深化高新區“三自主一剝離”去行政化改革

彭雷 周龍

建鄴區以創建全省高新園區去行政化改革先行示范區為目標，以“松綁、放權、賦能”為核心，推動建鄴高新區放手干、大膽試、可容錯，形成了賦予園區用人自主權、分配自主權、決策自主權、剝離社管職能的都市型高新區“三自主一剝離”去行政化改革經驗，得到省里的高度肯定。2021年1月，經江蘇省人民政府批復，同意籌建江蘇省南京建鄴高新技術產業開發區;2021年2月，南京市深化對標找差創新實干推動高質量發展大會上，建鄴高新區代表全市15個高新區做經驗交流。

松綁放權賦能，“三自主一剝離”讓園區“輕裝上陣”

建鄴區針對高新區運行效率不高、競爭能力不強、發展活力不足等問題，堅持以改革強動力、向改革要活力，通過深化改革來破除制約高新園區發展的體制機制障礙，讓建鄴高新區在創新名城建設中更有效率、更有活力、更有動力、更有精力。

松綁放手干，“一剝離”破解職責定位不清。按照“做精管委會、做大高投集團”思路，優化高新區組織架構和人員配置，分批剝離高新區原有社管職能，通過“分灶吃飯”“會議代表”“利益補償”“管司分離”四大機制，讓高新區“輕裝上陣”。一是與區級財政建立“分灶吃飯”機制。高新區實行半封閉財政管理體制，按照“核定收支基數、財力增量分成、收入屬地管理、支出事權包干”原則，擁有更多資源調配和使用的權責，破解園區事權財權不相應的矛盾。二是與區委區政府建立“會議代表”機制。區委區政府專題會議不要求園區對等負責人參會，園區可根據會議議題申報備案，安排具體業務同志作為園區會議代表參會，大幅壓減園區的會務負擔，讓其從事務性會議中解放出來，把更多精力投向招商引資和企業服務一線。三是與屬地街道建立“利益補償”機制。減輕高新區非主責主業相關的職能負擔，通過向街道打包購買服務、讓渡經濟指標等方式，將信訪維穩、網格化管理等社會職能交給屬地街道，進一步剝離高新區社會管理職能。四是與區高投集團建立“管司分離”機制。在高新區黨工委領導下，形成“統籌在黨工委、運作在集團”的管司分離運行機制。借鑒阿里巴巴等駐區企業成功管理模式，優化前中后臺部門配置，強化前臺、壓縮后臺，管委會部室由16個縮減至9個，其中7個均為承擔經濟發展任務的前臺部門。采用收支兩條線方式，高投集團負責資產開發建設管理，管委會負責運營費用核算支付，不斷擴大園區現金流，提升園區“造血”功能。

放權大膽試，“三自主”破解體制機制僵化。借鑒企業化管理模式，著力破除機關人事管理方式，實行人事管理“去身份”改革，淡化行政、事業等身份觀念，創新考核激勵制度措施，樹立能上能下、多勞多得的價值導向，有效激勵干事創業，推動干部職工“全負荷”運轉。

一是賦予園區用人自主權。高新區區管干部建議權，授權高新區黨工委根據工作實際，每半年或一年向區委提交區管干部使用建議。團隊長全面管理權，授權高新區團隊長對團隊成員進行自主管理，每月對個人業績排名獎優罰劣。授予員工民主協商權，鼓勵員工自主申報月度招商明星、企服明星等獎項，通過全員公開路演競選先進。授予人員自主招聘權，授權園區自主招聘重要崗位人員，立足崗位實際選拔優秀人才，形成“鯰魚效應”。通過改革，團隊長平均年齡降至36歲，一般干部平均年齡30歲，人員工作經歷與學歷專業對口程度更高，干事創業活力進一步激發。

二是賦予園區分配自主權。推行“差別化薪酬總額+彈性工資”。允許子園區自主決定薪酬分配方案，通過薪酬總額五重系數、全員KPI月度兌現、員工信用自主申報、明星員工額外獎勵等方式，讓“每個人收入不一樣、每個月收入不一樣”。KPI月度考核兌現。建立基于員工信用的“自主申報、失信懲戒”機制，在考核平臺嵌套“智能績效”模塊，按月兌付KPI考核結果，薪酬待遇向承擔指標壓力的部門和前臺員工傾斜，并建立完善雙向選擇機制，允許前、中、后臺員工申請崗位調動，實現“能者上、庸者下”。設置觸發條件的激勵機制。在薪酬總額中預留部分額度作為臨時性、階段性專項任務的及時獎勵，鼓勵員工自主申報月度招商明星、企服明星、優秀員工等獎項，通過公開路演評選先進，實現績效管理由固定工資向彈性工資轉變。

三是賦予園區決策自主權。進一步健全高新區黨工委、管委會、投決會制度，先后制定出臺《建鄴高新區入駐載體租金評估考核管理辦法（試行）》 《建鄴高新區“招商搭檔”工作辦法（試行）》《建鄴高新區招商項目專家評估方案》《建鄴高新區項目合同履約管理辦法（試行）》等一系列產業管理制度，把好“引入關”“考核關”“履約關”。產業招引方向自主決策。在全區總體產業規劃框架下，允許高新區根據自身資源稟賦，制定產業細分領域招引導則，自行明確招商引資對賭協議，與區內其他板塊政策形成互補錯位。產業資金支出自主決策。單筆3000萬元以下的產業扶持資金，由高新區工委會自行決策。內部事務自主決策。健全高新區黨工委、管委會、投決會制度，明確決策層級與邊界，提高決策效率。蜂巢互聯全國研發總部項目從簽約到入駐僅用22天，甲骨文人工智能創新中心入駐僅用17天，“建鄴速度”不斷刷新。

賦能可容錯，“內動力”優化靈活運營效能。以容錯機制為園區改革發展賦能，以增強“團隊能力、融資能力、服務能力”激發高質量發展內動力，鼓勵高新區創造性地開展工作，在重點領域先行先試、大膽嘗試，放開手腳，營造你追我趕的良好氛圍，推動高新園區發展轉型升級。

一是增強凝聚團隊的能力。充分發揮容錯機制的導向作用，為敢擔當的員工卸下“包袱”，想干事、敢干事、干成事。“強淘汰”與“安全墊”結合，基于月度KPI考核，按底線3%剛性比例實施年度末位淘汰。同時，推行干部全員聘任，員額內人員身份封存，不受身份限制，在內部管理和任用晉升等方面享有同等權利、承擔同等義務。高新區不再續聘的人員，根據原身份回到原單位合理安排工作，打消競爭顧慮。同時，打造優秀團隊文化。引入阿里巴巴等現代企業市場化管理理念，設立“金點子”有獎征集制度，加強團隊建設、調動員工積極性。試行項目選擇性跟投。出臺《高投資本試行員工項目選擇性跟投機制方案》，激勵員工與園區利益共享、風險共擔。

二是增強低成本融資的能力。優化債務結構。與寧波銀行、紫金農商銀行簽訂補充協議，直接降低貸款利率。對其余高成本有息債務進行長期低息債務置換，拉長債務結構限期，緩解短期貸款償債壓力。降低融資成本。2019年高投集團主體信用評級由初始AA評級提升至AA+，2021年發行中期票據票面利率最低至2.8%。創新推出“建鄴高新進園保”系列金融產品，有效緩解入園企業融資壓力。豐富金融牌照。高投集團先后參與紫金保險增資、寧證期貨增資、開鑫金服股權收購，并積極探索小貸、保理、融資租賃公司設立或收購。旗下高投資本獲得中基協私募基金管理人資質，子公司濱江擔保全面市場化運作，金控業務能力有效增強。截至目前，建鄴高新區金融機構集聚度、備案基金管理機構數量及管理基金規模均居全省第一。

三是增強服務企業的能力。管委會側重制度設計與政策供給。組建企業服務部，負責政策兌現、政策詮釋以及企服產品設計。打造線上“建鄴企業聯盟”，組建線下“小莫”服務專員團隊，為企業答疑解惑、代辦跑腿。高投集團側重市場化生活性服務。成立企服公司市場化運作，面向“建鄴合伙人”企業以及園區企業員工子女打造“四點半課堂”，返聘優秀退休教師，免費提供有別于社會化教育機構培訓班的課后托管服務。探索設立區級行政審批分中心。將區級層面行政審批權下放至園區，推動多個部門開展“聯審聯辦”，歸并減少申報材料，簡化審批服務流程，切實把服務放在市場最需要的地方。

聚力主責主業，園區發展實現“脫胎換骨”

本輪改革實施以來，建鄴高新區已經初步實現“輕裝上陣”，開始“脫胎換骨”。

經濟發展量質齊升。2020年，建鄴高新區GDP實現1080億元，占全區比重約98%。高技術服務業營收完成387億元，連續兩年居全市前兩位;企業研發投入占比連進八位;完成高技術制造業產業產值41.9億元。高新技術產業投資額和高技術制造業產值分別增加27倍和5倍，同比增幅位列全市第一。

主導產業增高變新。數字經濟總部高地加速崛起。國內互聯網20強企業有13家落戶園區，阿里巴巴、小米、58集團、京東、滴滴等互聯網巨頭企業區域總部已相繼落地，數字經濟集聚形成全國影響力。金融產業集聚優勢明顯。建鄴高新區金融機構集聚度、備案基金管理機構數量及管理基金規模均居全省第一。2020年新增基金管理機構105家、新增基金規模1638億元，均居全市第一。南京金魚嘴基金街區成功入選清科發布的全國熱門基金小鎮TOP10。特色產業蓬勃發展。擁有國家級的檢驗檢測高技術服務業集聚區，集聚檢測類科技企業100家;擁有全省唯一一家法律服務產業園，集聚各類法律服務機構近百家，從業律師近1200人。

空間布局集約集聚。初步形成以阿里巴巴、小米、58集團、京東、滴滴、嗶哩嗶哩等互聯網巨頭企業區域總部為主體的數字經濟總部集聚區;以中央商務區金融機構總部集聚區為主體的現代金融產業集聚區;以新城科技園國家檢驗檢測服務業集聚區、國家移動互聯基地、中國（南京）游戲谷等為主體的科技服務創新集聚區;以國家電子商務示范基地為主體的現代商務商貿集聚區。

創新能級顯著增強。現有規上各類科技企業875家，主板上市企業13家，高新技術企業328家，獨角獸、瞪羚企業21家。培育和集聚“省雙創”等各類高層次人才300余人。建成國家級重點實驗室、工程中心和技術中心6個，國家級檢驗檢測機構2家，省級檢驗檢測機構9家，院士工作站4個，省級以上研發機構64個。兩年來，建鄴高新區高新企業年增長率達50%以上。2019年，建鄴高新區獲得南京市委市政府在全市15家高新區中唯一的“科技創新突破獎”年度表彰獎勵。2020年，建鄴高新區在省級雙創示范基地評估中獲評優秀等次。

著眼“四個更有”，爭創全省先行示范區

堅持科技創新和制度創新雙輪驅動，以“創新驅動發展示范區和高質量發展先行區”為著力點，以不斷深化改革為重要抓手，在做優創新生態、集聚創新資源、打造創新平臺和優化發展環境等方面持續加大工作力度，加快提升建鄴高新區發展能級，不斷提升建鄴高新區資源集聚力、創新策源力、輻射帶動力，努力為全市打造具有全球影響力的創新名城提供建鄴支撐。

堅持制度創新，讓園區運營更有效率。堅持市場化思維，深化高新區去行政化改革，圍繞經濟發展主責主業優化調整機構設置，充分利用會議代表、職業經理人等制度，提升運行效率、增強園區活力、努力爭先進位。

推動賦能放權，讓園區發展更有動力。按照“以職定崗、以崗定員”原則，用好用活“用人自主權、分配自主權、決策自主權”，從人才招聘、考核激勵等方面全面深化“二次創業”成果。構建完善符合高質量發展要求的考核評價指標體系，建立績效導向的考評機制，激發干部員工的積極性、主動性和創造性。

促進整合優化，讓園區環境更有活力。積極探索建設、運營、招商、園區服務的市場化模式，持續豐富“建鄴高新進園保”等金融惠企產品，有效對接各層次、各環節、各主體的金融需求，進一步激發市場主體活力。吸引社會服務機構和組織入園，提高園區專業化服務能力，營造市場化、法治化、國際化營商環境。

理順職責定位，讓園區干事更有精力。加強管委會與高投集團的全方位協同，進一步厘清與街道的職責邊界，完善“統籌在黨工委、運作在集團”的管司分離運行機制。通過利益分享機制，提高街道承接社會職能的積極性，專業的人做專業的事。

（彭雷：中共江蘇省委研究室;周龍：中共南京市建鄴區委研究室）

責任編輯：張蔚菊