城市社區合作治理失靈的矯正：一個社會資本理論的分析框架

周濟南 羅依平

摘要：在當前向基層治理賦能和賦權的背景下，城市社區合作治理為構建社會治理共同體提供了具體路向。以社會信任、社會參與、社會規范等為核心要素的社會資本理論與城市社區合作治理存在緊密的內在邏輯關聯，為城市社區合作治理提供了一個新的分析框架。然而因社會資本發育和存量不足而引致的治理主體間信任不足、社會參與網絡尚未形成、社會規范尚不健全等問題已成為城市社區合作治理失靈的關鍵因素，為此，需從理念層面、結構層面、制度層面、工具層面增量社會資本，矯正城市社區合作治理的失靈。

關鍵詞：城市社區;合作治理;社會資本

中圖分類號：B82 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1004-3160（2021）04-0118-11

一、問題立論與提出

隨著新公共管理弊端的日益凸顯，治理理念開始興起，人們正尋求一種新的治理范式：合作治理。它既強調民主體制下政府責任，又保留新公共管理運動思想中引入市場和社會力量的做法，致力于克服政府全面控制公共服務的弊端。合作治理被引入到我國社會治理和公共服務領域，以此為理論基礎的學術研究逐步興起并受到學界的廣泛關注。黨的十九屆五中全會指出：“實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，[1]這是立足于我國轉型期社會公共性彌散化、社會利益需求多元化以及政府變革需求的現實考量，也是黨和政府向基層治理放權和向社會賦能的重要表征，而合作治理的超然價值契合于黨和政府提出構建多元主體參與社會治理的政策導向。目前圍繞合作治理和城市社區合作治理的研究成果頗豐，這些研究不乏真知灼見，主要集中以下兩個方面。其一是對合作治理理論價值、內涵、優點、興起背景和適應性的闡釋。王輝認為合作治理不僅強調運用多元主體提供公共服務以彌補政府不足、提高行政效率的工具理性，還強調社會參與、政府回應、達成共識的價值理性。[2]鄭家昊認為合作治理體現為多元力量對社會事務的平等共治，是一種在進化的意義上推進社會進步、尊重和遵循生物的合作本能、正視競爭的影響以及具有歷史范疇特性的全新治理方式，它既是應對社會復雜性增長的有效方式，也是社會復雜性增長的必然產物。[3]其二是學者們結合我國社會治理的現實樣態和具體場景展開研究。具體包含生態環境合作治理實現機制、跨區域合作治理、鄉村環境治理模式、城市公共物品供給等內容。首先在實現機制方面，王帆宇提出在生態環境合作治理中，各主體既有各自的自主性又承擔和履行各自的責任是合作治理的前提，而合作治理的實現機制是在各治理主體之間的利益博弈中尋求動態平衡并形塑多元化的公共行動體系，從而構建有效的溝通與協商機制、信任機制、協調機制、激勵機制和監督機制以提高合作治理的運作效率。[4]其次在跨區域合作治理方面，郭松通過對毗鄰地區基于支柱產業的區域合作治理機制上的深度銜接問題進行研究，提出區域一體化背景下的區域全面聯動、共建共治共享背景下的行政與自治互動、差序競爭背景下的產業層互補合作、參與式治理背景下生計與治理的深度互嵌有力支撐了區域合作治理正常運轉。[5]再次在鄉村環境治理模式方面，丁建彪認為我國目前農村垃圾處理模式應該引入合作治理機制，實現政府、企業、農村社區與村民等不同主體間的協同與合作，以集體行動為保障對現行模式進行優化和升級，切實提升農村垃圾治理效能。[6]最后在城市公共物品供給方面，王佃力等基于區域公共物品視角分析了城市群合作治理機制，認為迫切需要建立與區域公共物品自身特征相契合的供給機制，針對區域公共物品跨越組織性質、跨越地理空間、跨越行政邊界的特征，構建包括制度保障、公私合作、整體性政府間關系在內的多中心供給方式，并從環境條件、制度設計、組織架構、操作策略和結果評估等環節建立良好的區域合作治理機制，構建城市群區域伙伴關系和實現制度性的集體行動。[7]

通過對研究文獻梳理發現，雖然有學者注意到社會資本和城市社區合作治理之間的密切聯系，并認為社會資本的發育和存量不足是阻礙形成合作共識和達成集體行動的關鍵因素，例如李永娜、袁校衛認為城市社區治理共同體的建構應克服傳統城市社區治理的碎片化傾向，實現基層政府、居委會、經濟組織、社會組織、社區自組織以及社區居民之間的良性互動式合作，并理順各個主體之間的關系，建構伙伴式合作網絡以提升社區社會資本的存量，[8]但這只把社會資本作為阻礙城市社區合作治理的因素之一，并沒有以此為視角進行系統和整體性剖析。鑒于此，本文從社會資本理論的視角系統地審視城市社區治理的現實樣態，認為社會信任、社會參與網絡、社會規范等社會資本的缺失和不足已成為引致城市社區合作治理失靈的主要因素，并提出增量社會資本是矯正城市社區合作治理失靈的主要方略。

二、社會資本：城市社區合作治理的理論框架

對于社區治理的研究，學術界存在著多元化的理論視角與框架，其中社會資本于20世紀80年代成為一個系統的學理概念。1916年法國學者哈尼范在研究基層鄉村社區時首次使用社會資本概念。在這一概念雛形的影響下，諸多學者對社會資本進行了概念闡釋：布爾迪厄最早將社會資本概念學理化，認為社會資本是一種具有網絡特征的社會關系并對社會成員產生影響，社會成員會因社會資本而獲得回報;[9]科爾曼則從結構功能主義視角分析了社會資本的概念，認為社會資本是可生產培育的且同時影響著社會目標的實現;[10]被政治與行政學界所接受的社會資本框架來源于意大利學者普特南，其在研究意大利南北經濟績效時指出社會資本與地方政府治理績效存在密切的相關性，進而給出社會資本的經典定義：“社會組織的特征包括社會信任、社會規范以及參與網絡，這些特征可以促進合作行為以提高社會效率”[11]。普特南的解釋框架隨后成為眾多學者理解社會資本的重要邏輯，其中社會信任表現在價值認知層面，參與網絡表現在實踐結構層面，社會規范表現在制度保障層面。后工業時代是具有復雜性和高度不確定性的時代，傳統的網格管理式社區治理開始出現應對無力、管理失靈的狀態，因此走向網絡化的合作治理成為社區治理的必然趨勢。[12]然而如何合作？走向合作的城市社區治理是怎樣的？以社會信任、社會參與網絡、社會規范為主要內容的社會資本理論可為我們提供一個有力的解釋框架并為城市社區合作治理的實踐提供學理經驗。

（一）社會信任：城市社區合作治理的基本前提

社會信任是一種文化、一種契約、一種心理價值和行為規范。美國學者伯納德·巴伯（Bernard Barber）曾說過：“如果缺乏信任，我們將被恐懼支配，日常生活都無法進行。”[13]31社會信任之所以被看作是社會資本的重要維度之一，是因為內部所蘊含的重要價值取向，盡管社會信任在規范、制度層面上并不能帶來明顯的治理效能，但能夠有效地將柔性的公共價值融合于硬性的規范、制度中。缺乏社會信任的合作治理會導致治理主體的公共價值缺失，合作治理關系就無法形成，使得治理走向極端現代主義道路，以至于將制度和工具奉為圭臬從而忽視了治理的根本目標。因此社會信任被視為是社會資本中的最根本要素，亦是城市社區合作治理的價值基礎，雖然在城市社區治理主體間信任不一定都會產生合作關系，但倘若信任缺失，合作肯定不會生成。城市社區合作治理的本質就是如何將政府、社區組織和社區居民就共同關心的公共事務采取合作的集體行動，如果主體間的彼此信任不足，那么協商共識、地位平等、信息共享這些合作治理所倡導的理念將無法實現，集體行動也無法實現。此外，城市社區的合作治理與政企合作以及現有的私人部門的合作大有不同，不能用功利主義的思想去考慮各個主體之間的利益博弈。對于城市社區合作治理中的各個利益主體來說，社區治理的終極目標應是實現公共利益最大化而非實現自身利益最大化，政府部門與社會組織以及社區組織等各個主體之間只有保證互相的社會信任，才能讓合作治理有序推行，否則合作治理就會流于形式，各個治理主體之間表面合作，實則博弈，雖有合作之名但無合作之實，這與實現公共利益最大化的治理目標背道而馳。需要強調的是，社會信任是一個互動過程，需要多方治理主體的共同信任才能夠催生堅實的合作基礎，城市社區的治理呼喚合作，而多方主體之間的相互信任才是合作治理所呼喚的價值取向。對于城市社區合作治理而言，則需要黨組織、政府、居民、社區、社會組織之間共同努力、相互信任進而促成積極的合作治理局面。

（二）社會參與網絡：城市社區合作治理的重要載體

社會參與網絡作為社會成員之間互動與交流的紐帶，是社會資本的核心要素之一，也是各個主體互動的重要途徑。社會參與網絡產生于社會成員之間的互動關系，同時又為社會成員之間的進一步互動提供載體。社會參與網絡與社會成員之間的相互交流促進是社會資本的重要表現形式，而合作的本質就是各方社會主體基于群體共識為達成最終目標而采取的社會互動行為。若將目光聚焦于城市社區治理實踐可以知曉，傳統政府主導的網格化社區治理已經不能滿足治理現代化的需求。網格化社區治理正在逐漸走向網絡化治理，如何將網絡化治理推行下去，建立治理主體之間的良性、主動、積極互動的社會參與網絡對城市社區合作治理尤為必要。黨的十九屆四中全會提出：“建立人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，[1]這既是對“人與社會共生關系”的充分考量，也是對社會治理主體多元性和共生性的充分肯定。因此構建社會參與網絡也成為了打造“共治共建共享”的社會治理格局和構建社會治理共同體的必要載體，這其中凸顯了“人人都是參與者、人人都是治理者、人人都是責任者、人人都是利益共享者”的社會治理理念。在城市社區合作治理中的主體主要包括黨組織、政府部門、居民、社會組織、自治組織、企業等，若想要充分發揮各個主體之間的互動優勢就必須形成通暢的社會參與網絡。首先，黨政部門需發揮法律正當性優勢并在構建合作治理參與網絡中起牽頭作用;社會組織和企業可以基于居民的需求和黨建引領下提供相應的服務;而自治組織可以起到打通治理末梢的作用，將合作治理滲透到社區治理的“犄角之處”。其次，城市社區合作治理的參與網絡是基于各個治理主體之間的合作互動而建立起來的，但為了保證這種互動的良性持續進行，應當從規范的角度來對各個治理主體進行統籌。唯有構建起社會參與網絡，城市社區合作治理的各個治理主體的互動才能有邏輯可循、有載體可依，為未來的改進、完善、歸責等可能發生的問題提供事先的預判。因此，社會參與網絡作為一種結構性的社會資本是城市社區合作治理的重要載體。

（三）社會規范：城市社區合作治理的制度保障

社會規范作為在社會共識的基礎上建立起來的一種具有約束性的制度機制為社會成員的行動和參與提供了基本保障，作為社會資本的重要組成部分，對城市社區合作治理起到了關鍵性的作用。如何使社會參與網絡更具有結構韌性與可持續性是保障城市社區合作治理有效推行的重要方面，而社會信任雖然在價值層面能夠起到一定的保障作用，但柔性的主觀意識是不足以保障參與網絡與合作治理的有效推行，因此制度性的社會規范必不可少。從具體的城市社區治理實踐來看，社會規范在實踐中表現出多種多樣的形式，根據社會規范的產生途徑，大體可以將其分為“外力驅動型”社會規范與“內生驅動型”社會規范。其中外力驅動型的社會規范是在國家政策、法律法規、制度設計的驅動下產生的，如在《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》的推動下我國一些基層社區推行的相應制度，而內生驅動型社會規范則是來源于居民與社區本身達成的契約，如一些社區與居民甚至是物業公司形成的具體規范性契約等。合作治理強調合作、重視互動，因此互動的過程需要這兩方面的社會規范來共同保障。外力驅動型社會規范應當在方向引導、法律正當性等方面為內生驅動型社會規范提供輔助，而內生驅動型社會規范應當在具體操作層面提供補充。

綜上所述可以發現：“社會信任、社會參與網絡、社會規范”作為社會資本的三個核心要素和城市社區合作治理的本質要求具有高度的耦合性。城市社區合作治理的本質就是多元治理主體在平等、信任、合作的基礎上形成合作網絡結構，就社區公共事務采取共同行動，實現公共利益的最大化。從社會資本理論的視角來看，社會信任契合于合作治理將治理主體間的信任作為前提的內在要求;社會參與網絡是城市社區合作治理結構的重要載體，起到了操作層面的作用;社會規范是一種正式制度和非正式的價值規制，對確保城市社區合作治理的實踐具有一定約束性，也是確保城市社區合作治理合法性的重要保障。

三、社會資本缺失：城市社區合作治理失靈的主要樣態

合作治理理論被引入我國社會治理領域后得到迅速發展并且本土化傾向明顯，創新了我國社會治理模式。當前在黨委領導和政府負責下社區網格化治理逐漸開始向合作共生型的社區網絡化治理過渡，在這一進程中社會資本的存量和增量都在提升，但相對于社區合作治理需求而言目前的社會資本仍顯不足，多元主體合作治理的潛能尚未被完全激發，多元主體網絡的集體行動對政府具有較強的依賴性，社會資本的缺失和匱乏依然是導致城市社區合作治理失靈的主要因素。

（一）治理主體間的信任不足

治理理論在社會治理實踐中的運用打破了政府主導的社區治理模式，社會治理不再是政府的“獨角戲”，尤其在當前民眾公共服務需求多樣化、差異化的背景下傳統社區治理模式的弊端逐漸暴露，因此多元主體參與的合作治理應勢而起。黨的十九屆五中全會進一步提出：“實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，[14]充分表征了黨和政府治國理政理念的更新和對治理理念的認同與吸納，從國家層面為“多元主體合作治理”明確了方向和政策支持。然而在長期傳統的政府主導型社區管理模式的影響下，政府在社區治理中角色的越位和錯位以及社區組織和社區居民長期缺位，造成了各個治理主體之間的信任缺失，作為基本價值的公共精神培育不足。在城市社區合作治理中各個主體之間的信任缺失主要體現在以下三個方面，其一，政府內部的不信任。政府系統內部存在著上下級之間不信任的情況，在社區治理中很容易出現上級不信任下級進而層層加碼最終導致基層負擔過重，而下級不信任上級則會出現應對執行、面子工程等問題。其二是政府與社區、居民之間的不信任致使政民之間的對立情緒不斷加深，例如上海市垃圾分類政策在社區推廣之初就有居民質疑政府垃圾分類政策沒起到環保作用反而給居民帶來負擔等。其三，政府與企業、社會組織之間的不信任。長期處于領導地位的政府在合作治理時由于其本身的治理慣性常常會對社會組織與企業的合作治理能力產生質疑，而企業與社會組織基于自身利益會對政府采取一種博弈的互動策略而非合作，在這樣的策略影響下組織之間的不信任會進一步加深。治理主體之間的不信任會使合作治理失去共同價值與共同目標，因此如何有效解決治理主體之間的信任危機也成為社會資本視角下社區合作治理的重要問題。

（二）社會參與網絡尚未形成

向基層治理賦能和賦權的本質就是向社會賦能和賦權，根本目的就是進一步釋放社會力量參與基層治理的能量，建立社會治理共同體以實現多元的合作治理。從社會參與網絡的角度來審視城市社區合作治理中的社會資本情況，由于受到政府傳統管理思想遺余的影響，“自上而下”的治理方式尚未發生根本改變，并且有進一步強化的趨勢。這主要表現在城市社區合作治理中社會參與網絡尚未形成或者僅僅是形式化地達成，多元治理主體各行其是的局面尚未改變是阻礙城市社區合作治理關鍵因素。社會參與網絡尚未形成與多元治理主體的行動遲緩存在著必然聯系，首先，在政府層面，政府作為一種典型的理性官僚制部門其運作常常依賴于確定性思維，而這種確定性思維表達是對簡單性和穩定性的追求，意味著政府在實施治理行動時缺乏創新性，具體表現在政府創新動力不足，傳統的管理主義思想阻礙了其牽頭形成合作治理參與網絡的行動。其次，在社區自治組織層面上，社區的行政化傾向嚴重仍然是當前城市社區治理的詬病，作為自治組織的社區常常要依賴于基層政府，資源的缺乏、分配能力的羸弱使得社區自治組織失去其自主性，無法意識到自身是自治組織進而成為行政色彩濃厚的“準基層政府”。再次，在居民的個人層面上，居民參與社區治理的主動性較差，社區治理對于居民來說成為一種形式上的負擔，這在一定程度上影響了合作治理參與網絡的形成，究其原因是社區治理的末梢沒有打通，沒有深入到居民利益根源。最后，在企業和其他社會組織層面上，企業與社會組織參與社區治理的領域較少，僅僅滲透在諸如養老、垃圾分類等熱門領域，而社區安全、社區文化建設等方面則很少涉及，此外在社區治理領域中專業性、技術性的社會組織和相關企業的缺少也導致了社區合作治理網絡難以形成。

（三）社會規范尚不健全

近代以來的社會是基于契約精神重新加以建構的，這也是社會規范是否健全成為衡量社會資本是否豐富的重要原因。從現實層面上來看，我國的城市社區合作治理具有制度規范依賴的特征，具體表現為：在沒有明確規范的條件下由于治理主體的地位差異、擁有的資源不同以及治理規則制度存在一些缺陷，導致社區治理決策中容易產生優勢治理主體 （一般是國家行政主體） 的獨斷，其他治理主體的意見難以表達出來，溝通協調不暢通也使得彼此間難以相互理解與認同，[15]因而社會規范缺乏恰恰成為城市社區合作治理的絆腳石。社會規范可以分為外力驅動與內生驅動兩種類型，在社區合作治理中這兩種規范都明顯不足。首先，外力驅動型社會規范存在的問題是實施困難、難以落地。政府依據法律與公共管理的需要為社區治理提供了外力驅動型規范，然而這種規范大多是綱領性的、指導性的而非實踐性的，具體的實踐需要基層政府在理解的基礎上進行靈活變通。然而正如上述提到的那樣，政府在社區治理中缺乏創新性，一度的追求穩定性使得外力驅動型社會規范產出不足，即使有所產出，多數也是對指導性綱領的再次重復，這成為外力驅動型社會規范缺乏、難以落地實施的重要原因。其次，內生驅動型社會規范猶顯不足。內生型規范來源于社區自治組織和居民等主體之間的契約，然而由于社區自治組織行政化傾向嚴重，使其將政府制定的制度規范奉為圭臬而忽視了自身與居民之間的互動關系，最終導致內生型規范缺失。除此之外，城市社區合作治理與基層鄉村合作治理還有著區別，基于熟人關系網絡的鄉土社會存在著原有的非正式社會規范，如村規村俗等，而城市社區居民之間的獨立性較強，互動性較弱，很少甚至不存在原有的社會規范，這也是城市社區合作治理過程中內生驅動型社會規范缺失的重要原因之一。最后，兩種類型的社會規范應該是相輔相成和互相補充，而不是簡單的二元對立關系，在外力驅動型社會規范落地時與內生驅動型社會規范產生的沖突關系亦是完成社區合作治理社會規范缺乏的關鍵因素。

四、增量社會資本：城市社區合作治理失靈的矯正策略

作為可被生產和培育的社會資本，其在城市社區合作治理領域可發揮的作用不可小覷。因此，對社會資本進行培育和增量是將其價值作用于城市社區合作治理的關鍵路徑，也是在提升城市社區合作治理效能過程中值得深入探討的一個問題。為此，城市社區合作治理中社會資本的培育應該從理念、結構、工具、制度多個層面進行，以期能夠對城市社區合作治理失靈加以矯正。

（一）理念層面：以培養公共精神為基礎，重塑合作治理倫理

城市社區治理呼喚合作，而多方主體合作治理的基本前提是建立穩固的信任關系。從公共服務提供、公共事務治理的終極價值層面來看，信任的價值基礎不在于各個主體之間的博弈或是共謀，而在于公共精神的滲透。基于博弈和利益而形成的信任關系并不牢靠，這種脫離公共精神的信任在城市社區合作治理過程中會造成多種隱患，因此培養各個治理主體之間的公共精神、滲透公共價值是培育主體間信任的根本手段。我國的社區治理過程經歷了多個階段，如今正逐步邁向合作，基于公共精神而生發出的社會信任關系不僅是一種重要的社會資本，還在某種程度上重新建構著當前的合作治理倫理，各個治理主體之間會受到公共價值的影響而產生更加契合公共精神的合作行為。這種重構在理念層面上會進一步激發社會資本并使其在城市社區合作治理領域展現出良好的治理效能，良好的治理效能又會進一步激活和培養相應的社會資本進而實現良性的合作治理循環。從實踐操作層面來看，培養公共精神、建立基于公共價值的信任關系可從以下方面來思考。首先從治理主體教育角度來思考，通過宣傳教育等方式將社區共同的價值觀、公共精神等對缺乏公共價值認知的治理主體進行理念上的孵化和培育，例如通過舉辦社區評獎評優活動、表彰大會等形式使社區內部形成公認統一的整體性公共精神與價值觀。其次從治理主體組織化的角度來思考，強化居委會、業委會等社區內部自治組織的形成與話語權。目前我國城市社區的居委會組織化程度較高但具有明顯的行政色彩，因此可以嘗試從業委會等組織出發，提高其組織化程度形成實踐意義上的自治組織進而在組織內部形成公共精神。“這種方式的創新性表現在社區治理的啟動方面，不再是單純的自上而下的指令內容，而是一種社會自下而上的建構，這無法通過行政命令的方式來實現。”[16]最后從政府主導的層面來思考，雖然城市社區合作治理強調多方主體，但政府作為重要的治理主體之一無論是從合法性還是權威性角度來看都具有毋庸置疑的主導地位，因此在適當放權的基礎上政府應發揮其主導作用，在信任關系的構建上發揮主動性和積極性，從而實現公共精神的培養與社會信任關系的培育。

（二）結構層面：以適當放權賦能為導向，強化合作治理網絡

在結構層面，不完善的社區治理參與網絡已成為城市社區合作治理的絆腳石，強化合作治理網絡已經成為培育結構性社會資本的重要手段。而合作治理網絡的形成有賴于多元治理主體性是否能夠在合作治理中充分發揮和體現，因為在當前的城市社區合作治理治理中，雖然政府已經意識到合作治理的重要性，但長期的管理主義手段形成的慣性無法快速改變，進而形成了一放就亂，一管就死的尷尬局面。所以強化多方治理主體的主體性意識成為解決社會參與網絡羸弱的根本手段。強化多元治理主體的主體性需要堅持放權賦能為導向。具體而言，首先適當放權意在幫助各類治理主體擺脫對政府的依賴性并提升自身的治理主體意識，這也在一定程度上分擔了政府的治理壓力。適當地放權賦能在一定意義上強化各類組織的主體性意識進而有利于塑造堅固高效的參與網絡。“社區參與是政府和社會兩種力量互動的結果。僅有來自社會自下而上的自發參與往往是碎片化和偶發性的，無法形成一種常態化的參與機制。”[17]因此需要注意的是在實際操作過程中政府放權并不意味著尋找代理，真正意義上的放權是將權力賦予基層組織讓其實現自治而非幫助政府完成行政任務以保障實現真正意義上的賦權，同時在放權的過程中也要注意對責任的分配與下放，保證基層組織的權責一致性。其次賦能意在解決放權后可能會出現的“一放就亂”問題。社區基層組織之所以會在擁有權力后出現亂作為、一放就亂的現象，是因為缺乏與權力相匹配的治理能力和治理技術，因此賦能需要和放權共同作用。從人員專業性來思考，可以通過引進高素質高水平的專業人才來給社區基層組織進行賦能，例如近些年引起熱議的街道招聘引進清華北大海歸博士生等事件，可以看作是對基層組織賦能的一個重要解釋。從技術角度思考，可以利用互聯網技術以及借鑒市域層面的治理技術來實現治理技術的提高。例如對于社區群眾意見的反饋，可以利用數據網絡平臺進行，通過平臺進行對話一方面激活了社區民眾對于社區公共事務的治理意識，另一方面還能平衡政府、社區、居民等組織之間因權力差距帶來的話語權差距。在此過程中，適當地將權力下放，同時將治理技術與權力相匹配，可以很好地解決各個治理主體之間的積極性不高、對政府過度依賴的問題，進而有利于在社會資本層面上建立并強化治理主體之間的參與網絡。

（三）制度層面：以對話協商為載體，完善社區合作治理規范體系

城市社區合作治理需要進行規范和約束，完備的制度規范體系是保障各個治理主體之間達成有效合作的重要因素。從社會資本的角度來看，目前作為制度規范的社會資本在我國多數社區中是缺乏的，這類社會資本的缺乏在一定程度上減弱了社區合作治理可持續發展的動力。因此在制度層面上要不斷完善社區合作治理規范，才能真正形成良好的社區合作治理模式。從制度規范的角度來看，在社區合作治理過程中存在著上級規范難以落地、內部規范難以形成的局面，究其原因是“外力驅動型社會規范”與“內生驅動型社會規范”之間缺乏有機地融合。綱領性的外部規范無法切實落實到社區的內部，達不到社區治理的末梢，而實踐性的內部規范缺乏理論的指導和法理層面的論證，顯得較為粗糙且其合法性也常常經受質疑。因而尋找一種切實可行的融合方法令兩種規范實現互補便是完善社區合作治理規范的可行之法。因此，可以通過協商對話的方式來實現合作治理規范的產出，平等的對話與溝通有利于兩種規范的有效融合與互補。目前我國社區治理的有關制度規范在政策層面上常常表現為指導性文件，因此在落實過程中遵循著“上行下效”的模式，雖然“在當前社區資源稀少、社會力量孱弱的情況下，依靠公權力組織的力量再造社會組織秩序具有歷史的連續性和現實的合理性。”[18]但是各個治理主體之間如果沒有平等合作的對話意識就不能真正地走向合作治理。通過建立平等的治理主體對話平臺可以促進社區合作治理的多方主體進行對話溝通，在對話中將社區合作治理的規范不斷進行融合、完善與細化。在具體操作層面，可以通過會議、意見收集等模式來進行多方治理主體之間的溝通交流，同時以綱領性外部規范為主導，針對社區內的特殊情況將綱領性規范細化為切實可行的社區治理規范。

（四）工具層面：以數字技術為支撐，構建社區合作治理賦能平臺

數字技術在治理中的運用改變了社會資本培育的方式、重塑了社會資本培育的模式、強化社會資本要素在治理過程中累積。因此對城市社區合作治理過程中社會資本的培育和增量需要治理技術的支持。當前社會復雜性和不確定性迅速增長的同時，必然也會出現諸多對社會穩定造成沖擊的因素。[19]而因這種復雜性和不確定性所產生的社會問題正是城市社區治理所不能回避的關鍵議題。目前以人工智能、區塊鏈、大數據為代表的數字技術為解決這些問題提供了技術化的工具支持，因為數字技術作為聯結城市社區合作治理主體和客體的介體是重塑多元行動者理念的重要方式，也是喚醒合作意識、營造合作氛圍、激發合作主體性和主動性的催化劑，因此需要以數字技術為支撐構建社區合作治理賦能平臺以孵化和培育社會資本，即在城市社區合作治理中依靠大數據、人工智能、區塊鏈等數字技術建立與治理內容相匹配的數據網絡平臺，實現多元治理主體的“云互動”，而這種“云互動”具有共享性、開放性、迅速便捷和操作簡單等特點，可以實現多元主體之間互動、溝通、協商以達成共識形成集體行動，從而實現彼此之間的合作。例如利用數據網絡平臺可以對社區民眾意見進行收集、匯總、反饋、對話，在此過程中激活社區民眾對社區公共事務的參與性和主體性意識并平衡政府、社區、居民等多元治理主體之間話語權，在一定程度上提升了基層自治能力，而自治能力的提升將會對社會資本的培育效果產生直接影響。

結語

2019年發布的《城市藍皮書：中國城市發展報告》顯示我國城鎮化率達到60.60%[20]。隨著城市流動人口的日益增加以及各類社會問題的不斷涌現，公共服務需求的多樣化、利益訴求的差異化和社區事務的復雜性使原有的社區治理模式無法應對和處理這些問題。為解決以上問題，合作治理已成為社區治理的必然路徑，合作治理是在多中心治理框架下的新發展，是基于實踐理性和經驗理性的共同行動圖式，強調倫理價值的重要性和多元行動者之間的平等對話，以道德制度、彼此信任和合作組織的建構為依托去催化行動者的道德自主性，并通過多元行動者之間的平等討論與協商來尋求公共性的實現。然而實現城市社區合作治理，必須向社會賦權和賦能，因而增量社會資本便成為向社會賦權和賦能的重要基礎和前提，特別是目前以大數據、人工智能、區塊鏈為代表的數字技術的發展對城市社區治理影響空前，為避免“技術利維坦”的發生就更需要關注人的主體性價值，更加強調城市社區合作治理的社會屬性。倘若在社會治理中過度倚重數字技術而忽視人的主體性回歸，不可謂不是一種遺憾，因為再完美的治理工具和技術的運用最終也由人操控，而人的公共性與公共精神的不足、公共倫理與責任的缺失正是直接導致工具失靈的直接因素。因此，在一切都在數字化的時代需更加關注社會資本對基層治理和城市社區合作治理的獨特價值。

參考文獻：

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責任編輯：葉民英