地方高校建立總會計師制度的必要性和可行性研究

李楊 淮北師范大學財務處

引言

1979年以來，教育部、財政部等國家部委一直致力于推動在高校建立總會計師制度。但實際上，由于歷史的、體制的原因，以及現實存在的問題，總會計師制度在我國高校并未真正地實施及推廣[1]。在地方高校建立總會計師制度更是舉步維艱，只有上海市、浙江省、陜西省等少數省市在高等學校建立總會計師試點。

隨著我國高等教育進入以全面提升質量為核心的內涵式發展階段，構建高校現代化治理體系，是新形勢下實現高等教育可持續發展的必然選擇。為進一步加強高等學校財務管理工作，對地方高校經濟活動進行有效的監督，提升高校管理層政策的專業化水平和執行力度，貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，教育部、財政部制定了《高等學校總會計師管理辦法》，規定高等學校應設置總會計師崗位。在高校建立總會計師制度，選拔具有豐富的財經專業知識及工作經驗的內行專家擔任總會計師，承擔相應的領導和管理責任，協助校（院）長管理學校財經工作，是中國特色現代大學制度的內在要求。可以通過進一步加強高校的財經管理工作，推進高校的內部治理結構改革，提升廉政風險防控水平。

一、高校建立總會計師制度的必要性

（一）落實國家高等教育發展戰略的需要

2015年10月國務院發布了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，建立了以學科為基礎的高校競爭機制，打破了我國傳統僵化的高校身份認證機制，為地方高校提供了發展空間和彎道超車的機會。世界各國一流大學的成功經驗說明，充足的經費是建設一流大學、一流學科的必要條件之一，多元化的經費來源是世界一流大學的共同特點。《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》強調評估與競爭，建設一流大學、一流學科的資源配置必將向市場模式轉變，高校必須增強自我發展能力。因此，高校財務管理職能要向參與決策、全程監控、拓寬籌資渠道、優化內部資源配置等方面轉變，對高校經濟活動必須具有更高的整體統籌規劃能力。

目前，地方高校的財務管理現狀，無法達到建設“一流大學、一流學科”的要求，主要表現在：各高校內部治理結構不完善，缺乏必要的現代管理理念和財務風險防范意識，內部工作協調度不夠，特別是非同一領導分管的部門之間，更是政出多門，導致分配不公、效益不高、配置不合理、決策性浪費等問題。迫切需要加強以學校章程為中心、以財務管理為重點的高校頂層設計和整體謀劃，通過在高校決策層中設置總會計師崗位，遴選既精通經濟業務又掌握高等教育規律的人員擔任，可以協助校（院）長全面領導學校整體統籌規劃學校的經濟活動，領導高校轉變管理理念，推動深化財務管理制度改革，以合理配置高校資源，梳理各方關系，增強財務管理能力，發揮財務管理在建設“雙一流”過程中的保障作用。

（二）推進高校治理能力現代化的需要

近年來，隨著政府職能的轉變和體制改革不斷推進，高等教育管理重心也逐步下移到高校，使得地方高校管理工作發生了巨大的變化。作為高校管理的重要基礎和物質保障，財務管理工作面臨的經濟環境也隨之發生深刻變化，由原來單純的高校與主管單位之間的縱向關系發展為高校與政府、高校與高校、高校與個人、高校與國內單位、高校與國外機構等縱橫交錯的財務關系。因此，地方高校領導班子的配備需要適應這種變化，以進一步提高經濟分析與決策能力，推進高校治理能力現代化。

中紀委駐教育部紀檢組原組長、教育部原黨組成員王立英在《為深化教育領域綜合改革提供組織保證和人才支撐》中指出“深化教育領域綜合改革，推動教育事業科學發展，領導班子和干部隊伍建設是關鍵”，地方高校領導班子成員的專業結構配置不合理，容易造成學校對財務管理重視不夠、經濟決策科學性欠缺、漠視經濟事項風險、財務預算執行不力，對高校經濟管理工作產生不利影響。而遴選具有豐富的財經專業知識及工作經驗的人員擔任總會計師，可以協助學校主要負責人管理學校財經工作，讓專業的人做專業的事，有利于提升地方高校管理的專業水平和決策的科學性、全面性，避免出現重大財務風險和經濟損失。因此，高校建立總會計師制度，是提高領導班子執政能力建設、完善高校內部治理結構的重要措施。

（三）強化政府對公辦高校經濟活動監管的需要

我國高等教育已經進入以提高質量為核心，走內涵式發展道路的新階段，擴大高校辦學自主權是一個必然的發展趨勢，李克強總理指出：要加快推進高等教育領域‘放、管、服’改革。結合高校特點，簡除煩苛，給學校更大辦學自主權。破除制約學校發展的不合理束縛[2]。由此可見，擴大高校自主權，是堅持“放、管、服”同步。地方高校的資金主要來自公共財政撥款，政府必須加強對公辦高校的經費使用監管，確保高校依法依規辦學。

從2000年起，政府為加強對公辦學校經費的監管，陸續實行了部門預算、國庫集中收付、政府采購、非稅收入管理等制度，這些措施確實起到加強了政府監管的作用。但在制定和執行這些制度的過程中，行政管理依然處于治理體系的主導地位，過于強調政府監管，弱化了高校在財務管理方面的自主權，導致高校在財務實際運作中出現“重核算、輕管理”“預算執行難”等問題。同時，落后的財務管理體制無法滿足權力下放對高校財務自律能力的要求，也是阻礙高校辦學自主權落實的原因。

隨著高校辦學自主權的落實，權力逐步下放，政府需要在高校設立委托人，代為進行專業化的指導和監督。根據《高等學校總會計師管理辦法》的規定，高校總會計師接受政府和高校的雙重委托“組織領導學校的財經管理和會計核算、參與學校重大經濟事項的決策并對執行情況進行監督”，明確了高校總會計師對校長負責且具有一定的獨立性，加強地方高校經濟管理，強化地方高校經濟活動的監管，完善高校財務管理體制。

（四）加強高校財務管理的需要

在我國教育事業發展進入“后4%”時代的背景下，高校辦學規模不斷擴大，同時，國家財稅改革不斷深入，大力推進基層管理等基礎工作；在細化預算編制、加強預算執行、統籌使用結轉結余資金、推進績效考評、加強財務監督等方面，對高校財務管理提出了新的具體要求[3]。

地方高校財務管理工作重心已經由過去的爭取經費，轉移到擴大收入渠道、優化資源配置、提高經費使用效率上；財務管理不能再局限于日常收支的會計核算，要更充分地發揮對學校經濟活動的管理和監督職能。新形勢下，迫切需要一位既懂高等教育規律又懂市場經濟規律和資金運動規律的校領導來組織和領導高校財經工作。

因此，地方高校由具有豐富的財經專業知識及工作經驗的人員擔任總會計師就顯得非常必要。總會計師可以依靠其領導級別和專家身份，充分發揮其所屬崗位帶來的權力性職業影響力和自身專業素質帶來的非權力性職業影響力，參加學校重大經濟事項決策，組織好、管理好資金運動的每一個環節，推進科學化、精細化管理，不斷提高高校財務管理水平和資金使用效益。

（五）規范高校內部控制、加強廉政風險防控機制建設的需要

近年來，在全國部分高校陸續發生了一些違規違紀甚至違法事件。產生違紀違法問題的原因很多，其中，單位的內部控制水平不高是重要原因之一。

高校的內部控制是一項系統性工程，需要在單位決策層中有專人牽頭，負責組織協調內部控制工作。如果分管財務工作的副校級領導不具備豐富的財經專業知識及工作經驗，可能會使內部控制這一專業性很強的工作難以真正做到位。而高校相關職能部門的負責人如財務處處長、審計處處長等受職務地位和崗位職責所限，不可能起到全面組織領導全校內部控制工作的作用。因此，有必要在高校設置并配備總會計師。總會計師可以發揮自身專業優勢，全面組織領導全校內部控制工作，通過設計、完善、落實各項內部控制制度，對相關經濟活動實施有效的管控，保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高單位內部管理水平。

二、地方高校建立總會計師制度的可行性

（一）有政策支持和制度保障

《中華人民共和國會計法》 《中華人民共和國高等教育法》 《中華人民共和國總會計師條例》等法律法規為包括高校在內的相關單位建立總會計師制度提供了法律保障。2010年5月，國務院審議通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出：“在高等學校試行建立總會計師職務，提升經費使用和資產管理專業化水平”。2012年，財政部、教育部聯合印發《高等學校財務制度》規定：“高等學校應當設置總會計師崗位。總會計師為學校副校級行政領導成員，協助校（院）長管理學校財務工作，承擔相應的領導和管理責任。凡設置總會計師的高等學校，不設與總會計師職權重疊的副校（院）長。”這些文件、制度從政策上支持高校建立總會計師制度。教育部、財政部以教人〔2011〕2號印發的《高等學校總會計師管理辦法》則對高校總會計師的任免、職責和權利以及監管進行了規范，為高校設置配備和管理總會計師提供了制度保障。

（二）有人才基礎

具有總會計師任職資格的人選在各地方高校均有之。一是高校的財務處、審計處、資產管理處等經濟管理部門的負責人，他們富有財務、會計、審計、資產等管理工作經驗，他們一般都具經濟、管理類高級專業技術職稱。二是高校財經類專業的學院院長或系主任，他們一般都具有碩士以上的學歷和經濟、管理類高級專業技術職稱，并具有一定的行政管理工作經驗。三是在現有的高校領導班子中，有部分領導精通財經管理，同時又具有豐富的領導工作經驗。上述三種人選均具備高校總會計師任職條件，具有較高的政策水平和理論水平，有能力承擔總會計師的工作，這些都為各地選拔高校總會計師儲備了堅實的人才基礎。另外，《高等學校總會計師管理辦法》規定“在會計、審計等專業中介機構擔任高級職位，具有15年以上從業經驗”的人員也具備高校總會計師任職條件。

（三）有借鑒經驗

目前，我國已有多所高校按照《高等學校總會計師管理辦法》的要求建立了總會計師制度，部分省（市）也頒布了具體的管理辦法或實施細則。其中，教育部通過公開選拔的方式選聘了16所直屬高校的總會計師；上海市出臺了《上海市地方公辦高等學校總會計師管理辦法》，規定上海高等學校總會計師崗位的管理主體、設置目的和依據，任職的條件和資格，職責權限，聯簽制度，工作日常管理等內容；浙江省發布了在部分高校建立高等學校總會計師制度改革試點實施方案，提出了做好試點工作的五項措施和四項配套政策；陜西省制定了《陜西省高等學校總會計師管理辦法（試行）》，并逐步開展了委派省屬高校總會計師試點工作。這些都為地方高校建立總會計師制度提供了一定的借鑒經驗。

三、地方高校建立總會計師制度的建議

當前，我國部分省（市）也頒布了具體的管理辦法或實施細則。為建立地方高校總會計師制度提供了一定的借鑒經驗。本文在深入調研、評估試點成效的基礎上，為進一步提高地方高校財經管理工作水平，發揮總會計師在高等教育行政管理、學校內部決策等方面的作用，提出以下建議。

（一）明確高校總會計師角色定位，落實其行政級別與地位

高等學校總會計師的雙重角色定位決定了其與目前大部分高校所設置的分管財務的副校（院）長有著本質不同，其工作職責是相對獨立的，其大部分工作內容是原先的分管財務副校（院）長所沒有的，因此，其職位也應單獨設置，并保證其進入高校議事決策機構參與重大事項的研究和決策，避免出現沒有位、不到位、放錯位和排末位等現象。

（二）建立健全高校總會計師條件準入機制

由于高校的職能作用與企業單位和其他行政事業單位有所不同，所以高校的財經管理工作有其獨特之處。這就要求高校總會計師人選必須熟悉高等教育事業，精通高等學校財務管理工作。為此，應建立健全高校總會計師條件準入機制。

（三）建立健全高校總會計師履職保障機制，加強高校總會計師的日常管理

為加強高校總會計師的日常管理，建議相關部門盡快研究出臺相關制度規定，明確總會計師的主要工作職責、工作權限和工作責任，建立總會計師定期報告履職情況、績效考核、離任審計等制度。

結語

在高校現代大學制度的建設中，不斷建立和完善高校總會計師制度，選拔有豐富的財務專業知識及經驗的內行專家擔任總會計師，行使總會計師的各項責任，發揮總會計師在高校管理中的權威領導作用，是非常必要和可行的，總會計師制度的價值隨著形勢的發展將會日益得到發揮和體現[4]。