高校基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

卞慧娟 長(zhǎng)安大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處

引言

21世紀(jì)以來(lái)，隨著高等教育由精英化邁入普及化階段，高等學(xué)校數(shù)量上持續(xù)增加，規(guī)模不斷擴(kuò)張，經(jīng)費(fèi)投入高速增長(zhǎng)。2018年相比1998年，高校在校生人數(shù)由340.9萬(wàn)人增加到3833萬(wàn)人，學(xué)校數(shù)量由1022所增加到2663所，校舍面積由15400萬(wàn)平方米增加到97713.56萬(wàn)平方米。隨著在校生人數(shù)的增加，教室、食堂、宿舍、圖書館等基礎(chǔ)設(shè)施面積也需要相應(yīng)增加，基本建設(shè)成為高等教育經(jīng)費(fèi)投入的重點(diǎn)。高速增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)投入，遍地開花的工程項(xiàng)目，高校基本建設(shè)粗放式增長(zhǎng)伴隨著層出不窮的貪腐問題。

2017年，國(guó)家部署“雙一流”建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃，要求高等學(xué)校提質(zhì)增效、辦出一流。2015年頒布的新預(yù)算法首次將績(jī)效寫入法律，2020年頒布的預(yù)算法實(shí)施條例在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)細(xì)化完善了績(jī)效管理有關(guān)要求。自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，為落實(shí)“過緊日子”的要求，高校經(jīng)費(fèi)優(yōu)先用于保基本保運(yùn)轉(zhuǎn)，建設(shè)經(jīng)費(fèi)大幅壓減。在這樣的背景下，對(duì)高校基本建設(shè)項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)既是外部要求，也是內(nèi)部需要。

績(jī)效評(píng)價(jià)是依據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)對(duì)資金的使用效果進(jìn)行考評(píng)，其核心是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。本文擬通過分析高校基本建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，結(jié)合生命周期理論，依據(jù)財(cái)政部《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》及《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，建立一套科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)基本建設(shè)資金開展績(jī)效評(píng)價(jià)，以期提高資金使用效益，助力高校加快發(fā)展。

一、高校基本建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)

（一）非營(yíng)利性

與大多數(shù)基本建設(shè)項(xiàng)目不同，高校基本建設(shè)項(xiàng)目主要用于滿足師生的教學(xué)、實(shí)驗(yàn)、科研、食宿等需求，不以營(yíng)利為目的。這就意味著經(jīng)濟(jì)性并不是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，而應(yīng)該著重考察服務(wù)對(duì)象滿意程度。

（二）建筑類型多

高校基本建設(shè)項(xiàng)目包括教學(xué)樓、實(shí)驗(yàn)室、圖書館、體育館、食堂和公寓等，建筑類型涵蓋廣、差異大，績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)充分考慮到不同類型建筑的特點(diǎn)，設(shè)置共性績(jī)效指標(biāo)。

（三）資金來(lái)源多樣性

高校基本建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源有財(cái)政撥款、事業(yè)收入、捐贈(zèng)收入及經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收入等，不同資金的管理模式、管理要求存在較大差異。在績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)充分考慮不同資金的特點(diǎn)，結(jié)合資金管理要求進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二、高校基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的問題

（一）缺乏一套適用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

截至目前，針對(duì)高校基本建設(shè)項(xiàng)目，缺乏一套可供參考的績(jī)效指標(biāo)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法中僅設(shè)定了績(jī)效評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo)及分值，二、三級(jí)指標(biāo)的內(nèi)容、指標(biāo)值、指標(biāo)解釋和分值等均需要自主設(shè)定。自主設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)缺乏可比性及權(quán)威性，可執(zhí)行性較差。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)主動(dòng)性不足

目前，高校僅僅按照上級(jí)部門要求，通過績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)等規(guī)定動(dòng)作對(duì)有財(cái)政撥款的基本建設(shè)項(xiàng)目開展了績(jī)效評(píng)價(jià)，項(xiàng)目覆蓋不全，評(píng)價(jià)工作流于形式。

（三）評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，結(jié)果運(yùn)用程度不夠

現(xiàn)階段，績(jī)效評(píng)價(jià)以自評(píng)為主，第三方評(píng)價(jià)較少，難以暴露項(xiàng)目的實(shí)際績(jī)效。由于缺乏一套有效的指標(biāo)體系，且評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，尚未建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤的機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)的作用難以有效發(fā)揮。

三、高校基本建設(shè)項(xiàng)目生命周期劃分

高校基本建設(shè)項(xiàng)目完整的生命周期包括：學(xué)校使用部門提出需求，基建部門編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，學(xué)校決策機(jī)構(gòu)根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃及校園規(guī)劃論證是否立項(xiàng)，將論證通過的項(xiàng)目上報(bào)上級(jí)主管部門，上級(jí)主管部門經(jīng)專家論證后予以立項(xiàng)批復(fù)。根據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目概算和內(nèi)容進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)，根據(jù)項(xiàng)目清單開展招標(biāo)工作，根據(jù)設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行施工及監(jiān)理，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，開展財(cái)務(wù)審計(jì)確定投資總額，編制竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)上級(jí)部門審批。各使用部門對(duì)項(xiàng)目投入使用后的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，開展項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)估，維修維護(hù)。

從項(xiàng)目生命周期來(lái)看，主要可以劃分為三個(gè)階段：論證決策階段、施工建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段。

四、高校基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）論證決策階段指標(biāo)設(shè)計(jì)

高校基本建設(shè)項(xiàng)目在論證決策階段的目標(biāo)主要包括科學(xué)立項(xiàng)，服務(wù)學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。細(xì)化量化的用戶需求是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，建議將項(xiàng)目需求是否量化作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，考核項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性。基本建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)屬于高校“三重一大”事項(xiàng)，建議將是否通過黨委常委會(huì)決議作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，確保項(xiàng)目立項(xiàng)程序完備。在這個(gè)階段，論證的充分性非常重要，從需求分析到上會(huì)決策，須經(jīng)歷多輪論證，充分吸納不同群體的意見和建議，建議將項(xiàng)目論證時(shí)間跨度作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，避免倉(cāng)促?zèng)Q策及后續(xù)變更。建立基本建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，充實(shí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，將項(xiàng)目建設(shè)與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，建議將是否從項(xiàng)目庫(kù)提取作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（二）施工建設(shè)階段指標(biāo)設(shè)計(jì)

高校基本建設(shè)項(xiàng)目在施工建設(shè)階段的目標(biāo)主要包括建設(shè)過程合法合規(guī)、節(jié)約成本、合理控制工程變更、符合節(jié)能環(huán)保要求和安全文明施工。

合法合規(guī)指規(guī)章制度健全，且能夠嚴(yán)格遵守。建議將基本建設(shè)相關(guān)規(guī)章制度是否健全、項(xiàng)目實(shí)施是否遵守相關(guān)規(guī)章制度作為合法合規(guī)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。節(jié)約成本指項(xiàng)目建設(shè)在符合既定用途的前提下，盡可能地降低工程造價(jià)。如采用招標(biāo)方式，通過投標(biāo)方競(jìng)價(jià)從而降低工程造價(jià)；提高設(shè)計(jì)精準(zhǔn)度，減少工程變更從而降低成本；加強(qiáng)施工管理，減少原材料浪費(fèi)從而節(jié)約成本；加強(qiáng)成本控制，避免建設(shè)成本超概算。建議將招標(biāo)節(jié)約率、因設(shè)計(jì)不精準(zhǔn)導(dǎo)致的工程變更量、原材料浪費(fèi)率以及工程建設(shè)成本是否超概算作為節(jié)約成本的評(píng)價(jià)指標(biāo)。合理控制工程變更是指項(xiàng)目在建設(shè)過程中應(yīng)減少不必要的工程變更、避免變更的隨意性。建議將工程變更審批手續(xù)是否完善、工程變更是否履行了審批手續(xù)作為控制工程變更的評(píng)價(jià)指標(biāo)。符合節(jié)能環(huán)保要求指的是項(xiàng)目在建設(shè)工程中優(yōu)先采用了符合國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的材料或工藝，避免對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生影響。建議將是否采用節(jié)能環(huán)保型材料及工藝作為符合節(jié)能環(huán)保要求的評(píng)價(jià)指標(biāo)。安全文明施工是指項(xiàng)目在施工過程中應(yīng)科學(xué)設(shè)置圍擋標(biāo)識(shí)，避免發(fā)生安全事故，合理安排施工工期，避免干擾周邊居民的日常生活。建議將不發(fā)生或者少發(fā)生安全事故、周邊居民對(duì)項(xiàng)目施工的投訴次數(shù)作為安全文明施工的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

由于高校基本建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源具有多樣性，不同類型資金的預(yù)算執(zhí)行要求存在較大差異，對(duì)應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定也存在差異性。財(cái)政性資金要求當(dāng)年預(yù)算當(dāng)年必須執(zhí)行完畢，連續(xù)兩年執(zhí)行不完的結(jié)轉(zhuǎn)資金需要交回財(cái)政。同時(shí)影響該項(xiàng)目下年預(yù)算撥款額度，因此財(cái)政性資金的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的剛性要求，將關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)如6月30日、9月30日、12月30日的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其他類型資金，如學(xué)校自籌資金，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度沒有硬性要求，允許資金跨年結(jié)轉(zhuǎn)，因而無(wú)須設(shè)定相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行考核。

（三）交付運(yùn)營(yíng)階段指標(biāo)設(shè)計(jì)

高校基本建設(shè)項(xiàng)目在交付運(yùn)營(yíng)階段的目標(biāo)主要包括順利通過竣工驗(yàn)收，按期投入使用，及時(shí)辦理竣工財(cái)務(wù)決算，滿足使用需求，降低維護(hù)成本。

項(xiàng)目竣工驗(yàn)收是指項(xiàng)目各項(xiàng)工程完工后，由學(xué)校基建部門組織，學(xué)校相關(guān)部門及項(xiàng)目參建部門參加的，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位檢驗(yàn)，發(fā)表驗(yàn)收意見，確保達(dá)到交付使用標(biāo)準(zhǔn)。建議將項(xiàng)目是否通過竣工驗(yàn)收作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，考核項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。按期投入使用指項(xiàng)目在計(jì)劃工期時(shí)間范圍內(nèi)完成各項(xiàng)建設(shè)工程，達(dá)到交付使用標(biāo)準(zhǔn)。建議將實(shí)際工期與計(jì)劃工期的比值作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，考核項(xiàng)目的建設(shè)效率。項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算是辦理資產(chǎn)移交和產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)，建議將是否及時(shí)辦理竣工財(cái)務(wù)決算作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，考核竣工財(cái)務(wù)決算辦理的及時(shí)性。對(duì)服務(wù)對(duì)象滿意度的考核，需要開展問卷調(diào)查，如學(xué)生滿意度、教師滿意度、工作人員滿意度等，全方位評(píng)價(jià)使用效果。維護(hù)成本指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間產(chǎn)生的維修維護(hù)費(fèi)用，與工程建設(shè)質(zhì)量密切相關(guān)。建議使用維護(hù)成本與工程造價(jià)的比值作為衡量降低維護(hù)成本的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

如表1所示。基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間跨度長(zhǎng)，績(jī)效評(píng)價(jià)周期根據(jù)評(píng)價(jià)需求可設(shè)置為年度評(píng)價(jià)和全過程評(píng)價(jià)。年度績(jī)效評(píng)價(jià)可根據(jù)項(xiàng)目所處生命周期階段，選取對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目該年度的績(jī)效運(yùn)行狀況，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有針對(duì)性對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行糾偏，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)起到監(jiān)督作用。全過程績(jī)效評(píng)價(jià)則是在項(xiàng)目完工后進(jìn)行的全周期績(jī)效評(píng)價(jià)，考核項(xiàng)目是否完成原定績(jī)效指標(biāo)，分析指標(biāo)未完成的原因，“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”，也為高校后續(xù)項(xiàng)目的實(shí)施積累經(jīng)驗(yàn)。

表1 高校基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

結(jié)語(yǔ)

本文通過分析高校基本建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)及績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的問題，利用生命周期理論將高校基本建設(shè)項(xiàng)目劃分為三個(gè)階段。從各階段的目標(biāo)著手，識(shí)別出21個(gè)關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)，其中，論證決策階段4個(gè)指標(biāo)，施工建設(shè)階段12個(gè)指標(biāo)，交付運(yùn)營(yíng)階段5個(gè)指標(biāo)。同時(shí)，根據(jù)指標(biāo)的重要程度設(shè)定了指標(biāo)權(quán)重，建立了一套基于生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系既可以用于項(xiàng)目年度評(píng)價(jià)，又可以用于項(xiàng)目全過程評(píng)價(jià)，靈活多樣，希望能夠?yàn)楦咝；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)提供參考，提高基本建設(shè)資金使用效益。