開放格局

“一帶一路”倡議的提出與建設，推動了對外開放新格局的形成。在近幾年國家的區域頂層設計、城鎮化建設方案、對外開放指導意見以及地區發展規劃中，均賦予了重慶、成都、西安三市內陸開放高地、開發開放樞紐、國際門戶城市等重要城市定位，同時西部地區僅有的三個國家級自由貿易試驗區也分別落戶重慶、成都、西安。在三市帶動下，成渝地區雙城經濟圈和關中平原城市群將不斷強化對外開放的經濟功能。

3、有利于建立大江大河共建共保的大保護機制

新時代西部大開發戰略要求深入實施重點生態工程。位于秦巴山地兩側的成渝地區雙城經濟圈與關中平原城市群，分別是長江流域與黃河流域的核心區域，均在長江經濟帶建設與黃河流域高質量發展中扮演著重要角色，承擔著重要使命。雙方在流域經濟發展、自然資源開發、生態環境保護、歷史文化傳承等諸多方面都有著共同話題，合作前景廣闊。

（二）兩地協同發展的可行性

1、交通基礎設施互聯互通是協同發展前提

兩大城市群已基本實現城市群內快速交通網絡全覆蓋。截至2019年，兩大城市群的中心城市已經實現了十小時高速、十小時鐵路、兩小時航空交通帶。2017年底，西成高鐵開通，兩地通勤時間縮短至三小時。目前西渝高鐵以及成渝高鐵提質改造項目正加緊建設，建成后勢必進一步加強兩地三市間人員往來，增強經濟活力。

2、經濟發展水平較高是協同發展保障

成渝地區雙城經濟圈和關中平原城市群是西部地區經濟基礎最好、經濟實力最強的兩個城市群。2018年，人均GDP均超過西部地區平均水平，城鎮化率分別達到57.9%和53.5%。投資方面，兩地固定資產投資比重分別達到77.9%和107.6%，經濟發展表現出較強的投資拉動特征。非公有制經濟產出占比方面，兩地都超過50%，呈現出一定的經濟發展活力。產業結構方面，兩地的第二和第三產業增加值占比超過90%，工業體系完整，產業聚集度高。其中，關中平原城市群依托傳統優勢產業——能源工業，建設成為全國重要的裝備制造業基地、高新技術產業基地、國防科技工業基地，航空工業、新能源產業、高端裝備制造業與新一代信息技術產業發展較快。成渝兩地雙城經濟圈在電子信息、裝備制造和金融等產業領域實力雄厚。產學研方面，兩地教育與科技資源集中，科技成果轉化能力較強。截至2018年，兩地擁有高等院校270余所，“985”工程大學6所。教學與科研人員與R&D成果應用及科技服務人員占全國比重超過10%。研發經費支出840余億元，誕生有效發明專利8萬余項。2018年度國家科學技術進步獎中，兩地科研單位參與并獲獎的項目達26項，其中高校參與完成的共15項，兩地科研單位共同參與項目3項，產學研融合與區域合作初具規模。此外，川陜渝旅游資源多樣且高度互補，為區域旅游合作提供了良好資源載體。

兩地協同發展路徑

（一）跨區域產業園區共建是協同發展的載體

產業發展既是區域一體化的重要載體，也是區域經濟社會發展的重要平臺。兩地協同發展也必須將產業合作作為區域合作的核心內容，把園區合作作為區域合作的支點，把項目合作作為區域合作的基石。具體而言，兩大經濟圈能否良性協同發展的關鍵在于作為城市群極點的西安、成都和重慶三地產業協同發展狀況，這就必須摒棄傳統的“零和博弈”競爭思維，增強三地產業規劃和政策的協同性，培養區域經濟高質量發展動力源。

共同打造產業協同創新區，重點在五個方面加強協同：一是頂層設計產業發展戰略，建立三地產業發展規劃對接機制。三市之間建立產業規劃信息發布制度、產業發展溝通機制等，實現產業發展戰略的有效對接。二是探索產業研發協同創新機制。三市利用互聯網對科研與中試環節進行統籌，架起三市科研設備共享、科研成果交易市場共建、科研成果轉化的橋梁。三是實現產業園區協同共享。三市統籌發展產業園區，避免產業園區同質化競爭。四是做好優勢產業的協同互補。三市之間產業結構相近，但經濟發展水平與規模存在差異，因此在產業方面要采取錯位發展、補位發展策略。圍繞“強鏈條、育集群、建體系”，探索“總部+基地”“研發+轉化”“終端產品+協作配套”等模式，加快提升三市產業配套率，推動產業基礎高級化、產業鏈現代化布局，促進產業配套鏈、供應鏈、價值鏈高效協作。五是協同共建互聯互通通道。加快三市之間路、網、管等基礎設施建設，尤其提升航空、高鐵、高速公路的互通互聯水平。引導產品市場和資源要素跨地域跨行業互通共享。

就協同創新區建設的重點領域而言。一是加強裝備制造業（汽車、飛機）、信息產業、能源化工、生物制藥等傳統優勢產業的聯合發展，加快這些產業的協同創新，促進轉型升級。加強現代倉儲物流、電子商務等跨區域現代服務業的聯動發展，做大做強西部現代服務業。二是加強大數據產業、智能制造、新能源與新材料等戰略性新興產業與高新技術產業的協同創新，培育西部新的經濟增長點。三是積極爭取電力物聯網、工業互聯網、大數據中心等國家新型基礎設施重點項目優先布局，推動產業基礎設施共建共享、互聯互通。四是積極培育航空航天、核技術、信息安全、北斗導航等軍民融合產業，打造形成若干掌握全球話語權的產業集群，合力提升國際性消費市場能級。五是推動共享三大中心城市的消費市場規模和服務品牌，共建“總部+全球市場”消費格局和“買全球、賣全球”能力體系。共同打造文化旅游產品，規劃設計囊括三市主要景點的一體化、多層次旅游路線。

（二）跨區域制度銜接是協同發展的橋梁

關中城市群與成渝城市群協同發展的觀點在2009年就已經提出。但由于早期協同發展機制不健全，地方保護和市場分割現象嚴重，行政壁壘未完全破除，要素流動不暢，區域內統一市場和信用體系建設滯后，發展成本共擔和利益共享機制尚未破題，兩地的協同發展水平一直不高。2020年5月，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》出臺，商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變，將消除阻礙生產要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙，加快區域市場一體化步伐，不斷建立資源高效配置和開放共享的機制，為構建區域協調發展新機制提供了新的可能。

具體而言可以從以下幾個方面加快完善協同創新政策供給和保障機制。一是實施統一的市場準入負面清單制度，消除歧視性、隱蔽性的區域市場準入限制。深入實施公平競爭審查制度，消除區域市場壁壘，打破行政性壟斷，清理和廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，進一步優化營商環境，激發市場活力。二是完善區域交易平臺和制度。建立健全用水權、排污權、碳排放權、用能權等初始分配與交易制度，培育發展各類產權交易平臺。進一步完善自然資源資產有償使用制度，構建統一的自然資源資產交易平臺。[9]三是推動區域間基本公共服務銜接。加快建立醫療衛生、勞動就業等基本公共服務跨區域流轉銜接制度、共享制度，研究制定跨省轉移接續具體辦法和配套措施，探索跨省社保互認機制，強化跨區域基本公共服務統籌合作。

（三）常態化合作交流是協同發展的推進器

構建常態化的合作交流機制與平臺，保障產業協同創新區有序運行。短期內建議西成渝三市以年為單元，輪流牽頭舉辦市長聯席會議;在市長聯席會議統一安排下，輪流舉辦產業發展論壇、城市主題論壇、企業合作與項目洽談等活動。聯席會議下設辦公室負責協調合作區的日常事務，辦公室設在市發改委，按照市長聯席會議牽頭的時間與順序先后由三市發改委主任分別主持辦公室工作。在條件成熟時，由國家發改委牽頭開展活動。以此為基礎建立多形式、多渠道、全方位、常態化、規范化的交流合作機制，打造政、企、學界的高層對話機制。

長期內考慮建立權威化、制度化和穩定化的協作機制。一是構建具備權威性的協調組織機構。成立超城市具有行政權威的跨區域組織或是授權現有政府機構中某部門出面協調兩地協同工作。二是形成具備約束力的制度化規范。這一規范應包含責任追究、獎懲利益分配與補償等核心內容。三是探索設立區域間共同發展基金。以地方政府入股的形式共同參與地區開發與紅利分成，解決兩地政府支出能力與意愿存在差異的問題，通過合作共贏形成區域間協同發展的長效機制。

參考文獻

[1]張琦.推進西部大開發的新思路——“西三角”經濟圈[J].開發研究，2006，000（001）：22-27.

[2]張明，陳驍，楊璇.西三角崛起：資源稟賦、發展方向與投資機遇[J].中國西部，2019，000（005）：1-11.

[3]吳曉蓉.“西三角”經濟圈：一個文獻綜述[J].改革，2010（3）：152-155.

[4]何立軍.“西三角”經濟圈的階段性發展路徑[J].開發研究，2014（3）：6-10.

[5]張煥英，王德新.西三角經濟圈發展中政府間合作的困境及其消解[J].特區經濟，2011（08）：257-258.

[6]江凌.“西三角”經濟圈地方政府間合作關系的構建[J].特區經濟，2011，000（009）：270-271.

[7]李林.“西三角經濟區”綜合交通發展戰略研究[J].西部論壇，2010，020（002）：P.66-74.

[8]黃奇帆.擴大開放，深化改革，加強聯合，推動“西三角”成為中國內陸增長極[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2010（5）.

[9]中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見[N].人民日報，2018-11-30（001）.

作者簡介

白永秀 西北大學經濟管理學院教授，博士生導師

周博楊 西北大學經濟管理學院碩士研究生